城鄉(xiāng)規(guī)劃師|紐約城市治理之城市更新案例——有爭議的哈迪遜廣場

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哈德遜城市廣場項(xiàng)目位于紐約市曼哈頓的心臟地帶，是曼哈頓唯一僅剩的一塊可開發(fā)用地，占地達(dá)10.5公頃，規(guī)?？芍^空前。項(xiàng)目及周邊配套設(shè)施、地鐵線路改造等已被紐約市政府納入重點(diǎn)市政工程項(xiàng)目，并且被國土安全局提升為"國家利益"優(yōu)先等級。哈迪遜廣場項(xiàng)目地塊以曼哈頓以西、哈德遜河公園為界，在高線公園北端。作為曼哈頓中城僅剩的一塊濱水用地，項(xiàng)目因其大體量、快速推進(jìn)被推崇為紐約存量的新樣板，同時(shí)實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)增長與濱水空間活化兩大目標(biāo)。蜂窩狀的可攀爬雕塑裝置Vessel更是被稱為紐約的“埃菲爾鐵塔”而晉升為紐約新地標(biāo)。

圖：哈迪遜廣場的位置

自2001年以來，紐約市、大都會(huì)交通署(MTA)和紐約州就開展了大量的規(guī)劃活動(dòng)，旨在將該地塊開發(fā)成一個(gè)充滿活力、行人友好、面向公交的混合使用區(qū)。原來的哈德遜舊船廠區(qū)將成為市中心商業(yè)區(qū)至關(guān)重要的延伸，以及就業(yè)及人口增量的新載體。這個(gè)紐約迄今為止最大的地產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目，不只是一個(gè)空間產(chǎn)品，更是當(dāng)下的紐約故事，在未曾停息的爭議中強(qiáng)勢生長。不是空間老師，無從評論這個(gè)包含了商業(yè)、辦公、住宅、公共空間、市政設(shè)施等要素的綜合體的物理特征，此篇只是從諸多其他爭議點(diǎn)中抽取一二。

再區(qū)劃為何快速通過?

此前介紹過“區(qū)劃”與“再區(qū)劃”之于紐約的重要意義，城市更新項(xiàng)目能否按開發(fā)者意圖順利推進(jìn)，關(guān)鍵在于是否要更改土地性質(zhì)、經(jīng)歷再區(qū)劃那套繁復(fù)的土地使用審查流程(ULURP)。

哈迪遜廣場要從原來的軍用設(shè)防、鐵路站點(diǎn)及屠宰場卸貨區(qū)變身為混合使用的新城市中心，無疑要經(jīng)歷這個(gè)過程，相較許多拉鋸十來年無果的再區(qū)劃項(xiàng)目，這個(gè)項(xiàng)目從2001年動(dòng)議至2005年完成再區(qū)劃，過程中也未經(jīng)歷如亞馬遜HQ2事件般的戲劇性沖突，在紐約實(shí)屬難得。

作為彭博市長任期內(nèi)主推的重點(diǎn)工程，2002年6月起市規(guī)劃部門與經(jīng)濟(jì)發(fā)展公司開展了一系列調(diào)研論證和規(guī)劃方案征集，并于2005年通過了再區(qū)劃，雖然過程中難免會(huì)有來自社區(qū)及市議會(huì)的壓力，但在經(jīng)過減少預(yù)算、增加可負(fù)擔(dān)住宅、降低開發(fā)密度、取消體育場(原申辦2012年奧運(yùn)會(huì)計(jì)劃)等微調(diào)后，各方還是較快達(dá)成了基于發(fā)展的共識(shí)。

2009年又通過了對西部鐵路廣場(West Rail Yard)的再區(qū)劃，土地功能從制造業(yè)到商業(yè)和住宅，可容納約2600萬平方英尺的新辦公樓開發(fā)、20000套住房，其中近5000套將是可負(fù)擔(dān)住宅、200萬平方英尺的零售和300萬平方英尺的酒店空間。地鐵7號(hào)線從目前的終點(diǎn)站時(shí)代廣場延伸至第34街和第11大道的新終點(diǎn)站。

MTA西側(cè)鐵路站東西部的綜合利用開發(fā)項(xiàng)目，包括高達(dá)1200萬平方英尺的甲級寫字樓、住宅、酒店、零售、文化和停車場、12英畝的公共開放空間和可容納750個(gè)學(xué)生的公立學(xué)校。

圖：哈迪遜廣場再區(qū)劃

項(xiàng)目推進(jìn)之快，與其“市政府一號(hào)工程”的地位不無關(guān)系，好比前兩年黃浦江兩岸貫通項(xiàng)目之于上海的重要性，從專門成立的哈迪遜廣場開發(fā)公司的委員會(huì)成員構(gòu)成可見一斑，主席是分管經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市建設(shè)的副市長，其他成員包括市規(guī)委會(huì)主席、市住房保護(hù)與發(fā)展部專員、市公園和娛樂部專員、市小企業(yè)服務(wù)部專員、市預(yù)算管理辦公室主任、市經(jīng)濟(jì)發(fā)展公司總裁(EDC)、市審計(jì)長、市議會(huì)發(fā)言人、地區(qū)市議員、曼哈頓區(qū)區(qū)長、曼哈頓第四社區(qū)委員會(huì)主席。

如此陣容，很有效地協(xié)調(diào)了項(xiàng)目融資、規(guī)劃、開發(fā)和建設(shè)各個(gè)環(huán)節(jié)中的部門間合作，統(tǒng)籌公共建設(shè)，包括預(yù)算管理和成本控制，前期物業(yè)置換，地鐵等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，街道、公園和其他基礎(chǔ)設(shè)施的改善，經(jīng)濟(jì)適用房的開發(fā)，會(huì)議中心建設(shè)，金融激勵(lì)計(jì)劃等。

即便是“一路綠燈”的項(xiàng)目，但不得不注意的項(xiàng)目啟動(dòng)時(shí)間恰是9/11恐怖襲擊后，又是與世貿(mào)中心一樣的水岸大體量、超高建筑，該項(xiàng)目的災(zāi)害應(yīng)對彈性如何?紐約給出的答案是：設(shè)計(jì)師與開發(fā)商從最近的風(fēng)暴、恐怖襲擊和其他全球反常事件中吸取了教訓(xùn)，創(chuàng)造出具有彈性的設(shè)計(jì)元素，包括一個(gè)能夠承受全市停電的電力系統(tǒng)、一個(gè)雨水收集系統(tǒng)和一個(gè)可以密封以防風(fēng)暴潮的地下“潛水門”。另外，外部看來的曼哈頓中城新天際線內(nèi)部如有防御計(jì)劃的堡壘，可以組織恐怖襲擊、犯罪暴動(dòng)等人為災(zāi)害。

哈迪遜廣場到底花了紐約市多少錢?

這個(gè)項(xiàng)目對外公布的投入是250億美元，啟動(dòng)初期最大的資金缺口是基礎(chǔ)設(shè)施升級的費(fèi)用，如七號(hào)線延伸工程等，項(xiàng)目采用創(chuàng)新性金融工具“價(jià)值捕獲融資”(value capture financing，VCF)。

這是一種利用該地區(qū)新開發(fā)項(xiàng)目的預(yù)期稅收和收益來支持為基礎(chǔ)設(shè)施改進(jìn)而發(fā)行的債券的戰(zhàn)略。認(rèn)識(shí)到在項(xiàng)目早期的收入不足以支付為重建而發(fā)行的債券的利息，城市承諾彌補(bǔ)差額。但是稅收和債券收益不是在建設(shè)初期是難以顯現(xiàn)的，故而在哈迪遜廣場建設(shè)過程中，有紐約市獨(dú)立預(yù)算辦公室(IBO)、New School等第三方機(jī)構(gòu)對城市實(shí)際支出進(jìn)行審查。

2013年IBO的報(bào)告顯示，2006-2012年，紐約市直接公共投入基礎(chǔ)設(shè)施公司(Hudson Yards Infrastructure Corporation)總計(jì)3.74億美元，其中包括幫助支付公司發(fā)行的30億美元債券利息的資金。與此同時(shí)，該市從其建設(shè)預(yù)算中額外投入2200萬美元，從其運(yùn)營預(yù)算中向該項(xiàng)目投入1200萬美元。由于基礎(chǔ)設(shè)施債券收益遠(yuǎn)低于預(yù)期、而地鐵延伸工程的成本又較預(yù)算升高，故而紐約市在該項(xiàng)目上的公共投入將繼續(xù)增加。

2018年New School的評估報(bào)告將哈迪遜廣場作為稅收增量融資(Tax Increment Finance, TIF)的案例進(jìn)行分析，作為公私合作時(shí)代城市更新低成本“自融資”的重要金融政策，它允許城市政府使用預(yù)期的稅收(多為財(cái)產(chǎn)稅)增長來支付公共基礎(chǔ)設(shè)施或其他經(jīng)濟(jì)發(fā)展項(xiàng)目的成本，是政府促進(jìn)項(xiàng)目有效性和地區(qū)發(fā)展的有力政策工具。

然而，報(bào)告顯示在創(chuàng)收(Creation)之前，截止2018年該項(xiàng)目的直接公共支出為6億多美元，加上稅收優(yōu)惠，總投入為22億美元，并不亞于當(dāng)時(shí)承諾亞馬遜的稅收優(yōu)惠。雖然有后期180億美元的股權(quán)和債券預(yù)估收益，但是城市政府的初期補(bǔ)差將對納稅人造成高成本、高風(fēng)險(xiǎn)的負(fù)面影響，也引來了納稅人們的諸多吐槽。但是作為一個(gè)比通常的TIF項(xiàng)目大10倍的大開發(fā)項(xiàng)目，沒有經(jīng)驗(yàn)可循，加之尚處于開發(fā)中期，現(xiàn)在來評價(jià)融資方案的成功與否還為時(shí)過早，但是TIF、VCF作為金融政策工具的趨勢早已在歐美城市流行開。

表：哈迪遜廣場基礎(chǔ)設(shè)施公司(HYIC)支付債券利息的缺口

表：紐約市政府的直接公共支出

新CBD還是新社區(qū) ?

哈迪遜廣場項(xiàng)目在立項(xiàng)之初商尚是彭博的市長任期，他在再區(qū)劃必要性陳述時(shí)將該項(xiàng)目定義為“幾十年來最重要的城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展項(xiàng)目，將帶來數(shù)千個(gè)就業(yè)機(jī)會(huì)。而在一期開放前夕，這個(gè)項(xiàng)目的自我定位與輿論宣傳早已不僅僅是一個(gè)單純城市新CBD，而是集工作、生活、休閑娛樂于一體的紐約式社區(qū)(neighborhood)新實(shí)驗(yàn)。更準(zhǔn)確地說，把哈德遜廣場稱為一個(gè)代表城市未來遠(yuǎn)景的街區(qū)，一個(gè)多元化、生動(dòng)的，卻廉價(jià)品、丑陋、摩擦或腐朽的城市的想象。

地鐵、火車、擺渡、隧道、自行車道，首先證明這里不再是不可及的水岸空地，而是交通便利的城市腹地;新建綠道、廣場，直通高線公園和哈迪遜河公園的步行橋，大大提升了社區(qū)的顏值與生態(tài)值;零售空間已經(jīng)滿租，周邊有一個(gè)Equinox健康俱樂部和該品牌的第一家精品酒店，一個(gè)15層新地標(biāo)雕塑Vessel，以及一個(gè)帶可伸縮屋頂?shù)乃囆g(shù)中心，又讓社區(qū)生動(dòng)好玩起來。

哈迪遜廣場是否會(huì)成為紐約下一站熱點(diǎn)，用腳投票的企業(yè)和居民似乎已作出了回答。開發(fā)商已向租戶租賃或出售了700萬平方英尺的辦公空間，從奢侈品配件老師掛毯到廣告代理BCG，再到媒體巨頭時(shí)代華納，再到全球最大的理財(cái)公司貝萊德，每天大約有55萬人在此工作。

一座新的公寓樓已經(jīng)售出了50%，大部分賣給了紐約本地人。哈德遜廣場的第一期工程是80%商業(yè)、20%住宅，這20%的住宅主要是面向中高收入的商品房;而二期工程則會(huì)重點(diǎn)建設(shè)住房，將有大約4000套公寓，其中超過400套是可負(fù)擔(dān)住房。也有批判者提出，這個(gè)混合社區(qū)計(jì)劃并不包括過渡性住房或無家可歸者庇護(hù)所，仍不是真正的包容性開發(fā)，反而加劇了住房危機(jī)和社會(huì)不平等。

圖：遷入哈迪遜廣場的企業(yè)

對于哈迪遜廣場項(xiàng)目，大多數(shù)紐約的城市規(guī)劃者、研究者一改以往批判的態(tài)度，似乎更好奇于它將如何發(fā)展。

項(xiàng)目開發(fā)方說：“我們認(rèn)為，鄰里應(yīng)該是一個(gè)混合收入的鄰里。問題是，在多大程度上，最終取決于(開發(fā)商)能貢獻(xiàn)多少錢，以及城市愿意在經(jīng)濟(jì)適用房上花費(fèi)多少錢。

”正如紐約大學(xué)城市規(guī)劃與政策教授Mitchell L.Moss說的 “現(xiàn)在判斷哈德遜廣場的實(shí)際鄰里效果還為時(shí)過早，因?yàn)榇蠖鄶?shù)計(jì)劃中的住房尚未建成，但是我們一定有辦法對其進(jìn)行評估“。但是作為全球城市的新城市中心開發(fā)案例，項(xiàng)目的融資、實(shí)施、評估等環(huán)節(jié)都有值得反思和借鑒的價(jià)值，如何在開發(fā)過程中平衡公共利益和商業(yè)利益、制衡政府行政化指引力度與開發(fā)商市場化介入力度、協(xié)調(diào)短期利益和長期利益等，都是需要思考的問題。

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