城鄉(xiāng)規(guī)劃師對于城市從“多規(guī)合一”到市級空間規(guī)劃體系
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空間規(guī)劃是國家社會經(jīng)濟發(fā)展到一定階段，為有效調控社會、經(jīng)濟、環(huán)境要素而采取的空間政策工具，是對空間用途的管制和安排?？臻g規(guī)劃是現(xiàn)代國家政府進行空間治理的核心手段，是政府調控和引導空間資源配置的基礎?？臻g規(guī)劃體系的建立實質是對規(guī)劃編制、管理與實施的全過程改革。目前國內學術界關于空間規(guī)劃體系的探討很多，但并未形成一個統(tǒng)一、明確的空間規(guī)劃體系的定義，也缺乏對其建構內容和構建方法的統(tǒng)一認知。對空間規(guī)劃體系構建的理解隱匿于對現(xiàn)存各個規(guī)劃之間存在的矛盾和生態(tài)文明體制改革新要求的認識之中，缺乏對空間規(guī)劃本體的認識。
基于以往對空間規(guī)劃體系構建的真知灼見，以及在我國大部分地區(qū)實踐著的空間規(guī)劃潮流，筆者認為，空間規(guī)劃體系是指在社會快速城鎮(zhèn)化語境中，在延續(xù)原有各空間規(guī)劃核心要素及其管控要求的基礎上，通過建立全域覆蓋、層級分明、事權清晰的規(guī)劃體系，落實空間用途管制，以實現(xiàn)空間治理體系的建立與治理能力的現(xiàn)代化。這其中包含3個方面的內容：一是通過空間規(guī)劃編制，對全域空間進行統(tǒng)籌安排，包括統(tǒng)籌保護與發(fā)展、統(tǒng)籌城市與鄉(xiāng)村;二是通過空間規(guī)劃管理，落實國家“放管服”工作的要求，優(yōu)化城市治理;三是通過空間規(guī)劃實施，將規(guī)劃從“藍圖式”向“過程式”轉變。這三者相互支持，缺一不可。
“體系”泛指一定范圍內或同類事物按照一定的秩序和內部聯(lián)系組合而成的整體，是由不同系統(tǒng)組成的系統(tǒng)?？臻g規(guī)劃體系，顧名思義就是由空間規(guī)劃按照一定的秩序和內部聯(lián)系組合而成的一個有機整體。
在行政和財政分權改革的背景下，通過轉移支付，國家、省級政府成為協(xié)調全國和省域空間可持續(xù)發(fā)展的責任主體，市縣政府則成為推動本地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的基本行政和財政單元。中共中央國務院于2015年在《生態(tài)文明體制改革總體方案》中明確了“空間規(guī)劃是國家空間發(fā)展的指南、可持續(xù)發(fā)展的空間藍圖，是各類開發(fā)建設活動的基本依據(jù)?？臻g規(guī)劃分為國家、省、市縣(設區(qū)的市空間規(guī)劃范圍為市轄區(qū))三級”。因此，新的空間規(guī)劃體系從縱向層級上來劃分，可分為國家級、省級和市縣級三級，不同層級政府具有不同的規(guī)劃權和管理權，上下層級政府之間需要通過相應的管控機制和事權劃分機制來進行規(guī)劃的上下傳導與實施銜接。從橫向內容上來劃分，新的空間規(guī)劃體系可分為規(guī)劃編制體系、空間管理體系和實施運行體系3個部分。本文所探討的空間規(guī)劃體系建立在南京“多規(guī)合一”工作實踐的基礎之上，是針對市級空間規(guī)劃這一層級的。
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