2019年城規(guī)《管理與法規(guī)》知識(shí)點(diǎn)：公共行政的主體和客體

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公共行政的主體和客體

1.公共行政的主體

公共行政的主體，一般認(rèn)為是政府。對(duì)“政府”有三種理解;一是政府是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的總稱(chēng)，包括立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)，這一種理解將政府等同于國(guó)家。

二是政府包括行政機(jī)關(guān)，以及依法成立的各種享有行政權(quán)的獨(dú)立機(jī)構(gòu)。

三是政府僅指行政機(jī)關(guān)。

我們用第二種的政府概念，即政府是指行政機(jī)關(guān)及獨(dú)立行政機(jī)構(gòu)。

公共行政的主體是以國(guó)家行政機(jī)關(guān)為主的公共管理組織。立法機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)不屬于公共行政的主體。公共管理組織除國(guó)家行政機(jī)關(guān)外，還有依法成立的、具有一定行政權(quán)的獨(dú)立行政機(jī)構(gòu)和法定組織。

國(guó)家行政機(jī)關(guān)是依法成立的公共行政機(jī)關(guān)，它由不同的層級(jí)組成，包括中央政府和地方各級(jí)政府。政府的不同層級(jí)構(gòu)成不同的公共行政的主體，發(fā)揮不同的政府作用。一般而言，中央政府負(fù)責(zé)全國(guó)性公共產(chǎn)品的提供，例如，國(guó)防、外交、貨幣、銀行、全國(guó)鐵路、國(guó)道等全國(guó)性的公共事務(wù);地方政府則負(fù)責(zé)地方性公共產(chǎn)品的提供，例如，地方鐵道、地方公路、地方基礎(chǔ)設(shè)施、地方醫(yī)療與教育等地方性公共事務(wù)。我國(guó)居民委員會(huì)和村民委員會(huì)是基層群眾性自治組織，負(fù)責(zé)本居住地區(qū)的公共產(chǎn)品的提供，例如，人民調(diào)解、治安保衛(wèi)和公共衛(wèi)生等。

獨(dú)立行政機(jī)構(gòu)雖然不屬于政府行政機(jī)關(guān)系列，但卻是依據(jù)立法機(jī)關(guān)的法律成立的、享有公共行政權(quán)的、承擔(dān)專(zhuān)業(yè)性較強(qiáng)、比較單一行政事務(wù)的公共管理機(jī)關(guān)。這類(lèi)機(jī)構(gòu)在發(fā)達(dá)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家廣泛存在并發(fā)揮了行政機(jī)關(guān)所不能發(fā)揮的獨(dú)特作用，例如，美國(guó)的聯(lián)邦儲(chǔ)備委員會(huì)、英國(guó)的大學(xué)資助委員會(huì)、荷蘭的科學(xué)研究委員會(huì)等機(jī)構(gòu)，都是屬于非政府機(jī)關(guān)的公共組織，即獨(dú)立行政機(jī)構(gòu)。

2.公共行政的客體

公共行政的客體即公共行政的對(duì)象是公共事務(wù)。公共事務(wù)依其范圍的大小可分為四類(lèi)：國(guó)家事務(wù)、共同事務(wù)、地方事務(wù)和公民事務(wù)。

國(guó)家事務(wù)是全國(guó)性統(tǒng)一的行政事務(wù)，例如，全國(guó)性的社會(huì)保障體系建設(shè)、國(guó)防建設(shè)、外交與對(duì)外經(jīng)濟(jì)技術(shù)合作、國(guó)家機(jī)關(guān)建設(shè)、海關(guān)監(jiān)管、公安與國(guó)家安全事務(wù)、全國(guó)范圍內(nèi)的地區(qū)間協(xié)調(diào)發(fā)展等。共同事務(wù)是涉及區(qū)域較廣、涉及利益集團(tuán)較多、跨行政區(qū)域、需要多方面協(xié)調(diào)的事務(wù)，包括流域環(huán)境治理(例如，太湖流域環(huán)境治理、長(zhǎng)江流域環(huán)境治理等)、大經(jīng)濟(jì)區(qū)協(xié)作(例如，環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)區(qū)協(xié)作、珠江三角洲經(jīng)濟(jì)區(qū)協(xié)作、東北經(jīng)濟(jì)區(qū)協(xié)作等)、跨地區(qū)打擊犯罪等。地方事務(wù)是指地方性的行政事務(wù)，例如，城市規(guī)劃管理、城市公用事業(yè)管理、市容環(huán)境衛(wèi)生管理、城市公共交通管理等。公民事務(wù)是涉及公民個(gè)人權(quán)利的事務(wù)，例如，戶籍管理、人口控制、老齡工作等。

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，公共行政的主要責(zé)任是生產(chǎn)和提供公共產(chǎn)品，因而，要建立科學(xué)、全面、公平的政府公共產(chǎn)品體系。政府的公共產(chǎn)品體系構(gòu)成政府所管理公共事務(wù)的范圍。

從公共產(chǎn)品類(lèi)別來(lái)劃分：政府公共產(chǎn)品體系由如下幾方面構(gòu)成：

(1)經(jīng)濟(jì)類(lèi)公共產(chǎn)品。例如，國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略與中長(zhǎng)期指導(dǎo)性規(guī)劃、技術(shù)開(kāi)發(fā)與資源開(kāi)發(fā)規(guī)劃、財(cái)政政策與收入分配政策、產(chǎn)業(yè)政策、經(jīng)濟(jì)立法與司法、產(chǎn)品質(zhì)量與勞動(dòng)監(jiān)督、重點(diǎn)工程建設(shè)與基礎(chǔ)公共設(shè)施建設(shè)等。

(2)政治類(lèi)公共產(chǎn)品。例如，外事、國(guó)防、公安、海關(guān)、國(guó)家機(jī)關(guān)管理等。

(3)社會(huì)類(lèi)公共產(chǎn)品。例如，社會(huì)保障、社會(huì)福利、社會(huì)救濟(jì)、基層政權(quán)建設(shè)與社區(qū)自我管理、城市公用事業(yè)管理與公共設(shè)施管理、城市土地管理與城市規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)與環(huán)境衛(wèi)生、保健與防疫等。

(4)科技、教育與文化類(lèi)公共產(chǎn)品。例如，教育戰(zhàn)略與教育法規(guī)、義務(wù)教育、高等教育資助、科技發(fā)展戰(zhàn)略與國(guó)家科技開(kāi)發(fā)創(chuàng)新體系建設(shè)、基礎(chǔ)性科學(xué)研究與高技術(shù)國(guó)家資助、科學(xué)普及、民族文化建設(shè)與文物保護(hù)、群眾性體育活動(dòng)與競(jìng)技體育資助等。

政府的基本職能

三、政府的基本職能

從公共行政的內(nèi)容和范圍上看，政府職能主要由政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)服務(wù)等職能構(gòu)成。這些職能集中體現(xiàn)政府在國(guó)家社會(huì)生活中的整體作用，以及公共行政的基本內(nèi)容和范圍，反映公共行政同經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)及其他上層建筑部分的辯證關(guān)系。

1.政治職能

政治職能主要是指保衛(wèi)國(guó)家的獨(dú)立和主權(quán)，保護(hù)公民的生命安全及各種合法權(quán)益，保護(hù)國(guó)家、集體和個(gè)人的財(cái)產(chǎn)不受侵犯，維護(hù)國(guó)家的政治秩序等方面的職能。主要包括：

(1)保護(hù)國(guó)家的獨(dú)立和主權(quán)。政府擔(dān)負(fù)著維護(hù)國(guó)家安全、抵御外來(lái)侵略、維護(hù)世界和平的重要任務(wù)。當(dāng)前，經(jīng)濟(jì)全球化進(jìn)程日益加快，國(guó)家主權(quán)面臨各種挑戰(zhàn)和在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府必須采取新的方式和手段履行國(guó)家防御職能。

(2)維護(hù)社會(huì)治安。在我國(guó)，各級(jí)人民公安和武裝警察機(jī)關(guān)是保衛(wèi)國(guó)家安全，維護(hù)社會(huì)秩序，履行人民民主專(zhuān)政職能的重要機(jī)關(guān)。它們的共同任務(wù)就是打擊犯罪、改造罪犯，維護(hù)正常的社會(huì)秩序、生產(chǎn)秩序和工作秩序，保護(hù)國(guó)家、集體和個(gè)人的財(cái)產(chǎn)及生命安全等。

(3)界定和保護(hù)產(chǎn)權(quán)。從市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的角度看，界定和保護(hù)產(chǎn)權(quán)是政府的首要職責(zé)，也是保障市場(chǎng)機(jī)制有效運(yùn)作的基本前提。西方國(guó)家的憲法明文規(guī)定私有財(cái)產(chǎn)神圣不可侵犯，國(guó)家機(jī)器中的警察、法庭、監(jiān)獄、審計(jì)等司法執(zhí)法機(jī)構(gòu)也都嚴(yán)格保障個(gè)人所有權(quán)。我國(guó)正處于經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌時(shí)期，產(chǎn)權(quán)界定和保護(hù)方面的法規(guī)還不健全，這在一定程度上限制了市場(chǎng)功能的發(fā)揮。

2.經(jīng)濟(jì)職能

這是現(xiàn)代國(guó)家公共行政的基本職能之一。就我國(guó)來(lái)說(shuō)，一般包括以下幾個(gè)方面的內(nèi)容：

(1)宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控。其作用是保證總需求與總供給的平衡和國(guó)民經(jīng)濟(jì)總體結(jié)構(gòu)的合理性，促使國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展良性循環(huán)。這是中央政府最主要的經(jīng)濟(jì)職能。

(2)區(qū)域性經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)。在國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控政策的引導(dǎo)下，搞好區(qū)域性生產(chǎn)力布局，保證資源配置的有效性。

(3)國(guó)有資產(chǎn)管理，通過(guò)向國(guó)有企業(yè)派駐監(jiān)事會(huì)主席和財(cái)務(wù)總監(jiān)等手段，對(duì)國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)行資產(chǎn)管理，保證國(guó)有資產(chǎn)的保值和增值。

(4)微觀管制。通過(guò)法律、法規(guī)對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)主體的經(jīng)營(yíng)情況進(jìn)行監(jiān)控，防止消極行為的出現(xiàn)與泛濫，保障市場(chǎng)機(jī)制的健康運(yùn)行。

(5)組織協(xié)調(diào)全國(guó)的力量辦大事，即規(guī)劃并組織實(shí)施國(guó)家的大型經(jīng)濟(jì)建設(shè)項(xiàng)目。例如，長(zhǎng)江三峽、西氣東輸、青藏鐵路、南水北調(diào)等工程。

3.文化職能

文化職能是指領(lǐng)導(dǎo)和組織精神文明建設(shè)的職能，包括進(jìn)行思想政治工作，對(duì)科學(xué)、教育、文化等事業(yè)進(jìn)行規(guī)劃管理等，其根本目的是提高全民族素質(zhì)，鑄造可以使國(guó)民自立于世界民族之林的強(qiáng)大精神支柱。當(dāng)前各級(jí)政府的文化職能是要緊密結(jié)合現(xiàn)代化建設(shè)和改革開(kāi)放實(shí)際，把握轉(zhuǎn)型期的經(jīng)濟(jì)社會(huì)特點(diǎn)，大力加強(qiáng)和改進(jìn)意識(shí)形態(tài)領(lǐng)域里的工作，不斷改進(jìn)思想政治工作，堅(jiān)持不懈向國(guó)民開(kāi)展愛(ài)國(guó)主義、集體主義和自力更生、艱苦奮習(xí)—的思想教育，用馬克思主義、毛澤東思想和鄧小平理論指導(dǎo)理論、宣傳、教育、新聞、出版、文學(xué)藝術(shù)等方面的工作，為人民服務(wù)、為社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)服務(wù)。

4.社會(huì)職能

社會(huì)職能即組織動(dòng)員全社會(huì)力量對(duì)社會(huì)公共生活領(lǐng)域進(jìn)行管理的職能。它主要是通過(guò)專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)(民政部門(mén)、城鄉(xiāng)建設(shè)、環(huán)境保護(hù)以及政府調(diào)控下的各種非盈利性組織)對(duì)社會(huì)保障、福利救濟(jì)等社會(huì)公益事業(yè)實(shí)施管理來(lái)實(shí)現(xiàn)的。主要包括：

(1)制定社會(huì)保障的有關(guān)法律制度，完善社會(huì)保障體系，維護(hù)納稅人的合法權(quán)益。

(2)籌集、管理和發(fā)放社會(huì)保障基金。

(3)創(chuàng)辦各種社會(huì)公益服務(wù)事業(yè)。

(4)大力開(kāi)展對(duì)環(huán)境污染的治理，加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)。

(5)控制人口增長(zhǎng)，使之保持在適度狀態(tài)。

(6)加強(qiáng)社區(qū)建設(shè)，提高人民群眾和社會(huì)組織的自我服務(wù)和自我管理能力。

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