城鄉(xiāng)規(guī)劃師|從土地利用規(guī)劃到國土空間規(guī)劃——科學(xué)理性規(guī)劃的視角

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內(nèi)容提要：

本文深入探討從土地利用規(guī)劃到國土空間規(guī)劃的重大變革，明晰國土空間規(guī)劃的觀念、體系、任務(wù)、方法和實施要求，以期對正在開展的國土空間規(guī)劃編制工作提供參考。

研究發(fā)現(xiàn)：國土空間規(guī)劃要著力強化可持續(xù)發(fā)展、高質(zhì)量發(fā)展、以人民為中心的發(fā)展觀念，在規(guī)劃體系建設(shè)中處理好空間規(guī)劃與發(fā)展規(guī)劃、國家規(guī)劃與地方規(guī)劃、總體規(guī)劃與專項規(guī)劃詳細(xì)規(guī)劃的關(guān)系，把重塑國土空間開發(fā)保護格局和推動自然資源節(jié)約集約利用和自然資源資產(chǎn)保值增值同時作為新時代規(guī)劃的主要任務(wù)，全面推進空間規(guī)劃基本理論、基礎(chǔ)性方法和前沿性方法研究，創(chuàng)新規(guī)劃實施的行政、法治、經(jīng)濟、社會和技術(shù)機制。

關(guān)鍵詞：國土空間規(guī)劃;規(guī)劃觀念;規(guī)劃體系;規(guī)劃任務(wù);規(guī)劃方法;規(guī)劃實施

一、引 言

2019年以來，《中共中央 國務(wù)院關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》(以下簡稱《若干意見》)等一系列“多規(guī)合一”的規(guī)范性文件和編制標(biāo)準(zhǔn)相繼出臺，國土空間規(guī)劃的雛形已經(jīng)呈現(xiàn)。新的規(guī)劃體系在形式上較多繼承了土地利用規(guī)劃的做法，特別是“能用、管用、好用”的原則，更是一直為土地利用規(guī)劃工作所遵循。為適應(yīng)國土空間治理現(xiàn)代化的需求，需對國土空間規(guī)劃的改革方向、發(fā)展目標(biāo)和時代使命有更深刻把握。新形勢下，對科學(xué)理性規(guī)劃精神的追求也更加重要。基于這一認(rèn)識，本文討論了從土地利用規(guī)劃到國土空間規(guī)劃在觀念、體系、任務(wù)、方法、實施等方面的重大變化，以期對正在開展的國土空間規(guī)劃編制工作提供參考。

二、規(guī)劃觀念：革故鼎新

從新中國成立到1980年代初，中國在農(nóng)村地區(qū)廣泛開展了土地利用規(guī)劃工作，主要內(nèi)容是農(nóng)林牧副漁用地和農(nóng)村居民點規(guī)劃，著力為農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展建立良好的土地條件。從1986年《土地管理法》頒布實施開始，組織編制土地利用總體規(guī)劃成為各級政府的職責(zé);到2008年，先后組織開展了三輪各級土地利用總體規(guī)劃的編制實施工作。貫穿在三輪規(guī)劃中的基本觀念是糧食安全和可持續(xù)發(fā)展，從第三輪規(guī)劃開始，協(xié)調(diào)發(fā)展和生態(tài)建設(shè)擺上重要位置。

中國城市規(guī)劃雖然在體制上與土地利用規(guī)劃長期分立，但其核心同樣是土地利用規(guī)劃。改革開放前，城市規(guī)劃主要服務(wù)于工業(yè)化建設(shè)，基本觀念是“先生產(chǎn)、后生活”。改革開放以來，城市規(guī)劃觀念逐步轉(zhuǎn)變，從“控制大城市規(guī)模，合理發(fā)展中等城市，積極發(fā)展小城市”，到“大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展”，進入新世紀(jì)后把城市規(guī)劃拓展為城鄉(xiāng)規(guī)劃;近年來，城鄉(xiāng)規(guī)劃日益重視“四化”同步發(fā)展和人居環(huán)境建設(shè)，倡導(dǎo)低碳城市、精明增長。

但受種種因素影響，上述方針政策在不少地方并未得到切實貫徹，唯GDP論、增長主義、物質(zhì)至上的規(guī)劃觀念一直比較突出，重建設(shè)、重規(guī)模、重擴張的思想傾向未能真正扭轉(zhuǎn)，與經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型發(fā)展的戰(zhàn)略要求不相適應(yīng)?！度舾梢庖姟窂娬{(diào)，堅持新發(fā)展理念，堅持以人民為中心，堅持一切從實際出發(fā)，按照高質(zhì)量發(fā)展要求，做好國土空間規(guī)劃頂層設(shè)計。根據(jù)這一要求，國土空間規(guī)劃必須著力轉(zhuǎn)變規(guī)劃觀念。

2.1 強化可持續(xù)發(fā)展觀念

黨的十八大以來關(guān)于空間規(guī)劃體制改革的一系列重大部署，其主要背景是推進生態(tài)文明建設(shè)，實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略。2015年9月出臺的《生態(tài)文明體制改革總體方案》，明確空間規(guī)劃是“可持續(xù)發(fā)展的空間藍(lán)圖”?！度舾梢庖姟?進一步強調(diào)，國土空間規(guī)劃“是加快形成綠色生產(chǎn)方式和生活方式、推進生態(tài)文明建設(shè)、建設(shè)美麗中國的關(guān)鍵舉措”。作為可持續(xù)發(fā)展藍(lán)圖的國土空間規(guī)劃，必須強化人與自然和諧共生、綠水青山就是金山銀山、山水林田湖草是一個生命共同體等理念，把生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展作為規(guī)劃的基本遵循，把節(jié)約優(yōu)先、保護優(yōu)先、自然恢復(fù)為主作為規(guī)劃的基本準(zhǔn)則，把嚴(yán)守生態(tài)保護紅線、永久基本農(nóng)田和城鎮(zhèn)開發(fā)邊界作為規(guī)劃的基本任務(wù)，優(yōu)化國土空間保護開發(fā)格局，促進美麗中國建設(shè)。

2.2 強化高質(zhì)量發(fā)展觀念

《若干意見》除將國土空間規(guī)劃作為“可持續(xù)發(fā)展的空間藍(lán)圖”外，也重申國土空間規(guī)劃是“國家空間發(fā)展的指南”。作為國家空間發(fā)展指南的國土空間規(guī)劃，一方面，要為生產(chǎn)力布局特別是國家重大戰(zhàn)略任務(wù)的落地提供空間支撐，著力提升發(fā)展活力和區(qū)域競爭力，這是“保障國家戰(zhàn)略有效實施、促進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化、實現(xiàn)‘兩個一百年’奮斗目標(biāo)和中華民族偉大復(fù)興中國夢的必然要求”;另一方面，要適應(yīng)經(jīng)濟由高速增長轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展的要求，以國土開發(fā)方式轉(zhuǎn)變推動經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，“把城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)空間和生態(tài)保護紅線、永久基本農(nóng)田保護紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界作為調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、規(guī)劃產(chǎn)業(yè)發(fā)展、推進城鎮(zhèn)化不可逾越的紅線”，努力探索出一條高質(zhì)量發(fā)展的新路。

2.3 強化以人民為中心的發(fā)展觀念

《若干意見》強調(diào)，建立科學(xué)高效的國土空間規(guī)劃體系，是“堅持以人民為中心、實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展和高品質(zhì)生活、建設(shè)美好家園的重要手段”。新時代國土空間規(guī)劃，必須適應(yīng)中國社會主要矛盾變化，堅持以人民為中心的發(fā)展思想，把滿足人民群眾日益增長的美好生活需要作為規(guī)劃的核心追求和最大使命。要著力完善基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施，提高各類設(shè)施的通達性，促進基本公共服務(wù)均等化;著力改城鎮(zhèn)功能布局，打造社區(qū)生活圈，系統(tǒng)改善人居環(huán)境品質(zhì);著力建設(shè)韌性城市、智慧城市，提高公共安全突發(fā)事件處置能力和公共服務(wù)水平，塑造以人為本的高品質(zhì)國土空間。

三、規(guī)劃體系：變革圖強

《若干意見》明確了建立健全國土空間規(guī)劃體系的目標(biāo)，涵蓋編制審批體系、實施監(jiān)督體系、法規(guī)政策體系和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系，其中，編制審批體系可概括為“五級三類”，即以國家、省、市、縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)五級行政區(qū)劃范圍為對象制定的國土空間總體規(guī)劃，針對特定區(qū)域、特定領(lǐng)域、特定功能制定的空間利用專項規(guī)劃，以及在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)制定的城鎮(zhèn)詳細(xì)規(guī)劃和在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外制定的村莊(詳細(xì))規(guī)劃。“五級三類”規(guī)劃編審體系，形式上基本沿用了過去土地利用規(guī)劃的組織架構(gòu)，并充實了城鄉(xiāng)規(guī)劃的要求;而在內(nèi)容上則需積極揚棄，取長補短，吐故納新。

應(yīng)當(dāng)看到，中國土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃體系的形成和豐富，是隨著社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展逐步“去指令性計劃”的過程，由“計劃一統(tǒng)”到“多規(guī)并立”是歷史發(fā)展的必然，在國家空間治理中也確實發(fā)揮了積極作用。同時也應(yīng)當(dāng)看到，“多規(guī)并立”的不足和挑戰(zhàn)正日益顯現(xiàn)，主要是：規(guī)劃種類日益繁多，交叉重疊甚至相互掣肘，導(dǎo)致空間管理決策分散、執(zhí)行低效;規(guī)劃層級不斷增多，事權(quán)錯配、權(quán)責(zé)不對等，影響空間政策的統(tǒng)一性和有效性;規(guī)劃審批流程復(fù)雜、周期過長，決策過程不夠透明，影響政府效率和規(guī)劃公正性;地方領(lǐng)導(dǎo)干預(yù)過多，規(guī)劃朝令夕改，影響規(guī)劃的科學(xué)性和權(quán)威性。針對這些問題，《若干意見》要求建立全國統(tǒng)一、責(zé)權(quán)清晰、科學(xué)高效的國土空間規(guī)劃體系，形成全國國土空間開發(fā)保護“一張圖”。按照這一要求，要著力處理好各類各級規(guī)劃之間的關(guān)系。

3.1 空間規(guī)劃與發(fā)展規(guī)劃的關(guān)系

二者功能不同。《若干意見》明確，“強化國家發(fā)展規(guī)劃的統(tǒng)領(lǐng)作用，強化國土空間規(guī)劃的基礎(chǔ)作用”。發(fā)展規(guī)劃涵蓋經(jīng)濟社會發(fā)展的各個領(lǐng)域，重在戰(zhàn)略引導(dǎo)和政策指導(dǎo)，要避免發(fā)展規(guī)劃空間化。空間規(guī)劃聚焦國土空間的源頭保護、過程管控和退化修復(fù)，重在開發(fā)控制和空間組織，要避免空間規(guī)劃產(chǎn)業(yè)化。二者相互聯(lián)系。發(fā)展規(guī)劃要適應(yīng)國內(nèi)外發(fā)展環(huán)境和市場變化，期限不宜過長;空間規(guī)劃著眼長遠(yuǎn)可持續(xù)發(fā)展，期限不宜太短?？臻g規(guī)劃應(yīng)當(dāng)通過5年一次的評估調(diào)整，與發(fā)展規(guī)劃在發(fā)展目標(biāo)、發(fā)展任務(wù)和空間政策等方面做好銜接，為生產(chǎn)力布局和重大任務(wù)落地提供保障。但從長遠(yuǎn)可持續(xù)發(fā)展出發(fā)，生態(tài)保護紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界三條控制線不能隨意更改，生態(tài)、農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)三大空間的基本格局應(yīng)當(dāng)保持穩(wěn)定。

3.2 國家規(guī)劃與地方規(guī)劃的關(guān)系

國家規(guī)劃要體現(xiàn)國家經(jīng)濟社會發(fā)展的戰(zhàn)略要求和國土空間開發(fā)保護的國家意志，必須增強空間政策的統(tǒng)一性和空間分工的協(xié)調(diào)性，但不能事無巨細(xì)、面面俱到。要強化大局思維和底線思維，把握好總量和關(guān)鍵變量;把握好底數(shù)和基本控制線，守住生態(tài)保護紅線、永久基本農(nóng)田和城鎮(zhèn)開發(fā)邊界;把握好規(guī)則和重大關(guān)系，促進陸海統(tǒng)籌、區(qū)域協(xié)調(diào)和城鄉(xiāng)融合發(fā)展。地方規(guī)劃要堅持全國“一盤棋”，承接和落實好上位規(guī)劃的各項要求，也要因地制宜,突出地方特色，提高規(guī)劃的可行性和可操作性。

3.3 總體與專項、詳細(xì)規(guī)劃的關(guān)系

總體規(guī)劃是“多規(guī)合一”的重點，也是規(guī)劃體制“重構(gòu)式”改革的關(guān)鍵。專項規(guī)劃是總體規(guī)劃的深化和補充，是針對市場失靈所采取的必要管控措施，加強與總體規(guī)劃的協(xié)調(diào)銜接，提高專項規(guī)劃的協(xié)同性和針對性。詳細(xì)規(guī)劃是在總體規(guī)劃、專項規(guī)劃指導(dǎo)下對具體地塊用途和開發(fā)強度等作出的限制性規(guī)定，是各項開發(fā)建設(shè)活動的直接依據(jù)。政府組織的詳細(xì)規(guī)劃要聚焦公共管理職能，不做過多過細(xì)安排，有利于發(fā)揮市場主體的能動作用和集體組織的自治作用。

四、規(guī)劃任務(wù)：勵精圖治

根據(jù)《若干意見》，國土空間規(guī)劃是對一定區(qū)域國土空間開發(fā)、保護、利用、修復(fù)在空間和時間上作出的安排。這一界定與傳統(tǒng)上對土地利用規(guī)劃的定義相比，主要是用“國土空間”取代了“土地資源”，深刻理解國土空間的時代內(nèi)涵就成為準(zhǔn)確把握國土空間規(guī)劃任務(wù)的“總鑰匙”。

國土空間是指國家主權(quán)與主權(quán)權(quán)利管轄下的地域空間，包括陸地國土空間和海洋國土空間。國土空間是國土資源的載體，國土資源包括國土空間范圍內(nèi)的自然資源和依附于國土之上的基礎(chǔ)設(shè)施(道路、港口、機場、水利等)及名勝古跡等。

從國土空間到自然資源、再到自然資源資產(chǎn)，是不可分割的整體，國土空間規(guī)劃的對象就是國土空間、自然資源、自然資源資產(chǎn)的“三位一體”。新時代國土空間規(guī)劃必須改變土地利用規(guī)劃的單一資源規(guī)劃模式，實行空間規(guī)劃、資源規(guī)劃、資產(chǎn)規(guī)劃并重;其任務(wù)也不僅僅是空間分工、空間保障和空間優(yōu)化，而是在重塑國土空間開發(fā)保護格局的同時，推動自然資源節(jié)約集約利用和自然資源資產(chǎn)保值增值。

4.1 重塑國土空間

一要著力營造空間。要堅持增量規(guī)劃與存量規(guī)劃并重、空間開發(fā)與空間修復(fù)并舉、地上開發(fā)與地下開發(fā)兼顧，下力氣做大空間“蛋糕”。二要大力優(yōu)化空間。要協(xié)調(diào)安排生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間，統(tǒng)籌布局城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)空間，調(diào)整優(yōu)化一二三產(chǎn)業(yè)空間，盡可能分好空間“蛋糕”。三要推動共享空間。要推動區(qū)域一體化發(fā)展，促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展，推進空間多功能混合利用，最大化共享空間“蛋糕”。

4.2 推動資源節(jié)約

一要強化資源節(jié)約觀念。要全面強化節(jié)約優(yōu)先、集約利用、循環(huán)發(fā)展、精明增長理念，落實減量化、再利用、資源化要求，切實提高資源利用的綜合效益。二要強化約束性指標(biāo)管理。重點推進水資源節(jié)約利用，堅持以水定產(chǎn)、以水定城。落實最嚴(yán)格節(jié)約用地制度，堅持管住總量、控制增量、盤活存量、激活流量、提高質(zhì)量“五量并舉”、全周期管理。三要處理好規(guī)劃與市場的關(guān)系。規(guī)劃要聚焦市場失靈和市場缺位所造成的生態(tài)環(huán)境破壞、資源粗放利用、空間發(fā)展失衡等問題，注重通過市場方式抑制資源不合理占用，增強資源節(jié)約高效利用的內(nèi)生動力。

4.3 促進資產(chǎn)增值

一要促進城鄉(xiāng)居民土地財產(chǎn)增值?？茖W(xué)合理的空間規(guī)劃在維護社會公共利益的同時，可以促進城鄉(xiāng)土地增值，增加土地用益物權(quán)。二要加強自然保護地建設(shè)。自然保護地是生態(tài)建設(shè)的核心載體、全體人民的寶貴財富，在自然資源資產(chǎn)增值中占據(jù)突出地位。要加大保護和建設(shè)力度，以保持生態(tài)系統(tǒng)完整性為原則，加強各類自然保護地整合優(yōu)化，加快構(gòu)建科學(xué)合理的自然保護地體系。三要推進國土整治修復(fù)。遵循自然規(guī)律和生態(tài)系統(tǒng)內(nèi)在機理，推進零星分散、單一要素的整治模式，轉(zhuǎn)向全域全要素土地綜合整治，轉(zhuǎn)向山水林田湖草系統(tǒng)修復(fù)，增加自然資源資產(chǎn)價值，提升全體人民福祉。

五、規(guī)劃方法：集成創(chuàng)新

現(xiàn)代意義的空間規(guī)劃是市場經(jīng)濟發(fā)展到一定階段、作為市場機制的對立物出現(xiàn)的一種政府規(guī)制手段，是對市場失靈和市場缺位進行糾正、彌補的必要措施。因此，現(xiàn)代空間規(guī)劃除保留傳統(tǒng)的土木工程學(xué)技術(shù)方法外，還融入了地理科學(xué)的空間分析和公共管理學(xué)的社會治理方法手段。

改革開放以來，土地利用規(guī)劃在繼承傳統(tǒng)土地利用工程技術(shù)的基礎(chǔ)上，也大量應(yīng)用地理學(xué)、管理學(xué)和生態(tài)學(xué)的知識技術(shù)。各相關(guān)學(xué)科的知識方法融合交匯、啟發(fā)借鑒，支撐了土地利用規(guī)劃的發(fā)展。

但是，歷史地辯證地看，土地利用規(guī)劃的理論和方法發(fā)展仍然不夠充分，尚未形成獨立完整的學(xué)科體系。應(yīng)該看到，土地利用規(guī)劃在戰(zhàn)略分析方面，對于經(jīng)濟、社會、文化及外部環(huán)境等因素的綜合把握，與區(qū)域規(guī)劃相比確有差距;在空間分析方面，對于空間形態(tài)、格局、過程的整體研究，與城市規(guī)劃相比有所遜色。國土空間規(guī)劃作為空間類規(guī)劃的“多規(guī)合一”，需要各類規(guī)劃方法兼容并蓄、融貫集成，形成新的綜合優(yōu)勢，并根據(jù)時代發(fā)展賦予的新任務(wù)新要求，大力推進理論創(chuàng)新和方法創(chuàng)新，切實提高規(guī)劃的科學(xué)性。

5.1 深化空間規(guī)劃理論研究

空間規(guī)劃方法離不開理論指導(dǎo)，但對其理論構(gòu)成至今仍未形成共識?？臻g規(guī)劃學(xué)無法做到數(shù)學(xué)、物理、化學(xué)、生物等自然科學(xué)那樣有大量的自然規(guī)律、基本法則貫穿，也難以做到經(jīng)濟學(xué)、社會學(xué)、管理學(xué)、法學(xué)等社會科學(xué)那樣有豐富的基本原理、共同價值支撐。但若把理論作為從實踐中來、又指導(dǎo)實踐的系統(tǒng)知識范疇，則空間規(guī)劃理論就是客觀存在并不斷發(fā)展的。這些規(guī)劃理論都需要結(jié)合正在進行的規(guī)劃實踐深入研究。

5.2 加強基礎(chǔ)性規(guī)劃方法研究

國土空間規(guī)劃作為“重構(gòu)性”改革，應(yīng)全面梳理現(xiàn)有相關(guān)規(guī)劃的編制辦法和規(guī)范，重建規(guī)劃技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系，推進規(guī)劃編制的程序化、規(guī)范化和制度化。已經(jīng)出臺的技術(shù)文件，有的針對性不強或不夠嚴(yán)謹(jǐn)，有的需要各地補充細(xì)化。對那些基礎(chǔ)性問題，亟待加強研究。

5.3 推進前沿性規(guī)劃方法研究

以大數(shù)據(jù)、云計算、物聯(lián)網(wǎng)、移動互聯(lián)網(wǎng)、人工智能、5G網(wǎng)絡(luò)、無人機、自動三維建模等為代表的新一代信息科技與測繪地理信息技術(shù)深度融合，催生了時空信息平臺等前沿應(yīng)用型技術(shù)，為國土空間規(guī)劃能力建設(shè)創(chuàng)造了重要條件。此外，對于“三生”空間的格局—過程—功能的系統(tǒng)分析，對于國土空間演變的自然過程和社會文化過程的綜合研判，對于城市群、都市圈、中心城市的規(guī)模、結(jié)構(gòu)、形態(tài)的生長規(guī)律研究，對于城市設(shè)計、鄉(xiāng)村營造的科學(xué)與藝術(shù)相結(jié)合研究，對于公眾參與的方式過程研究等等，共同提出了中國國土空間規(guī)劃的劃時代課題。

六、規(guī)劃實施：推陳出新

中國空間規(guī)劃實施不佳問題一直為人詬病?！度舾梢庖姟钒岩?guī)劃實施同規(guī)劃編制一同部署，對規(guī)劃實施和監(jiān)督作了較全面安排，表明了對規(guī)劃實施的重視。要深入總結(jié)國內(nèi)外空間規(guī)劃實施的經(jīng)驗，著力創(chuàng)新規(guī)劃實施機制。

中國土地利用規(guī)劃發(fā)展過程中也經(jīng)歷了實施困難，但實施效果相對較好。其主要做法，一是實行自上而下的規(guī)劃管控和逐級傳導(dǎo)，保障主要指標(biāo)上下一致，從而有利于上位規(guī)劃的落實;二是總體規(guī)劃與年度計劃、用地預(yù)審、農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批相結(jié)合，建立了相對完整的土地用途管制制度;三是針對建設(shè)占用耕地壓力持續(xù)增大，采取國家統(tǒng)籌、補改結(jié)合、算大賬、承諾制等措施，確保占補平衡，守住耕地紅線;四是面對建設(shè)用地供求矛盾日益加大，在嚴(yán)格控制建設(shè)用地規(guī)模擴大的同時，探索形成了一系列增加建設(shè)用地供應(yīng)的路徑和辦法。這些改革舉措至今仍然顯示出較強的適應(yīng)能力。其基本經(jīng)驗，就是既注重發(fā)揮土地公有制優(yōu)勢，健全土地宏觀調(diào)控和微觀管制制度，堅守土地底線;又注重用改革的辦法解決面臨的突出矛盾，建立完善市場配置土地的機制，促進要素流動，拓展發(fā)展空間。

隨著“多規(guī)合一”的推進，中國空間規(guī)劃的實施面臨全新的任務(wù)、環(huán)境和挑戰(zhàn)，要抓住空間規(guī)劃體制改革契機，全面創(chuàng)新和完善規(guī)劃實施的行政、法治、經(jīng)濟、社會和技術(shù)機制。

改進行政管理，推進“多規(guī)合一”，堅持一張藍(lán)圖繪到底，不另設(shè)其他空間規(guī)劃，強化專項規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃與總體規(guī)劃的協(xié)調(diào)銜接;嚴(yán)格規(guī)劃修改條件，完善規(guī)劃修改程序，防止隨意修改規(guī)劃;建立統(tǒng)一的國土空間用途管制制度，強化“多審合一”“多證合一”“多測合一”。

推進法治建設(shè)，加快完善規(guī)劃實施的法律法規(guī)體系，促進規(guī)劃實施由主要依靠行政手段向主要依靠法制手段轉(zhuǎn)變;加強空間規(guī)劃執(zhí)法和司法，嚴(yán)肅查處違規(guī)建設(shè)行為，規(guī)范政府規(guī)劃權(quán)力的行使，保護權(quán)利人合法權(quán)益。

強化經(jīng)濟調(diào)節(jié)，綜合運用區(qū)域、產(chǎn)業(yè)、財政、金融等手段，發(fā)揮重大基礎(chǔ)設(shè)施和重點工程項目的投資導(dǎo)向作用;建立健全發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移制度，完善財政轉(zhuǎn)移、生態(tài)補償、耕地保護補償?shù)裙舱吖ぞ?，推進碳排放權(quán)、排污權(quán)、增減掛鉤等產(chǎn)權(quán)交易，推動城鄉(xiāng)要素自由流動和平等交換。

創(chuàng)新社會治理，建立協(xié)商合作機制，支持政府間通過簽訂合約來推動空間規(guī)劃落實;完善社會監(jiān)督，擴大公民有序參與規(guī)劃，保證公眾的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，夯實規(guī)劃實施的民意基礎(chǔ)。

推廣先進技術(shù)，加強對空間資源利用變化的動態(tài)監(jiān)測，嚴(yán)格各類管控邊界、約束性指標(biāo)、重要保護目錄、重大修復(fù)項目等進展監(jiān)控，建立規(guī)劃評估預(yù)警機制，健全規(guī)劃定期評估制度，激發(fā)規(guī)劃的旺盛生命力。

七、結(jié) 論

國土空間規(guī)劃作為空間規(guī)劃體制改革的產(chǎn)物，既要繼承包括土地利用規(guī)劃在內(nèi)的原有空間規(guī)劃的優(yōu)點，也要注意克服其不足，根據(jù)國土空間治理現(xiàn)代化的戰(zhàn)略需要，在規(guī)劃觀念、體系、任務(wù)、方法、實施等方面進行全方位、重構(gòu)性變革。在這一過程中，應(yīng)當(dāng)借鑒國際空間規(guī)劃發(fā)展的經(jīng)驗，立足中國實際，發(fā)展具有中國特色的國土空間規(guī)劃理論和方法，以更好地指導(dǎo)“多規(guī)合一”的實踐。

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