城市規(guī)劃管理機制創(chuàng)新的思考和實踐

風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃是風(fēng)景名勝區(qū)保護、利用和管理的依據(jù)與手段。改革開放以來，經(jīng)過近30年的廣泛實踐和探索，我國風(fēng)景名勝區(qū)的規(guī)劃水平得到了較大的提高。但是在規(guī)劃實施過程中常常出現(xiàn)與規(guī)劃初衷相背離的現(xiàn)象，誠然，這些問題產(chǎn)生的原因是多方面因素造成的，但是，規(guī)劃內(nèi)容和規(guī)劃方法的不完善也是導(dǎo)致這些問題產(chǎn)生的直接和間接原因之一。主要反映在以下幾個方面：

(1)對我國風(fēng)景名勝區(qū)缺乏準(zhǔn)確認(rèn)識。習(xí)慣上將風(fēng)景名勝區(qū)看作是與外國國家公園等同的概念而忽視了我國風(fēng)景名勝區(qū)的特殊性;混淆風(fēng)景名勝區(qū)與一般意義上旅游區(qū)的概念。

(2)在對風(fēng)景名勝資源價值認(rèn)識上存在一定程度的偏差，缺乏科學(xué)的資源評價體系，導(dǎo)致在風(fēng)景資源的保護和利用過程中難以形成有效制衡保護和利用行為的客觀標(biāo)準(zhǔn)。

(3)在規(guī)劃內(nèi)容上，技術(shù)性內(nèi)容較多，政策性內(nèi)容較為缺乏。

1關(guān)于風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃的思考

風(fēng)景名勝區(qū)是一個龐雜的系統(tǒng)，其規(guī)劃方法體系的完善需要進行跨學(xué)科、多領(lǐng)域的綜合研究，并通過規(guī)劃、建設(shè)、管理實踐的不斷探索來完善。限于專業(yè)背景和學(xué)識積累，本文不可能提出一整套完善的方法體系，文章僅就風(fēng)景名勝資源評價方法的完善、對風(fēng)景名勝區(qū)系統(tǒng)的質(zhì)、能、信息層面的控制、完善政策措施體系規(guī)劃等3個方面進行探討。2，1 創(chuàng)新風(fēng)景名勝資源的評價方法。建立科學(xué)的資源評價體系

資源評價是風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃的重要依據(jù)。長期以來，由于缺乏科學(xué)、客觀的資源評價體系，導(dǎo)致評價結(jié)果難以實現(xiàn)其真正的目的，直接影響了規(guī)劃的科學(xué)性、準(zhǔn)確性。

正確認(rèn)識風(fēng)景名勝資源的價值是科學(xué)地進行資源評價的核心，“資源有價”觀念的確立。從根本上改變了傳統(tǒng)的資源價值觀，打破了由于對風(fēng)景名勝資源錯誤認(rèn)識而造成的對資源評價方法創(chuàng)新及評價體系完善的禁錮，為建立新型的資源評價體系、增強評價結(jié)果的科學(xué)性和客觀性提供了新的理論依據(jù)。目前。新的資源評價體系框架尚處于研究、探索階段，縱觀風(fēng)景名勝資源評價的發(fā)展歷史，期間形成了眾多的學(xué)派及評價方法，分析比較各種評價方法的特點，不難發(fā)現(xiàn)，它們對構(gòu)建新的資源評價體系均有著一定程度的借鑒和指導(dǎo)意義。同時又或多或少地存在某種程度的不足。

如何克服現(xiàn)有評價方法的缺陷，提高風(fēng)景名勝資源評價的科學(xué)性和客現(xiàn)性，構(gòu)建新型的資源評價體系，首先需要解決的問題是：在承認(rèn)風(fēng)景名勝資源價值的前提下，如何通過定量分析來量化資源的價值，以此形成有效制衡保護和合理利用行為的標(biāo)尺。現(xiàn)階段盡管對風(fēng)景名勝資源的有價性形成了共識，但是對其定量核算始終囿于對資源使用價值的定性分析，按照馬克思關(guān)于價值理論，使用價值的特性決定了評價根本無法達到真正的定量階段。定量分析的結(jié)果只能是定性概括的定量表達。

通常我們認(rèn)為，風(fēng)景名勝資源的價值由環(huán)境價值、社會價值和經(jīng)濟價值3部分構(gòu)成。其中，由勞動投入形成的價值是客觀的、有形的，也是可以計量和相互比較的。而社會價值則不同，它無法進行計量和比較。盡管目前國內(nèi)外有多種量化方法，但由于這些方法往往因為計算繁瑣、適用條件限制、結(jié)果準(zhǔn)確性不足而難于操作。

基于風(fēng)景名勝資源的社會價值難予計量并難以用價格形式反映出這一事實。本文提出以替代市場評價法(間接市場評價法)來估算。即通過考察在與資源聯(lián)系緊密的市場中人們所支付的價格或他們獲得的利益，來間接推斷出人們對資源的偏好，以此估算資源的經(jīng)濟價值。這一評價思路和方法完全不同于人們所習(xí)慣的一般資產(chǎn)評估，它既不是按有形資產(chǎn)也不是按無形資產(chǎn)評估。由于風(fēng)景名勝資源價值特征主要是以滿足人們的精神需要，體現(xiàn)著欣賞價值與文化價值，它深深地受到風(fēng)景資源的知名度、稀缺性和文化內(nèi)涵等因素的影響。以此為依據(jù)，可以建立較有適應(yīng)性和推廣意義的資源價值評價指標(biāo)體系，并通過分類或分級評價來獲得一個相對量，作為判斷風(fēng)景名勝資源價值的分級依據(jù)。

2　基于對風(fēng)景名勝區(qū)系統(tǒng)的質(zhì)、能、信息層面的控制。構(gòu)建可持續(xù)發(fā)展的風(fēng)景名勝區(qū)

風(fēng)景名勝區(qū)是一個開放的復(fù)雜系統(tǒng)。根據(jù)系統(tǒng)論觀點，任何系統(tǒng)都是基于物質(zhì)、能量和信息的運動及其轉(zhuǎn)化所固有的必然性而形成的有機整體，并通過系統(tǒng)中要素與環(huán)境的交互作用以及系統(tǒng)本身的調(diào)節(jié)作用，使系統(tǒng)達到某一穩(wěn)定狀態(tài)。風(fēng)景名勝區(qū)的質(zhì)量(或稱“形質(zhì)”)是指構(gòu)成風(fēng)景名勝區(qū)的景觀資源、設(shè)施等;能量是指風(fēng)景區(qū)內(nèi)部和外在發(fā)展變化的能動力，它是無形的、連續(xù)發(fā)生的;信息指風(fēng)景名勝區(qū)所具有的美學(xué)、文化和科學(xué)價值。它是無形的、抽象的，依賴質(zhì)量、能量而產(chǎn)生，又在人的意識中可以長期獨立存在的。

對風(fēng)景名勝區(qū)的開發(fā)、利用過程也就是一個在質(zhì)量、能量和信息層面的交換過程，三者之間形成了復(fù)雜的互動關(guān)系，風(fēng)景名勝區(qū)基于自然和文化遺產(chǎn)的完整性順量)、自身所具有的運動變化能力(能量)以及景觀和其他綜合價值的獨特性(信息)來吸引游人來進行風(fēng)景旅游，實現(xiàn)其社會價值和經(jīng)濟價值，游人的游覽過程也是游人與風(fēng)景區(qū)進行信息交換的過程，游人在得到精神感受的同時會對風(fēng)景名勝區(qū)所具有的優(yōu)秀品質(zhì)進行傳播，增強其外部信息，又會吸引更多的游人來參觀，創(chuàng)造更大的經(jīng)濟價值。但大量游人的涌入，必然對風(fēng)景區(qū)產(chǎn)生使用和消費的沖擊和壓力。這些需求又通過計劃或市場吸納了資金進行建設(shè)(能量輸入)。能量結(jié)合物資的輸入就必然會干擾風(fēng)景區(qū)原有的運動方式，并對原有的形質(zhì)發(fā)生大規(guī)模的改變，這種改變會損壞風(fēng)景區(qū)的質(zhì)量f完整性)，進而降低風(fēng)景區(qū)的信譽(真實性)，環(huán)境價值的破壞將直接導(dǎo)致社會價值的流失或毀滅。

基于上述分析，對風(fēng)景名勝區(qū)能量輸入(開發(fā)利用)的度的把握至關(guān)重要，“度”的失衡將不利于旅游業(yè)的發(fā)展，也會對風(fēng)景名勝區(qū)的合理建設(shè)形成阻礙。目前，國際上有一種觀點，將環(huán)境和景觀看作是有價值的資源，并把環(huán)境、景觀的消耗與破壞通過價值量化計入經(jīng)濟核算成本。這是一種全新的經(jīng)濟觀念。它實際上溶合了生態(tài)、環(huán)境等學(xué)科的成果，受到越來越多國家的重視。此外，在風(fēng)景名勝區(qū)保護與開發(fā)評價、論證和規(guī)劃中應(yīng)引入可持續(xù)旅游發(fā)展的評估機制，以對風(fēng)景名勝區(qū)的發(fā)展?fàn)顩r作出準(zhǔn)確的判斷，為規(guī)劃提供依據(jù)。

3　強化政策措施體系規(guī)劃。保障規(guī)劃的實施

政策體系是實施規(guī)劃的具體手段，在風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃中制定相應(yīng)的政策措施是規(guī)劃的一項重要內(nèi)容。其基本目標(biāo)主要包括3個方面：依靠政府通過行政、經(jīng)濟等杠桿來進行宏觀調(diào)控，實現(xiàn)資源的最優(yōu)配置;通過政府協(xié)調(diào)各種關(guān)系解決不同利益主體之間的利益沖突;依靠政府的政策支持實施其發(fā)展戰(zhàn)略。

政策措施體系規(guī)劃的制定應(yīng)包括兩個層面的內(nèi)容：針對風(fēng)景名勝區(qū)自身的政策措施、針對風(fēng)景名勝區(qū)與外部環(huán)境之間關(guān)系協(xié)調(diào)的政策措施。前者主要是依據(jù)風(fēng)景名勝區(qū)在自身發(fā)展過程中存在的問題，制定相應(yīng)的政策措施，以化解矛盾、保證風(fēng)景名勝區(qū)沿著良性的軌道發(fā)展，比如風(fēng)景名勝區(qū)管理機構(gòu)的健全問題、風(fēng)景名勝區(qū)管理權(quán)和經(jīng)營權(quán)之間關(guān)系明晰的問題、風(fēng)景名勝區(qū)投資渠道擴大的問題等;后者主要是協(xié)調(diào)風(fēng)景區(qū)與外部支撐系統(tǒng)之間的關(guān)系。比如，如何妥善處理好風(fēng)景名勝區(qū)與自然保護區(qū)、森林公園等其他類型保護區(qū)之間的關(guān)系、如何加強部門合作和地區(qū)協(xié)作等。