城鄉(xiāng)規(guī)劃師|國土空間規(guī)劃中統(tǒng)籌劃定三條控制線的實(shí)踐探索

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2019年11月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于在國土空間規(guī)劃中統(tǒng)籌劃定落實(shí)三條控制線的指導(dǎo)意見》(以下簡稱《指導(dǎo)意見》)中要求，“落實(shí)最嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度、耕地保護(hù)制度和節(jié)約用地制度，將三條控制線作為調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、規(guī)劃產(chǎn)業(yè)發(fā)展、推進(jìn)城鎮(zhèn)化不可逾越的紅線，夯實(shí)中華民族永續(xù)發(fā)展基礎(chǔ)”。

2020年1月，自然資源部辦公廳印發(fā)的《省級國士空間規(guī)劃編制指南》(試行)要求，“結(jié)合生態(tài)保護(hù)紅線和自然保護(hù)地評估調(diào)整、永久基本農(nóng)田核實(shí)整改等工作，陸海統(tǒng)籌，確定省域三條控制線的總體格局和重點(diǎn)區(qū)域，明確市縣劃定任務(wù)，提出管控要求，將三條控制線的成果在市縣鄉(xiāng)級國土空間規(guī)劃中落地。實(shí)事求是解決歷史遺留問題協(xié)調(diào)解決劃定矛盾做到邊界不交叉、空間不重疊、功能不沖突。各類線性基礎(chǔ)設(shè)施應(yīng)盡量并線、預(yù)留廊道，做好與三條控制線的協(xié)調(diào)銜接”。

-THE FIRST-

科學(xué)評估調(diào)整生態(tài)保護(hù)紅線

目前，全國多個省份已經(jīng)完成生態(tài)保護(hù)紅線劃定工作。但劃定的生態(tài)保護(hù)紅線存在基礎(chǔ)數(shù)據(jù)準(zhǔn)確性、客觀性不足、劃定界限不準(zhǔn)確、未能做到應(yīng)劃盡劃、與其他重要控制線存在沖突矛盾等問題，急需評估調(diào)整優(yōu)化。

管控要求

《指導(dǎo)意見》中提出，生態(tài)保護(hù)紅線內(nèi)，自然保護(hù)地核心保護(hù)區(qū)原則上禁止人為活動，其他區(qū)域嚴(yán)格禁止開發(fā)性、生產(chǎn)性建設(shè)活動，在符合現(xiàn)行法律法規(guī)前提下，除國家重大戰(zhàn)略項(xiàng)目外，僅允許對生態(tài)功能不造成破壞的有限人為活動。

技術(shù)要點(diǎn)

結(jié)合《指導(dǎo)意見》和相關(guān)實(shí)踐，我們認(rèn)為生態(tài)保護(hù)紅線評估調(diào)整流程主要分為內(nèi)業(yè)分析、實(shí)地踏勘、方案優(yōu)化和專家論證4個階段。

在方案優(yōu)化階段，我們建議以現(xiàn)有生態(tài)保護(hù)紅線劃定成果為基礎(chǔ)，系統(tǒng)梳理內(nèi)部矛盾沖突情況，同時結(jié)合“雙評價”中生態(tài)保護(hù)重要性評價結(jié)果和自然保護(hù)地現(xiàn)狀進(jìn)行評估調(diào)整，總結(jié)如下調(diào)整規(guī)則：

1.將生態(tài)功能極重要、生態(tài)環(huán)境極敏感脆弱區(qū)域，以及目前雖不能確定但具有潛在重要生態(tài)價值的區(qū)域劃入生態(tài)保護(hù)紅線。整合優(yōu)化后的自然保護(hù)地應(yīng)劃入生態(tài)保護(hù)紅線，自然保護(hù)地發(fā)生調(diào)整的，生態(tài)保護(hù)紅線相應(yīng)調(diào)整。

2.目前已劃入自然保護(hù)地核心保護(hù)區(qū)內(nèi)的永久基本農(nóng)田、鎮(zhèn)村、礦業(yè)權(quán)逐步有序退出;在自然保護(hù)地一般控制區(qū)內(nèi)的永久基本農(nóng)田、鎮(zhèn)村、礦業(yè)權(quán)，按照開發(fā)服從保護(hù)的原則，根據(jù)對生態(tài)功能造成的影響，確定是否退出，對生態(tài)功能造成明顯影響的，逐步有序退出，不造成明顯影響的，相應(yīng)調(diào)整一般控制區(qū)范圍。

3.自然保護(hù)地外，對生態(tài)功能不造成明顯影響的，不劃入生態(tài)保護(hù)紅線，包括：集中連片耕地;合法礦業(yè)權(quán)，全國礦產(chǎn)資源規(guī)劃中確定的國家規(guī)劃礦區(qū)、戰(zhàn)略性礦產(chǎn)儲量規(guī)模在中型及以上且已納入規(guī)劃的礦產(chǎn)地;人工商品林、鎮(zhèn)村、依法取得使用權(quán)的海域、依法取得權(quán)屬的無居民海島。

4.結(jié)合自然保護(hù)地優(yōu)化整合成果與“雙評價”，補(bǔ)劃生態(tài)保護(hù)紅線，保證生態(tài)保護(hù)紅線面積不減少、質(zhì)量不降低。

-THE SECOND-

從嚴(yán)核實(shí)優(yōu)化永久基本農(nóng)田

《指導(dǎo)意見》中明確，“永久基本農(nóng)田是為保障國家糧食安全和重要農(nóng)產(chǎn)品供給，實(shí)施永久特殊保護(hù)的耕地。依據(jù)耕地現(xiàn)狀分布，根據(jù)耕地質(zhì)量、糧食作物種植情況、土壤污染狀況，在嚴(yán)守耕地紅線基礎(chǔ)上，按照一定比例，將達(dá)到質(zhì)量要求的耕地依法劃入。已經(jīng)劃定的永久基本農(nóng)田中存在劃定不實(shí)、違法占用、嚴(yán)重污染等問題的要全面梳理整改，確保永久基本農(nóng)田面積不減、質(zhì)量提升、布局穩(wěn)定”。

內(nèi)容框架

根據(jù)最新的政策文件要求，結(jié)合地方實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，我們總結(jié)永久基本農(nóng)田的核實(shí)優(yōu)化工作主要包括“現(xiàn)狀評估、方案優(yōu)化、保護(hù)建議”等三部分。

現(xiàn)狀分析

優(yōu)化方案

以“實(shí)有耕地+可恢復(fù)地類”作為永久基本農(nóng)田布局優(yōu)化基礎(chǔ)，扣除位于生態(tài)保護(hù)紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界、重點(diǎn)項(xiàng)目和已劃定永久基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)內(nèi)的，剩余部分作為永久基本農(nóng)田布局優(yōu)化的補(bǔ)劃區(qū)，優(yōu)先調(diào)入質(zhì)量高，集中連片的耕地。

保護(hù)建議

-THE THIRD-

集約適度劃定城鎮(zhèn)開發(fā)邊界

《指導(dǎo)意見》中提到，“城鎮(zhèn)開發(fā)邊界是在一定時期內(nèi)因城鎮(zhèn)發(fā)展需要，可以集中進(jìn)行城鎮(zhèn)開發(fā)建設(shè)、以城鎮(zhèn)功能為主的區(qū)域邊界，涉及城市、建制鎮(zhèn)以及各類開發(fā)區(qū)等。城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃定以城鎮(zhèn)開發(fā)建設(shè)現(xiàn)狀為基礎(chǔ)，綜合考慮資源承載能力、人口分布、經(jīng)濟(jì)布局、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鎮(zhèn)發(fā)展階段和發(fā)展?jié)摿Γ?span style="color:#ff0000;">框定總量，限定容量，防止城鎮(zhèn)無序蔓延?？茖W(xué)預(yù)留一定比例的留白區(qū)，為未來發(fā)展留有開發(fā)空間。城鎮(zhèn)建設(shè)和發(fā)展不得違法違規(guī)侵占河道、湖面、灘地”。

政策解讀

依據(jù)《城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃定指南》(2019年7月，征求意見稿)，城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)可分為城鎮(zhèn)集中建設(shè)區(qū)、城鎮(zhèn)彈性發(fā)展區(qū)和特別用途區(qū)。城鎮(zhèn)開發(fā)邊界單一閉合線圍合面積原則上不少于30公頃。

劃定原則

劃定思路

總結(jié)歸納試點(diǎn)城市實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，我們建議基于城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模需求預(yù)測，結(jié)合上級下達(dá)的規(guī)模指標(biāo)，確定城鎮(zhèn)開發(fā)邊界規(guī)模。按照“尊重歷史，盤活存量、順應(yīng)發(fā)展保障平臺、帶動發(fā)展、保持完整性”的思路，劃定城鎮(zhèn)開發(fā)邊界。

劃定要點(diǎn)

根據(jù)現(xiàn)行法律法規(guī)，按照城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃定原則，我們總結(jié)以下應(yīng)劃入和不應(yīng)劃入的要點(diǎn)：

應(yīng)劃入：

1.現(xiàn)狀合法城鎮(zhèn)建設(shè)用地：“三調(diào)”為城鎮(zhèn)建設(shè)用地且用地報建手續(xù)完善，集中連片的用地;

2.重大城鎮(zhèn)項(xiàng)目：由國家、省、地級以上市的發(fā)展改革行政主管部門確定立項(xiàng)的重大城鎮(zhèn)建設(shè)項(xiàng)目用地;

3.符合“兩規(guī)”：同時位于土地利用總體規(guī)劃和城市(鎮(zhèn))總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍內(nèi)且不占生態(tài)保護(hù)紅線的用地;

4.“城中村”：“三調(diào)”城鎮(zhèn)村屬性碼為“城市、建制鎮(zhèn)”的農(nóng)村宅基地用地;

5.“三舊”：已納入全省標(biāo)圖建庫的“三舊”改造圖斑的“舊城鎮(zhèn)、舊廠房”，及城鎮(zhèn)周邊規(guī)劃為城鎮(zhèn)的 “舊村莊”(細(xì)化分類為“生態(tài)修復(fù)類”或“非建設(shè)用地類”的除外);

6.“假復(fù)墾” 城鎮(zhèn)：土地變更調(diào)查/“三調(diào)”為城鎮(zhèn)工礦用地，在土地利用總體規(guī)劃中納入復(fù)墾區(qū)，但拆遷等改造工作實(shí)施難度較大的用地;

7.合法圍填海：符合海洋功能區(qū)劃并位于海洋生態(tài)保護(hù)紅線范圍外，已由省海洋行政主管部門及省土地行政主管部門完成竣工驗(yàn)收的圍填海用地。

不應(yīng)劃入：

1.位于生態(tài)保護(hù)紅線范圍內(nèi)的用地，核心內(nèi)容包括以下幾類用地：

(1)國家級和省級自然保護(hù)區(qū)(全域);

(2)國家級和省級森林公園(生態(tài)保育區(qū)和核心景觀區(qū));

(3)國家級和省級“自然類”風(fēng)景名勝區(qū)(核心景區(qū));

(4)國家級和省級地質(zhì)公園(地質(zhì)遺跡保護(hù)區(qū));

(5)世界自然遺產(chǎn)(核心區(qū)和緩沖區(qū));

(6)國家級和省級濕地公園(濕地保育區(qū)和恢復(fù)重建區(qū));

(7)飲用水水源地(一級保護(hù)區(qū));

(8)國家級和省級水產(chǎn)種質(zhì)資源保護(hù)區(qū)(核心區(qū));

(9)其他類型禁止開發(fā)區(qū)的核心保護(hù)區(qū)域

2.經(jīng)整合調(diào)整后的自然保護(hù)地;

3.位于永久基本農(nóng)田范圍內(nèi)或基本農(nóng)田整備區(qū)范圍內(nèi)的用地;

4.位于林業(yè)生態(tài)保護(hù)線(Ⅰ級保護(hù)區(qū))范圍內(nèi)的用地;(國家一級生態(tài)公益林、重點(diǎn)保護(hù))

5.因防洪等要求禁止建設(shè)的地區(qū);經(jīng)省、市級土地行政主管部門確定的地質(zhì)災(zāi)害危險區(qū)及采空區(qū)范圍內(nèi)用地(通過相關(guān)論證，可工程恢復(fù)除外);

-THE FOURTH-

“三條控制線”統(tǒng)籌協(xié)調(diào)

統(tǒng)一劃定基礎(chǔ)

三線邊界規(guī)整過程中，盡量利用國家有關(guān)基礎(chǔ)調(diào)查(“三調(diào)”)明確的各類行政區(qū)界線、地物的法定邊界線、地理邊界線、行政管轄線、交通線等，做到清晰可辨，便于管理。

生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界原則上不交叉重疊，確因生態(tài)保護(hù)需要、永久基本農(nóng)田難以調(diào)整，且面積大于等于30公頃的閉合生態(tài)保護(hù)紅線和面積大于等于50 畝的永久基本農(nóng)田，可以“開天窗”形式存在于另外兩條線內(nèi)。

協(xié)調(diào)規(guī)則

三條控制線存在矛盾的，優(yōu)先保障生態(tài)保護(hù)紅線和永久基本農(nóng)田的整體性、連續(xù)性、穩(wěn)定性;永久基本農(nóng)田與生態(tài)保護(hù)紅線存在矛盾的，要以生態(tài)保護(hù)為前提科學(xué)論證協(xié)調(diào);城鎮(zhèn)開發(fā)邊界與生態(tài)保護(hù)紅線沖突的，城鎮(zhèn)開發(fā)邊界要避讓重要生態(tài)功能;城鎮(zhèn)開發(fā)邊界與永久基本農(nóng)田沖突的，以多中心、網(wǎng)絡(luò)化、組團(tuán)式、集約型為原則，在雙評價基礎(chǔ)上，盡量避讓永久基本農(nóng)田，確實(shí)難以避讓的，應(yīng)當(dāng)按照“數(shù)量不減少、質(zhì)量不降低、布局更集中連片”的要求，對永久基本農(nóng)田布局進(jìn)行補(bǔ)劃優(yōu)化。

協(xié)調(diào)流程

底線思維：以“雙評價”為基礎(chǔ)，明確“三線”的規(guī)模、布局、管理，突出底線約束;根據(jù)已劃定生態(tài)保護(hù)紅線和永久基本農(nóng)田，以此為約束進(jìn)行城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的劃定與調(diào)整。

上下傳導(dǎo)：由省確定三條控制線總體格局和重點(diǎn)區(qū)域，提出下一級劃定任務(wù)與思路，做好區(qū)域銜接。各市組織縣區(qū)統(tǒng)籌劃定，在市，縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃中落實(shí)三條控制線和各類空間實(shí)體邊界，上圖入庫，確保不交叉沖突，制定實(shí)施管控細(xì)則。

制度保障：建立健全三條控制線評價監(jiān)測制度、動態(tài)監(jiān)管制度和考核激勵制度。

結(jié)語

科學(xué)評估調(diào)整生態(tài)保護(hù)紅線，從嚴(yán)核實(shí)優(yōu)化永久基本農(nóng)田，集約適度劃定城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，嚴(yán)守三條控制線，引導(dǎo)形成科學(xué)適度有序的國土空間布局體系。

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