城鄉(xiāng)規(guī)劃師|治理現(xiàn)代化目標(biāo)下的國(guó)家空間規(guī)劃體系的變遷與重構(gòu)

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《自然資源學(xué)報(bào)》2019年34卷第10期刊出了“智慧社會(huì)下的國(guó)土空間規(guī)劃創(chuàng)新”專(zhuān)輯，專(zhuān)輯共包括18 篇文章，涉及國(guó)土空間規(guī)劃理論構(gòu)建與空間邏輯、大數(shù)據(jù)與智慧規(guī)劃思路與方法、國(guó)土空間用途管制等內(nèi)容，分為理論與概念、方法與技術(shù)、編制與實(shí)踐、管控與政策四個(gè)版塊，以期為智慧社會(huì)新背景下國(guó)土空間規(guī)劃理論與方法創(chuàng)新和實(shí)踐探索貢獻(xiàn)“智慧”。

其中，南京大學(xué)建筑與城市規(guī)劃學(xué)院的張京祥教授等基于治理理論，從中央—地方以及政府—市場(chǎng)關(guān)系維度，分別揭示了西方發(fā)達(dá)國(guó)家和我國(guó)空間規(guī)劃體系在國(guó)家治理變遷影響下的演變歷程與總體趨向，發(fā)表了《治理現(xiàn)代化目標(biāo)下國(guó)家空間規(guī)劃體系的變遷與重構(gòu)》一文。

本文基于治理理論，從中央—地方以及政府—市場(chǎng)關(guān)系維度，分別揭示了西方發(fā)達(dá)國(guó)家和我國(guó)空間規(guī)劃體系在國(guó)家治理變遷影響下的演變歷程與總體趨向。國(guó)土空間規(guī)劃是我國(guó)面向生態(tài)文明建設(shè)的重要制度變革與治理體系重構(gòu)的舉措，但是面向國(guó)家治理現(xiàn)代化目標(biāo)，未來(lái)我國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃體系再建構(gòu)還必須重視三個(gè)方面的問(wèn)題：

①充分理解“國(guó)土空間”的多元價(jià)值屬性，重視國(guó)土空間規(guī)劃對(duì)多元目標(biāo)的統(tǒng)籌平衡，不能把空間簡(jiǎn)單化為“自然資源”載體，謹(jǐn)防規(guī)劃蛻化為單純的“資源環(huán)境管控技術(shù)工具”;

②集權(quán)與分權(quán)相結(jié)合，建立與政府事權(quán)相對(duì)應(yīng)、層級(jí)差異有序的空間規(guī)劃體系;

③高度重視規(guī)劃研究和非法定規(guī)劃的作用，為空間規(guī)劃的科學(xué)性提供有力支撐。

PART 01

從博弈到整合：治理視角下解讀空間規(guī)劃體系

從世界發(fā)達(dá)國(guó)家的普遍經(jīng)驗(yàn)看，空間規(guī)劃作為一種重要的公共政策，是政府進(jìn)行空間治理的重要手段，對(duì)于具有強(qiáng)政府傳統(tǒng)并實(shí)行城鄉(xiāng)土地公有制的中國(guó)而言，則更是如此。

很長(zhǎng)一段時(shí)期中國(guó)在空間規(guī)劃領(lǐng)域出現(xiàn)了“多規(guī)并存”的現(xiàn)象，這些不同類(lèi)型的空間規(guī)劃分別對(duì)國(guó)家治理體系的不同層級(jí)、不同維度發(fā)揮著重要的影響。

例如主體功能區(qū)規(guī)劃，通過(guò)將全國(guó)的國(guó)土空間劃分為優(yōu)化開(kāi)發(fā)、重點(diǎn)開(kāi)發(fā)、限制開(kāi)發(fā)和禁止開(kāi)發(fā)四類(lèi)主 體功能區(qū)，體現(xiàn)了國(guó)家對(duì)國(guó)土空間開(kāi)發(fā)的戰(zhàn)略意圖以及對(duì)地方發(fā)展的控制和約束，從而完成垂直方向上中央—地方政府權(quán)利關(guān)系調(diào)整;土地利用規(guī)劃則重在調(diào)整垂直的府際關(guān)系，以及橫向上政府與土地所有者的關(guān)系，中央政府通過(guò)把控各級(jí)地方用地指標(biāo)供給、控制農(nóng)用地向城鎮(zhèn)建設(shè)用地的轉(zhuǎn)換，從而實(shí)現(xiàn)國(guó)家對(duì)土地用途的宏觀管控及對(duì)地方發(fā)展 空間的計(jì)劃管理。

城鄉(xiāng)規(guī)劃則重在調(diào)整政府—市場(chǎng)—社會(huì)的利益格局，作為“各種沖突 力量進(jìn)行談判、協(xié)調(diào)的方式”，統(tǒng)籌政府、市場(chǎng)和社會(huì)多元權(quán)利主體的訴求，對(duì)空間資源的使用和收益進(jìn)行綜合分配。這些“多規(guī)”實(shí)際投射的是不同權(quán)利主體的治理理念與目標(biāo)差異。因此，前些年出現(xiàn)并愈演愈烈的“多規(guī)沖突”，其本質(zhì)上是各級(jí)政府之間以及各部門(mén)機(jī)構(gòu)之間的權(quán)利 博弈。

從更深層次看，“多規(guī)沖突”的亂象則是在國(guó)家治理體系轉(zhuǎn)型過(guò)渡的特殊時(shí)期，治理邏輯混沌搖擺、集權(quán)與分權(quán)交叉反復(fù)的具體表現(xiàn)。十八屆三中全會(huì)將“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”作為全面深化改革的總目標(biāo)，意味著中國(guó)已明確了國(guó)家治理體系轉(zhuǎn)型的基本方向，并開(kāi)始著手重構(gòu)現(xiàn)代治理體系。中央政府在此時(shí)提出“多規(guī)合 一”，建構(gòu)新的空間規(guī)劃體系，本質(zhì)上是對(duì)縱向府際關(guān)系與橫向政府—市場(chǎng)—社會(huì)關(guān)系——即垂直與水平治理體系的全面重構(gòu)。

由此可見(jiàn)，空間規(guī)劃體系的重構(gòu)對(duì)未來(lái)的政府、市場(chǎng)和社會(huì)發(fā)展都將產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響，空間規(guī)劃體系的建構(gòu)也絕不能僅僅從行業(yè)內(nèi)部“技術(shù)工具優(yōu)化”的角度來(lái)認(rèn)識(shí)、思考，而必須兼顧實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一與多元、效率與效應(yīng)、規(guī)制與活力等多重目標(biāo)關(guān)系。

PART 02

發(fā)達(dá)國(guó)家空間規(guī)劃體系變遷的經(jīng)驗(yàn)借鑒

“空間規(guī)劃”廣泛存在于全球眾多國(guó)家的治理體系之中，但是各國(guó)的空間規(guī)劃體系之間具有極大的差異，并不存在所謂通用的空間規(guī)劃體系。綜合考察英國(guó)、德國(guó)、荷 蘭、日本等具有比較成熟完善的國(guó)土空間規(guī)劃和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的國(guó)家，得出以下共同啟示：

(1) 發(fā)達(dá)國(guó)家國(guó)土空間規(guī)劃體系普遍受到國(guó)家—市場(chǎng)—社會(huì)間關(guān)系及國(guó)家治理模式變化的牽引，與各個(gè)國(guó)家的制度架構(gòu)、發(fā)展階段和主要矛盾相耦合。例如法國(guó)作為單一中央集權(quán)制國(guó)家，其空間規(guī)劃體系更體現(xiàn)出中央政府的垂直控制能力，空間規(guī)劃非常強(qiáng)調(diào)國(guó)家與區(qū)域?qū)用鎽?zhàn)略的實(shí)施及對(duì)地方的引導(dǎo);而德國(guó)作為聯(lián)邦制國(guó)家的代表，其空間規(guī)劃體系受到政體的影響而表現(xiàn)出明顯的縱向分權(quán)特點(diǎn)，地方市鎮(zhèn)規(guī)劃成為規(guī)劃體系的主體與核心。

(2) 發(fā)達(dá)國(guó)家國(guó)土空間規(guī)劃體系普遍隨著政治、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的變化、國(guó)家治理需求的變化而不斷進(jìn)行適應(yīng)性的調(diào)整(圖1)，從中亦可折射出各級(jí)政府、市場(chǎng)、社會(huì) 等多元主體之間權(quán)力關(guān)系的演變。以英國(guó)為例，其空間規(guī)劃先是在二戰(zhàn)結(jié)束后國(guó)家凱恩斯主義的主導(dǎo)下成為國(guó)家宏觀調(diào)控、自上而下空間管制的手段(單一發(fā)展規(guī)劃)，后又在 1970年代末隨著新自由主義、企業(yè)化政府的治理思想的盛行而走向“結(jié)構(gòu)規(guī)劃”+“地方規(guī)劃”的地方分權(quán);而21世紀(jì)以來(lái)，隨著世紀(jì)初經(jīng)濟(jì)全球化和2008年金融危機(jī)的先后影響，空間規(guī)劃又經(jīng)歷了一輪從縱向分權(quán)到中央集權(quán)控制再到權(quán)力下放、地方規(guī)劃?rùn)?quán)強(qiáng)化的反復(fù)過(guò)程。

(3)發(fā)達(dá)國(guó)家國(guó)土空間規(guī)劃體系層級(jí)清晰，與不同層級(jí)政府間事權(quán)分工明確對(duì)應(yīng)，中央政府重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)宏觀戰(zhàn)略、指引的編制，地方層面則更多負(fù)責(zé)具體的發(fā)展任務(wù)安排。英國(guó)空間規(guī)劃體系自“結(jié)構(gòu)規(guī)劃”+“地方規(guī)劃”的兩級(jí)體系形成起即確立了中央與地方政府規(guī)劃事權(quán)的明確分工，并隨著“國(guó)家規(guī)劃政策文件”+“區(qū)域空戰(zhàn)略”+“地方發(fā)展框架”三級(jí)體系的形成而進(jìn)一步完善。

近年來(lái)，雖然規(guī)劃體系層級(jí)下沉，“區(qū)域空間戰(zhàn)略”被廢除，空間規(guī)劃體系被簡(jiǎn)化為綱領(lǐng)化的“國(guó)家規(guī)劃政策框架”+“地方發(fā)展框架”，地 方層面的規(guī)劃?rùn)?quán)力不斷擴(kuò)大，但各層級(jí)規(guī)劃事權(quán)依然與層級(jí)政府職能清晰對(duì)應(yīng)。總體而言，西方發(fā)達(dá)國(guó)家的空間規(guī)劃發(fā)展經(jīng)驗(yàn)對(duì)中國(guó)有一定的借鑒意義。但是由于國(guó)家制度背景、發(fā)展環(huán)境的巨大差異，中國(guó)的空間規(guī)劃體系改革不可能簡(jiǎn)單復(fù)制西方的 模式，而是需要與中國(guó)的政治體制、行政管理模式、發(fā)展階段、主要矛盾等更加緊密地 契合，從而探索空間規(guī)劃的“中國(guó)道路”“中國(guó)模式”。

PART 03

國(guó)家治理變遷下的中國(guó)空間規(guī)劃演變總體歷程

中國(guó)的國(guó)家治理體系既長(zhǎng)期受到中央集權(quán)傳統(tǒng)的深刻影響，又隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展而不斷發(fā)生適應(yīng)性變化，改革開(kāi)放以來(lái)尤為如此。在國(guó)家治理體系變遷的宏觀背景下，中國(guó)的空間規(guī)劃體系在各個(gè)時(shí)期亦受到多元交織的時(shí)代環(huán)境影響，并與中央—地方、政府—市場(chǎng)—社會(huì)之間的權(quán)利格局息息相關(guān)。本文基于國(guó)家治理體系變遷的視角， 將新中國(guó)成立以來(lái)空間規(guī)劃的演變歷程總體劃分為五個(gè)階段(表1)：

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期：作為國(guó)民經(jīng)濟(jì)計(jì)劃的空間落實(shí)

新中國(guó)成立初期，國(guó)家剛經(jīng)歷過(guò)長(zhǎng)期的戰(zhàn)爭(zhēng)洗禮，亟需穩(wěn)定政治與經(jīng)濟(jì)形勢(shì)、快速恢復(fù)生產(chǎn)，因此在各領(lǐng)域全面效仿蘇聯(lián)，構(gòu)建了一套建立在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制之上、由“全能型”政府制定并執(zhí)行經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展計(jì)劃的中央集權(quán)式國(guó)家治理體制。

在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，通過(guò)社會(huì)主義改造實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)資料的全面公有制，自上而下形成對(duì)各級(jí)政府、整個(gè)經(jīng)濟(jì)部門(mén)事無(wú)巨細(xì)的計(jì)劃指令式管理，國(guó)家經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)高度依賴(lài)政府對(duì)資源的調(diào)控和分配;

在社會(huì)領(lǐng)域，則依靠自上而下的政治動(dòng)員來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)群體與個(gè)人的高度整合和有效管理。配合中央集權(quán)、政府主導(dǎo)的國(guó)家治理模式，這一時(shí)期的區(qū)域規(guī)劃、城市規(guī)劃作為主要的空間規(guī)劃類(lèi)型，成為國(guó)家自上而下進(jìn)行資源配置、生產(chǎn)力布局的重要工具。在當(dāng)時(shí)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)環(huán)境中，一切城鄉(xiāng)空間的權(quán)利主體都是國(guó)家，空間所有及空間使用的權(quán)利也均由各級(jí)政府或集體占有。在整個(gè)國(guó)家完整嚴(yán)密的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制框架中，區(qū)域規(guī)劃、城市規(guī)劃都是從屬于國(guó)民經(jīng)濟(jì)計(jì)劃的一部分，承擔(dān)著對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃進(jìn)行單向、被動(dòng)空間落實(shí)的功能，即空間規(guī)劃是“國(guó)民經(jīng)濟(jì)計(jì)劃的空間圖解”。

“雙軌制”并存時(shí)期：集權(quán)—分權(quán)交織的規(guī)劃體系

1978年召開(kāi)了中共十一屆三中全會(huì)，中國(guó)開(kāi)啟了“摸著石頭過(guò)河”的漸進(jìn)式改革。隨著對(duì)長(zhǎng)期固守的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的逐步調(diào)整、放棄，在國(guó)民經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)與消費(fèi)領(lǐng)域中國(guó)家指令性計(jì)劃的范圍不斷縮小，市場(chǎng)主體的作用逐漸增強(qiáng)，政府對(duì)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)完全支配的局面不斷趨于放松。

但總體來(lái)看，這個(gè)時(shí)期的社會(huì)意識(shí)形態(tài)仍然在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì) (商品經(jīng)濟(jì)) 誰(shuí)主誰(shuí)次的爭(zhēng)議中搖擺，自上而下的管控和“計(jì)劃”色彩依然還比較強(qiáng)烈，因而使得這一時(shí)期的國(guó)家治理體系呈現(xiàn)出獨(dú)特的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)與商品經(jīng)濟(jì)并存的“雙軌制”局面。

受到國(guó)家治理體系“雙軌制”影響，中國(guó)的空間規(guī)劃體系此時(shí)也表現(xiàn)出集權(quán)—分權(quán)相交織的特征。一方面，空間規(guī)劃很大程度上延續(xù)了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期以國(guó)家宏觀調(diào)控為主的色彩，由計(jì)劃部門(mén)牽頭編制宏觀層面的國(guó)土規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃，并藉此體現(xiàn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃的空間布局意圖;另一方面，隨著垂直計(jì)劃性指令的不斷弱化，地方發(fā)展的自主性不斷增強(qiáng)，各地市紛紛啟動(dòng)城市總體規(guī)劃的編制工作，并在其中著力體現(xiàn)地方的發(fā)展訴求。

到1988年底，全國(guó)的城市、縣城總體規(guī)劃已全部完成，深圳、珠海等沿海開(kāi)放城市還進(jìn)一步編制了詳細(xì)規(guī)劃和各種專(zhuān)業(yè)規(guī)劃。由此初步構(gòu)建起了從國(guó)家層面(全國(guó)國(guó)土規(guī)劃)到區(qū)域?qū)用?區(qū)域性國(guó)土規(guī)劃)再到地方層面(城市總體規(guī)劃等)的空間規(guī)劃體系，尤其是1990年《城市規(guī)劃法》的頒布實(shí)施，標(biāo)志著以城市規(guī)劃為主體的、完整的國(guó)家空間規(guī)劃體系基本形成。

“增長(zhǎng)主義”導(dǎo)向時(shí)期：支持經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的空間工具

1993年中共十四屆三中全會(huì)通過(guò)了《中共中央關(guān)于建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定》 ，確立了市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，標(biāo)志著中國(guó)從此轉(zhuǎn)向外向型、市場(chǎng)化的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)道路，由此進(jìn)入經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)的階段。

1994年分稅制改革則在實(shí)質(zhì)上完成了中央向地方的行政性分權(quán)過(guò)程，加之此前的城市土地有償使用改革，此后的取消住房福利化分配體制、中央提出城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略等一系列重大政策的實(shí)施，地方政府被賦予了相對(duì)獨(dú)立的利益，開(kāi)始更加積極地介入經(jīng)濟(jì)發(fā)展。對(duì)“發(fā)展就是硬道理”的共同信奉，使得這一時(shí)期中國(guó)自上而下全面形成了以追求短期經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為目標(biāo)、高度企業(yè)化的增長(zhǎng)型政府，掌握著土地資源的地方政府尤其如此，并進(jìn)而演化成中國(guó)特色的“土地財(cái)政”。

這一時(shí)期在國(guó)家治理體系分權(quán)化的導(dǎo)向下，國(guó)家空間規(guī)劃體系的重心隨之下沉，形成了以地方(城市)為核心、高度分權(quán)的空間規(guī)劃體系。宏觀層面自上而下的國(guó)土規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃隨著中央政府職能的改革而趨于沉寂，地方層面上基于增長(zhǎng)導(dǎo)向的城市總體規(guī)劃、控制性詳細(xì)規(guī)劃等快速發(fā)展，試圖努力突破上位規(guī)劃、法定規(guī)劃約束的城市發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃等“非法定規(guī)劃”也是風(fēng)起云涌。

對(duì)于高度企業(yè)化的地方政府而言，空間規(guī)劃的角色在這一時(shí)期也發(fā)生了巨大的轉(zhuǎn)變。在分稅制帶來(lái)的地方財(cái)政饑渴和土地財(cái)政誘惑下，土地成為城市政府最為關(guān)注的“資產(chǎn)”，通過(guò)空間規(guī)劃來(lái)超前、超值實(shí)現(xiàn)城市土地經(jīng)營(yíng)以發(fā)揮其最大價(jià)值的觀念得到普遍認(rèn)同。

于是，這一時(shí)期的城市規(guī)劃開(kāi)始更多服務(wù)于城市經(jīng)營(yíng)、增強(qiáng)城市競(jìng)爭(zhēng)力、吸引市場(chǎng)資本的競(jìng)賽，成為地方政府推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要工具;而作為約束城市擴(kuò)張的土地利用總體規(guī)劃，在地方政府強(qiáng)烈的增長(zhǎng)訴求下則顯得軟弱無(wú)力。

“調(diào)控—刺激”反復(fù)期：多規(guī)沖突、多元體系并存

進(jìn)入新世紀(jì)，國(guó)際國(guó)內(nèi)形勢(shì)發(fā)生重大變化，上一階段經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)過(guò)程中積累的發(fā)展粗放、生態(tài)惡化、社會(huì)矛盾激化等問(wèn)題開(kāi)始集中暴露。為了糾正過(guò)去單一追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的發(fā)展模式的種種弊端，中共十六大以后，提出五個(gè)統(tǒng)籌、和諧社會(huì)等一系列目標(biāo)，進(jìn)而提出以人為本、全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的“科學(xué)發(fā)展觀”，表達(dá)出中央政府的發(fā)展價(jià)值 取向已經(jīng)發(fā)生了重大的變化。

面對(duì)改革開(kāi)放以來(lái)實(shí)行總體放權(quán)而導(dǎo)致的地方發(fā)展失序狀況，中央政府再度開(kāi)始謀求加強(qiáng)宏觀調(diào)控和管制的嘗試。但總體而言，這一時(shí)期國(guó)家并未形成清晰的治理思路，一方面中央政府既希望加強(qiáng)集中管制的力度，另一方面又受到刺激地方經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需求掣肘，以及2008年全球金融危機(jī)等復(fù)雜因素的影響， 導(dǎo)致國(guó)家的政策在集權(quán)—分權(quán)、調(diào)控—刺激之間反復(fù)搖擺，陷入“一放就亂，一收就 死”的怪圈。在廣大的地方政府層面，GDP與財(cái)政收入增長(zhǎng)仍然是主要追求的目標(biāo)， 增長(zhǎng)主義的發(fā)展模式一時(shí)仍難以根本扭轉(zhuǎn)。

“中央統(tǒng)籌的目標(biāo)”與“地方發(fā)展的沖動(dòng)”之間的拉鋸式博弈，深刻地影響了這一時(shí)期的國(guó)家治理格局。這一時(shí)期受到國(guó)家治理政策反復(fù)、治理方向不清、治理體系不明的影響，國(guó)家空間規(guī)劃體系呈現(xiàn)出表面“繁榮”與內(nèi)在“混亂”并存的局面，多規(guī)沖突，多元規(guī)劃體系沖突。

一方面，空間規(guī)劃作為國(guó)家加強(qiáng)宏觀調(diào)控的重要手段，此時(shí)獲得了中央政府前所未有的重視，長(zhǎng)三角、珠三角、中原經(jīng)濟(jì)區(qū)等眾多作為“國(guó)家戰(zhàn)略”的區(qū)域規(guī)劃相繼出臺(tái);而地方政府為了能夠擠進(jìn)國(guó)家的“政策包”，也紛紛努力將地方性、地區(qū)性規(guī)劃上升為“國(guó)家戰(zhàn)略”。而中央各部委間出于爭(zhēng)奪話(huà)語(yǔ)權(quán)、資源分配權(quán)的需要，也爭(zhēng)相推出并強(qiáng) 化各自的空間規(guī)劃，如發(fā)展改革部門(mén)的主體功能區(qū)規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃，土地管理部門(mén)的土地利用規(guī)劃、國(guó)土規(guī)劃，環(huán)境保護(hù)部門(mén)的生態(tài)環(huán)境規(guī)劃、生態(tài)紅線(xiàn)規(guī)劃等，住房與城鄉(xiāng)建設(shè)部門(mén)傳統(tǒng)的城市規(guī)劃也拓展成了“城鄉(xiāng)規(guī)劃”。

中國(guó)的空間規(guī)劃進(jìn)入了多規(guī)沖突、多元混亂體系并存的“戰(zhàn)國(guó)時(shí)代”。層出不窮、相互沖突的空間規(guī)劃，不僅無(wú)一可以成為國(guó)家自上而下進(jìn)行空間治理的有效手段，而且也導(dǎo)致地方政府難以應(yīng)對(duì)多規(guī)沖突的矛盾，極大地削弱了國(guó)家治理能力。

在矛盾最為集中的三大空間規(guī)劃類(lèi)型中，城鄉(xiāng)總體規(guī)劃的實(shí)際編制主體是地方政府，更多地體現(xiàn)了地方發(fā)展意志;土地利用規(guī)劃是對(duì)地方空間發(fā)展資源的嚴(yán)格管控，但是手段單一、“剛性有余，彈性不足”;主體功能區(qū)規(guī)劃更多地體現(xiàn)了對(duì)地方分類(lèi)發(fā)展的引導(dǎo)，但是缺乏有關(guān)配套政策機(jī)制等實(shí)施手段 (生態(tài)補(bǔ)償、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等政策已經(jīng)實(shí)施)。加之各類(lèi)空間規(guī)劃之間編制時(shí)序不統(tǒng)一、技術(shù)規(guī)范相異、管理對(duì)象交叉、審批程序相互獨(dú)立等問(wèn)題，都難以得到有效實(shí)施。總體來(lái)看，這一時(shí)期國(guó)家空間規(guī)劃體系在類(lèi)型構(gòu)成、層級(jí)對(duì)應(yīng)、事權(quán)劃分、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等方面都是非常混亂的。

治理體系全面重構(gòu)期：多規(guī)合一與空間規(guī)劃體系重構(gòu)

2013年中共十八屆三中全會(huì)提出“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的改革總目標(biāo)，首次在國(guó)家政治層面明確提出了“治理現(xiàn)代化”的重大命題，標(biāo)志著中央開(kāi)始著手對(duì)國(guó)家治理體系進(jìn)行全面的重構(gòu)。

國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化改革的關(guān)鍵，在 于針對(duì)中國(guó)國(guó)情統(tǒng)籌好集權(quán)與分權(quán)的關(guān)系，建立起分層有序、責(zé)權(quán)清晰、傳導(dǎo)有力、活力充盈的治理格局。習(xí)近平高度重視規(guī)劃工作，隨著國(guó)家治理體系的重大調(diào)整，中國(guó)的空間規(guī)劃也迎來(lái)了一場(chǎng)自上而下的全面、深刻變革。十八屆三中全會(huì)首次提出“建立國(guó)家空間規(guī)劃體系”，并要求空間規(guī)劃體系實(shí)現(xiàn)“全國(guó)統(tǒng)一、相互銜接、分級(jí)管理”;2014年國(guó)家開(kāi)始推動(dòng)“多規(guī)合一”工作，并在28個(gè)地區(qū)展開(kāi)試點(diǎn)，探索建立空間規(guī)劃的協(xié)調(diào)機(jī)制;2018 年中央、國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案出臺(tái)，明確將主體功能區(qū)規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃 等空間規(guī)劃職能統(tǒng)一劃歸新成立的自然資源部，由其承擔(dān)“建立空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施”的職責(zé)。

2019年5月，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見(jiàn)》發(fā)布，明確提出到2020年基本建立國(guó)土空間規(guī)劃體系，標(biāo)志著國(guó)家空間規(guī)劃體系重構(gòu)邁出了歷史性的一步。國(guó)土空間規(guī)劃體系是國(guó)家治理體系的重要組成部分，國(guó)土空間規(guī)劃將消除此前的多規(guī)矛盾沖突，實(shí)現(xiàn)空間規(guī)劃的體系與職能整合，全面重構(gòu)各級(jí)政府事權(quán)，成為中央對(duì)地方發(fā)展進(jìn)行有效規(guī)制的重要手段。

PART 04

對(duì)中國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃體系再建構(gòu)的思考

人類(lèi)社會(huì)進(jìn)步過(guò)程總體上經(jīng)歷了從“農(nóng)業(yè)文明”到“工業(yè)文明”再到“生態(tài)文明”的發(fā)展過(guò)程，隨著中國(guó)逐步步入生態(tài)文明發(fā)展的新階段，如何推動(dòng)生態(tài)文明建設(shè)、實(shí)現(xiàn)人與人、人與自然、人與社會(huì)的和諧共生，已成為國(guó)家在各個(gè)領(lǐng)域進(jìn)行深刻改革的重大命題。

基于此，國(guó)土空間規(guī)劃既有別于傳統(tǒng)以發(fā)展建設(shè)為主體導(dǎo)向的城鄉(xiāng)規(guī)劃，也不同于傳統(tǒng)要素單一、純管控思維的土地利用規(guī)劃，必須在生態(tài)文明的理念下對(duì)空間規(guī)劃理念與方法進(jìn)行重大的調(diào)整與重構(gòu)。

前一段時(shí)期，國(guó)土空間規(guī)劃工作已經(jīng)在雙評(píng)價(jià)、三區(qū)三線(xiàn)劃定、層級(jí)傳導(dǎo)機(jī)制等方面進(jìn)行了很多有益的技術(shù)性探索，但是新時(shí)代背景下的國(guó)家空間規(guī)劃體系重構(gòu)，既要實(shí)現(xiàn)諸多技術(shù)層面的整合、創(chuàng)新，更要促進(jìn)國(guó)家實(shí)現(xiàn)治理體系與治理能力的現(xiàn)代化，需要統(tǒng)籌多方面的目標(biāo)，這將是一個(gè)極其復(fù)雜的系統(tǒng)工程，也必將是一個(gè)持續(xù)不斷的調(diào)適、完善過(guò)程。《意見(jiàn)》的出臺(tái)是中國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃體系重構(gòu)道路上具有里程碑意義的節(jié)點(diǎn)，標(biāo)志著國(guó)土空間規(guī)劃體系建立與實(shí)施總體框架已基本形成，但在此基礎(chǔ)上，為了能針對(duì)中國(guó)的國(guó)情、面向生態(tài)文明新時(shí)代更好地對(duì)其進(jìn)一步完善，我們還需要在一些方面進(jìn)行更為深刻的思考。

重視“國(guó)土空間”的多元價(jià)值屬性，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃多元目標(biāo)間的統(tǒng)籌平衡

古今中外的國(guó)家治理發(fā)展經(jīng)驗(yàn)都表明，不論是政府、市場(chǎng)還是社會(huì)，都并不是萬(wàn)能的，良好的國(guó)家治理體制離不開(kāi)各主體的共同合作、協(xié)調(diào)平衡。國(guó)土空間作為一切自然資源存在、經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)開(kāi)展的物質(zhì)載體，實(shí)際承載了中央政府、地方政府、市場(chǎng)、社 會(huì)、個(gè)人等眾多主體的不同利益訴求，因而同時(shí)具有了自然資源屬性、資產(chǎn)與資本屬性、人文社會(huì)屬性等多重價(jià)值屬性。

國(guó)土空間不是純粹的物質(zhì)幾何空間，而是現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì) 社會(huì)活動(dòng)與需求的鮮活投影，也是充滿(mǎn)人性、文化和活力的“場(chǎng)所”，空間就是社會(huì)。而空間規(guī)劃的角色功能在過(guò)去的70年中為了適應(yīng)不同階段的國(guó)家治理需要，也在不斷發(fā)生轉(zhuǎn)變，尤其是歷史最為悠久、發(fā)展最為持續(xù)的城鄉(xiāng)規(guī)劃，先后作為計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的空間供給工具、迎合地方增長(zhǎng)需求的工具，直至在2008年頒布實(shí)施的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》中明確將城鄉(xiāng)規(guī)劃定位于政府的重要“公共政策”。公共政策屬性的確立，意味著空間規(guī)劃已經(jīng)超越了空間布局管控技術(shù)工具的角色，而成為對(duì)空間資源的使用和收益進(jìn)行統(tǒng)籌配置的復(fù)雜治理活動(dòng)。

這就要求國(guó)土空間規(guī)劃在面對(duì)政府、市場(chǎng)、社會(huì)等多元主體各自利益取向時(shí)，不能僅僅追求單一的目標(biāo)，而是需要調(diào)和不同利益之間的矛盾，實(shí)現(xiàn)對(duì)多元化目標(biāo)的統(tǒng)籌平衡。隨著中國(guó)發(fā)展模式由過(guò)去的增長(zhǎng)優(yōu)先導(dǎo)向轉(zhuǎn)向生態(tài)文明導(dǎo)向，國(guó)土空間規(guī)劃必須將實(shí)現(xiàn)人與自然和諧相處的問(wèn)題放在突出位置。但我們必須清楚地認(rèn)識(shí)到，生態(tài)文明并非簡(jiǎn)單、靜態(tài)、絕對(duì)的生態(tài)保護(hù)，而是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展高級(jí)階段的追求，旨在實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量、可持續(xù)的發(fā)展，是更高層面發(fā)展與保護(hù)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。

目前，國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)已被確立為國(guó)土空間規(guī)劃體系構(gòu)建的重要目標(biāo)，以山水林田湖草代表的自然資源屬性?xún)r(jià)值已得到充分的重視與提升，但相對(duì)而言，對(duì)國(guó)土空間所具有的人文社會(huì)屬性、資產(chǎn)與資本屬性卻重視不夠，一定程度上表現(xiàn)為“見(jiàn)物不見(jiàn)人”。在國(guó)家治理現(xiàn)代化的目標(biāo)要求下，國(guó)土空間規(guī)劃體系的重構(gòu)首先應(yīng)基于對(duì)“國(guó)土空間”多元價(jià)值屬性的全面理解和準(zhǔn)確把握，不僅需要高度重視對(duì)自然資源要素的有效保護(hù)與管控，更需要將如何實(shí)現(xiàn)人與自然和諧的高質(zhì)量發(fā)展作為第一要?jiǎng)?wù)。然而令人擔(dān)憂(yōu)的是，當(dāng)前圍繞國(guó)土空間規(guī)劃所進(jìn)行的大量討論與實(shí)踐探索，表現(xiàn)出一系列傾向性偏差，諸如高度重視空間的“自然資源”價(jià)值，而對(duì)空間的資產(chǎn)、資本價(jià)值重視不足;高度關(guān)注空間的靜態(tài)特征刻畫(huà)，而忽略了城鄉(xiāng)空間不斷發(fā)生的動(dòng)態(tài)變化過(guò)程;高度關(guān)注空間規(guī)劃作為“技術(shù)工具”的功能，而對(duì)空間規(guī)劃的“公共政策”屬性關(guān)注不足;高度重視空間規(guī)劃的“剛性管控”作用，而對(duì)空間規(guī)劃的“發(fā)展引領(lǐng)”作用謀劃不夠。

西方發(fā)達(dá)國(guó)家的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)表明，要從根本上改善生態(tài)環(huán)境，最佳路徑就是以盡可能快的速度完成發(fā)展階段的升級(jí)，實(shí)現(xiàn)從資源驅(qū)動(dòng)型增長(zhǎng)向環(huán)境友好的品質(zhì)、創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)型增長(zhǎng)的轉(zhuǎn)型。歷史上西方國(guó)家曾經(jīng)一度爭(zhēng)論規(guī)劃到底是“發(fā)展的敵人”，還是“發(fā)展的朋友”?最終還是認(rèn)同規(guī)劃是發(fā)展 (而不是簡(jiǎn)單的GDP增長(zhǎng)) 的“朋友”，規(guī)劃是為了實(shí)現(xiàn)更好、更可持續(xù)的發(fā)展。對(duì)于國(guó)土空間規(guī)劃而言，生態(tài)環(huán)境保護(hù)、自然資源管控固然是前提和基礎(chǔ)，但并非規(guī)劃內(nèi)容的全部，更不能將國(guó)土空間規(guī)劃狹隘化為“生態(tài)資源保護(hù)規(guī)劃”。

總之，國(guó)土空間規(guī)劃體系重構(gòu)的前提是對(duì)空間多元價(jià)值屬性的準(zhǔn)確認(rèn)識(shí)，既要通過(guò)對(duì)空間“自然資源”價(jià)值屬性的強(qiáng)調(diào)，對(duì)過(guò)去很長(zhǎng)一段時(shí)期的“增長(zhǎng)主義”所導(dǎo)致的問(wèn)題進(jìn)行糾偏;也要充分認(rèn)識(shí)到國(guó)土空間所具備的更廣泛、更實(shí)際的人文社會(huì)屬性、資本與資產(chǎn)屬性;而國(guó)土空間規(guī)劃的核心目標(biāo)應(yīng)當(dāng)聚焦于解決“人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”這一新時(shí)代根本矛盾。必須超越“空間管控技術(shù)工具”的角色，真正從“公共政策”的角度來(lái)全面理解國(guó)土空間規(guī)劃的功能定位，統(tǒng)籌考慮保護(hù)和發(fā)展之間的關(guān)系，統(tǒng)籌政府、市場(chǎng)、社會(huì)的關(guān)系，統(tǒng)籌效益、秩序、品質(zhì)的關(guān)系，統(tǒng)籌長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)與實(shí)施時(shí)序的關(guān)系。

建立與政府事權(quán)相對(duì)應(yīng)、差異有序的層級(jí)體系

受到社會(huì)傳統(tǒng)、政治制度、歷史環(huán)境等具體國(guó)情的影響，各個(gè)國(guó)家治理體系的變遷呈現(xiàn)出不同的發(fā)展軌跡。但是自1980年代以來(lái)面對(duì)愈加復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)社會(huì)狀況，無(wú)論是單一制集權(quán)傳統(tǒng)的國(guó)家，還是自由市場(chǎng)分權(quán)傳統(tǒng)的國(guó)家，都在不約而同地尋求走向“計(jì)劃 與市場(chǎng)結(jié)合”“集權(quán)與分權(quán)平衡”的新治理觀。

在實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的目標(biāo)指引下， 中國(guó)必須跳出改革開(kāi)放四十年來(lái)“集權(quán)、分權(quán)”反復(fù)的怪圈，明晰各級(jí)政府、市場(chǎng)、社會(huì)之間的權(quán)利邊界，空間規(guī)劃體系對(duì)各級(jí)政府事權(quán)、各利益主體權(quán)益的劃分將成為重構(gòu)國(guó)家治理體系的重要方面。應(yīng)當(dāng)正確理解中央對(duì)空間規(guī)劃“縱向到底，橫向到邊”的要求。“國(guó)土空間規(guī)劃”并非是一種單一形式、一統(tǒng)到底的具體規(guī)劃類(lèi)型，而是一個(gè)由各個(gè)層級(jí)、多種規(guī)劃類(lèi)型共同構(gòu)成的空間規(guī)劃體系。

中國(guó)的現(xiàn)實(shí)國(guó)情是，由于資源掌控差異及政績(jī)考核、稅收體制等的原因，不同層級(jí)政府間的利益訴求和關(guān)注重點(diǎn)并不相同：中央政府首要關(guān)注的是生 態(tài)環(huán)境保護(hù)、國(guó)土開(kāi)發(fā)秩序、可持續(xù)發(fā)展;市縣地方政府首要關(guān)注的是地方發(fā)展、空間開(kāi)發(fā)績(jī)效;省級(jí)政府則居于二者之間，必須上下傳導(dǎo)、兼顧中央與地方的需求。對(duì)應(yīng)不同層級(jí)政府的事權(quán)，不同層級(jí)的空間規(guī)劃內(nèi)容、重點(diǎn)及表達(dá)形式等也自然應(yīng)當(dāng)有所差異。

“縱向到底，橫向到邊”的要求，其本質(zhì)含義是要實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)土空間管制的全覆蓋，而不是用某種簡(jiǎn)單的、垂直傳導(dǎo)的規(guī)制體系來(lái)統(tǒng)一遼闊國(guó)土上的所有空間規(guī)劃，更不可能簡(jiǎn)單理解成在數(shù)據(jù)平臺(tái)上用比例縮放來(lái)繪制全國(guó)“大一統(tǒng)”的空間規(guī)劃。

同時(shí)，也必須厘清政府、市場(chǎng)、社會(huì)的權(quán)益與行為邊界，統(tǒng)籌好集權(quán)與分權(quán)的有機(jī)結(jié)合關(guān)系，既不能簡(jiǎn)單延續(xù)傳統(tǒng)的計(jì)劃管控思維，也不能放任自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的無(wú)序失控。如果國(guó)土空間規(guī)劃僅僅將有關(guān)的目標(biāo)和指標(biāo)進(jìn)行自上而下的分解，實(shí)行單向度的嚴(yán)格管控、層層傳導(dǎo)，甚至在國(guó)家、省域?qū)用婕淳?xì)化地確定本應(yīng)在市縣地方層面確定的具體規(guī)劃內(nèi)容，那就不可能真正激發(fā)地方的發(fā)展動(dòng)力與靈活應(yīng)對(duì)能力，反而會(huì)使國(guó)家的空間治理陷入僵局?？傊?，建立起與政府事權(quán)相對(duì)應(yīng)、差異有序的國(guó)土空間規(guī)劃層級(jí)體系，其本身就是深化、完善國(guó)家治理體系的重要組成部分。

以科學(xué)的規(guī)劃研究支撐國(guó)土空間規(guī)劃

空間規(guī)劃是政府實(shí)施空間治理的重要手段，因此，空間規(guī)劃的科學(xué)性、合理性將直接決定空間治理的水平。在2015年中央城市工作會(huì)議上，習(xí)近平總書(shū)記曾專(zhuān)門(mén)指出，規(guī)劃必須“認(rèn)識(shí)、尊重、順應(yīng)城市發(fā)展規(guī)律”。不言而喻，作為由自然要素、經(jīng)濟(jì)要素、社會(huì)要素、空間要素等眾多要素交織構(gòu)成的巨系統(tǒng)，國(guó)土空間的發(fā)展規(guī)律極其復(fù)雜。如果一味強(qiáng)調(diào)國(guó)土空間規(guī)劃對(duì)資源環(huán)境的管控與剛性傳導(dǎo)，其結(jié)果可能是空間規(guī)劃的“權(quán)威 性”凸顯了，但是空間規(guī)劃的“說(shuō)理性”“科學(xué)性”則被大大弱化。因此，大量深入、前瞻的規(guī)劃研究不可或缺。

國(guó)土空間規(guī)劃體系旨在建構(gòu)具有法定效力的規(guī)劃體系，但是“規(guī)劃法定”并非意味 著只編“法定規(guī)劃”，不進(jìn)行非法定的規(guī)劃研究。從西方發(fā)達(dá)國(guó)家空間規(guī)劃體系的構(gòu)建經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，法定規(guī)劃政策文件形成的背后都離不開(kāi)大量非法定規(guī)劃、規(guī)劃研究的支撐和儲(chǔ)備。

從此前中國(guó)城市規(guī)劃的實(shí)踐看，沒(méi)有發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃的前期研究，城市總體規(guī)劃的一些重大問(wèn)題就無(wú)法明確;沒(méi)有城市設(shè)計(jì)，就無(wú)法進(jìn)行精準(zhǔn)的控制性詳細(xì)規(guī)劃;沒(méi)有大量的科學(xué)研究，就無(wú)法支撐許多技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)范的出臺(tái)。非法定規(guī)劃、規(guī)劃研究可以作為法定規(guī)劃的決策參考和技術(shù)支撐，是保障法定規(guī)劃科學(xué)性、合理性的重要前提。國(guó)土空間規(guī)劃體系的建構(gòu)，僅僅關(guān)注法定規(guī)劃類(lèi)型是不夠的，還要構(gòu)架好規(guī)劃研究、非法定規(guī)劃向法定規(guī)劃轉(zhuǎn)換的橋梁。在法定規(guī)劃的編制過(guò)程中，要注重與相關(guān)非法定規(guī)劃、規(guī)劃研究的溝通、銜接，使后者的成果、精髓能夠順利轉(zhuǎn)化或融入到法定規(guī)劃之中。

PART 05

結(jié)語(yǔ)

隨著中國(guó)發(fā)展步入生態(tài)文明建設(shè)的新時(shí)期，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展所面臨的種種矛盾考驗(yàn)著國(guó)家的治理水平。由于歷史傳統(tǒng)、基本國(guó)情、國(guó)家制度等的不同，中西方國(guó)家治理的目標(biāo)、模式、機(jī)制、手段等都存在著很大的差異，西方發(fā)達(dá)國(guó)家的治理體制、模式、經(jīng)驗(yàn)固然可以借鑒，但是不可能直接套用于中國(guó)的國(guó)家治理改革。中共十八屆三中全會(huì)提出的“國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化”，既不同于中國(guó)傳統(tǒng)單一制集權(quán)下“治國(guó)理政”，又不同于西方傾向政府分權(quán)、多中心治理、社會(huì)自治的思潮，而是要努力建立起一種與中國(guó)實(shí)際國(guó)情緊密契合的新型國(guó)家治理體系，這當(dāng)然是一個(gè)長(zhǎng)期而艱巨的歷史使命。作為國(guó)家進(jìn)行空間治理的重要工具與公共政策，空間規(guī)劃是各級(jí)政府、社會(huì)、市場(chǎng) 等利益主體圍繞空間使用、收益權(quán)利關(guān)系進(jìn)行博弈的平臺(tái)。

新中國(guó)成立以來(lái)，國(guó)家空間規(guī)劃體系的變遷始終受到不同時(shí)期國(guó)家治理環(huán)境的深刻影響。如今在國(guó)家實(shí)現(xiàn)治理現(xiàn)代化的明確目標(biāo)導(dǎo)引下，中國(guó)未來(lái)空間規(guī)劃體系的重構(gòu)就不僅僅是一個(gè)技術(shù)優(yōu)化的問(wèn)題，而理當(dāng)被視為國(guó)家對(duì)治理結(jié)構(gòu)進(jìn)行全面調(diào)整并提升治理能力的重要舉措。只有從這個(gè)高度和角度來(lái)認(rèn)識(shí)，才能準(zhǔn)確理解空間規(guī)劃體系重構(gòu)的內(nèi)涵與目標(biāo)，把握空間規(guī)劃發(fā)展的基本方向，從而找到解決問(wèn)題的“中國(guó)方案”。

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