城鄉(xiāng)規(guī)劃師|如何貫徹落實(shí)《土地征收成片開(kāi)發(fā)標(biāo)準(zhǔn)(試行)》

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2020年11月5日，自然資源部印發(fā)了《土地征收成片開(kāi)發(fā)標(biāo)準(zhǔn)(試行)》(以下簡(jiǎn)稱《標(biāo)準(zhǔn)》)，受到社會(huì)各界的期待和關(guān)注。自然資源部在《標(biāo)準(zhǔn)》制定過(guò)程中，多次組織相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜覍W(xué)者深入討論，廣泛征求并反復(fù)斟酌、充分吸收了社會(huì)各界意見(jiàn)?？梢哉f(shuō)，《標(biāo)準(zhǔn)》的出臺(tái)，通盤(pán)考慮了我國(guó)時(shí)下國(guó)情和未來(lái)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求，是貫徹落實(shí)新《土地管理法》、規(guī)范征收權(quán)力的需要。貫徹落實(shí)好《標(biāo)準(zhǔn)》，需要注意以下幾點(diǎn)：

牢把各項(xiàng)基本原則

《標(biāo)準(zhǔn)》只有七條，但明確了土地征收成片開(kāi)發(fā)(以下簡(jiǎn)稱“成片開(kāi)發(fā)”)的基本原則、基本要求、基本流程和紅線底線。囿于我國(guó)各地在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展等方面的巨大差異，為了給各地未來(lái)發(fā)展預(yù)留必要空間，《標(biāo)準(zhǔn)》堅(jiān)持原則性和靈活性相統(tǒng)一，在劃定底線紅線的同時(shí)，對(duì)地方行使好成片開(kāi)發(fā)權(quán)力提出了原則性要求?！稑?biāo)準(zhǔn)》第二條規(guī)定，土地征收成片開(kāi)發(fā)應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持新發(fā)展理念，以人民為中心，注重保護(hù)耕地，注重維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益，注重節(jié)約集約用地，注重生態(tài)環(huán)境保護(hù)，促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。

堅(jiān)持新發(fā)展理念、以人民為中心，是《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》(以下簡(jiǎn)稱《建議》)提出的、“十四五”時(shí)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展必須遵循的原則。《建議》強(qiáng)調(diào)，把新發(fā)展理念貫穿發(fā)展全過(guò)程和各領(lǐng)域，構(gòu)建新發(fā)展格局，切實(shí)轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，推動(dòng)質(zhì)量變革、效率變革、動(dòng)力變革，實(shí)現(xiàn)更高質(zhì)量、更有效率、更加公平、更可持續(xù)、更為安全的發(fā)展?！督ㄗh》要求，堅(jiān)持人民主體地位，堅(jiān)持共同富裕方向，始終做到發(fā)展為了人民、發(fā)展依靠人民、發(fā)展成果由人民共享，維護(hù)人民根本利益，激發(fā)全體人民積極性、主動(dòng)性、創(chuàng)造性，促進(jìn)社會(huì)公平，增進(jìn)民生福祉，不斷實(shí)現(xiàn)人民對(duì)美好生活的向往。《建議》還提出，堅(jiān)持最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度。而注重保護(hù)耕地、注重節(jié)約集約用地正是堅(jiān)持最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度的需要。成片開(kāi)發(fā)，很有可能會(huì)大面積侵占耕地，或者對(duì)耕地造成潛在威脅。因此，要深刻領(lǐng)會(huì)《建議》精神，自覺(jué)將《標(biāo)準(zhǔn)》的貫徹落實(shí)與國(guó)家“十四五”規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)結(jié)合起來(lái)。

堅(jiān)守四條底線紅線

《標(biāo)準(zhǔn)》規(guī)定了不少底線要求。貫徹落實(shí)《標(biāo)準(zhǔn)》，必須守住以下底線：

成片開(kāi)發(fā)不得占用永久基本農(nóng)田。新修正的《土地管理法》規(guī)定“國(guó)家實(shí)行永久基本農(nóng)田保護(hù)制度”，并明確規(guī)定：經(jīng)國(guó)務(wù)院農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門(mén)或者縣級(jí)以上地方人民政府批準(zhǔn)確定的糧、棉、油、糖等重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)基地內(nèi)的耕地;有良好的水利與水土保持設(shè)施的耕地，正在實(shí)施改造計(jì)劃以及可以改造的中、低產(chǎn)田和已建成的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田;蔬菜生產(chǎn)基地;農(nóng)業(yè)科研、教學(xué)試驗(yàn)田以及國(guó)務(wù)院規(guī)定應(yīng)當(dāng)劃為永久基本農(nóng)田的其他耕地，應(yīng)當(dāng)根據(jù)土地利用總體規(guī)劃劃為永久基本農(nóng)田，實(shí)行嚴(yán)格保護(hù)。修正之前的《土地管理法》規(guī)定“各省、自治區(qū)、直轄市劃定的基本農(nóng)田應(yīng)當(dāng)占本行政區(qū)域內(nèi)耕地的百分之八十以上”，修正之后的《土地管理法》規(guī)定“各省、自治區(qū)、直轄市劃定的永久基本農(nóng)田一般應(yīng)當(dāng)占本行政區(qū)域內(nèi)耕地的百分之八十以上”。雖然對(duì)“百分之八十以上”的剛性標(biāo)準(zhǔn)有所弱化，但這只是根據(jù)各地基本農(nóng)田占耕地比重情況做出的實(shí)事求是的修改，并不意味著基本農(nóng)田比重要求的實(shí)質(zhì)性降低。另外，成片開(kāi)發(fā)不允許涉及永久基本農(nóng)田，也與國(guó)家嚴(yán)格保護(hù)永久基本農(nóng)田、將永久基本農(nóng)田征收審批權(quán)保留在國(guó)務(wù)院的精神是一致的。目前，各地正在編制國(guó)土空間規(guī)劃和“十四五”規(guī)劃，這兩個(gè)規(guī)劃特別是國(guó)土空間規(guī)劃與《標(biāo)準(zhǔn)》的落地關(guān)系密切，建議地方統(tǒng)籌好永久基本農(nóng)田劃定與成片開(kāi)發(fā)。

已批準(zhǔn)實(shí)施的成片開(kāi)發(fā)連續(xù)兩年未完成方案安排的年度實(shí)施計(jì)劃的，不得批準(zhǔn)成片開(kāi)發(fā)方案。這是對(duì)各地成片開(kāi)發(fā)的過(guò)程性動(dòng)態(tài)控制，對(duì)于抑制地方政府盲目開(kāi)發(fā)、濫用成片開(kāi)發(fā)權(quán)有重要意義。而且，已經(jīng)批準(zhǔn)的成片開(kāi)發(fā)連續(xù)兩年未完成方案安排的年度實(shí)施計(jì)劃，就表明過(guò)去成片開(kāi)發(fā)方案的科學(xué)性、可行性論證做得不夠，沒(méi)有很好地貫徹節(jié)約集約用地原則。當(dāng)然，從另一個(gè)角度看，這一禁止性規(guī)定也要求各地強(qiáng)化對(duì)成片開(kāi)發(fā)方案的科學(xué)論證和嚴(yán)格執(zhí)行。

成片開(kāi)發(fā)方案應(yīng)納入當(dāng)?shù)貒?guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展年度計(jì)劃，并報(bào)省級(jí)人民政府批準(zhǔn)。成片開(kāi)發(fā)的審批權(quán)在省級(jí)人民政府，而報(bào)批的一個(gè)基本前提是成片開(kāi)發(fā)方案已經(jīng)納入當(dāng)?shù)貒?guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展年度計(jì)劃。考慮到成片開(kāi)發(fā)方案的編制要以當(dāng)?shù)貒?guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、國(guó)土空間規(guī)劃等為依據(jù)，因此，各地貫徹落實(shí)《標(biāo)準(zhǔn)》應(yīng)從編制當(dāng)?shù)貒?guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、國(guó)土空間規(guī)劃等即開(kāi)始統(tǒng)籌，將需要成片開(kāi)發(fā)的重大項(xiàng)目納入當(dāng)?shù)貒?guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，在國(guó)土空間規(guī)劃編制時(shí)給成片開(kāi)發(fā)預(yù)留一定空間。另外，成片開(kāi)發(fā)方案的編制需要時(shí)間，聽(tīng)取人大代表等意見(jiàn)也需要時(shí)間，征求農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民意見(jiàn)并取得一定比例同意更需要時(shí)間，考慮到方案的報(bào)批需以成片開(kāi)發(fā)方案已經(jīng)納入當(dāng)?shù)貒?guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展年度計(jì)劃為條件，各地政府要做好成片開(kāi)發(fā)方案與當(dāng)?shù)貒?guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展年度計(jì)劃的有效銜接。

成片開(kāi)發(fā)方案應(yīng)當(dāng)充分征求成片開(kāi)發(fā)范圍內(nèi)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的意見(jiàn)，并經(jīng)集體經(jīng)濟(jì)組織成員的村民會(huì)議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表同意。這是成片開(kāi)發(fā)的程序性要求，同時(shí)也是底線要求，即未經(jīng)集體經(jīng)濟(jì)組織的村民會(huì)議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表同意，不得申請(qǐng)成片開(kāi)發(fā)。成片開(kāi)發(fā)和集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市在集體經(jīng)營(yíng)性用地方面有交集，成片開(kāi)發(fā)的對(duì)象限于在土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍內(nèi)的土地，而可以入市的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地并不以城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍內(nèi)的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地為限。但成片開(kāi)發(fā)對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的影響不小。一方面，成片開(kāi)發(fā)的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍內(nèi)的土地可能涵蓋集體經(jīng)營(yíng)地性建設(shè)用地，從而壓縮可以入市的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地。另一方面，即使對(duì)城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍外的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地來(lái)說(shuō)，在短期內(nèi)建設(shè)用地需求特定的情況下，成片開(kāi)發(fā)范圍的擴(kuò)大必然導(dǎo)致集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市需求的降低。由于集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、出租等入市行為也需要經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的村民會(huì)議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，因此，規(guī)定成片開(kāi)發(fā)需要經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的村民會(huì)議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，事實(shí)上意味著集體經(jīng)濟(jì)組織成員在包括基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施等建設(shè)在內(nèi)的成片開(kāi)發(fā)與純粹的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市之間進(jìn)行權(quán)衡選擇，這在一定程度上也有利于制約政府濫用成片開(kāi)發(fā)權(quán)力。

不斷增強(qiáng)程序意識(shí)

《標(biāo)準(zhǔn)》規(guī)定了成片開(kāi)發(fā)的基本流程，各地在貫徹落實(shí)《標(biāo)準(zhǔn)》的過(guò)程中要重視其中規(guī)定的程序，更要重視程序的正當(dāng)化。

熟練掌握《標(biāo)準(zhǔn)》規(guī)定的程序。根據(jù)《標(biāo)準(zhǔn)》規(guī)定，成片開(kāi)發(fā)要經(jīng)過(guò)編制方案、征求意見(jiàn)、納入當(dāng)?shù)貒?guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展年度計(jì)劃、專家委員會(huì)論證、批準(zhǔn)方案等階段。一是縣級(jí)以上地方人民政府編制方案時(shí)，要以當(dāng)?shù)貒?guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、國(guó)土空間規(guī)劃等為依據(jù)，充分聽(tīng)取人大代表、政協(xié)委員、社會(huì)公眾和有關(guān)專家學(xué)者的意見(jiàn)。二是方案編制后，充分征求成片開(kāi)發(fā)范圍內(nèi)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的意見(jiàn)，并經(jīng)集體經(jīng)濟(jì)組織成員的村民會(huì)議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表同意。同時(shí)，將方案納入當(dāng)?shù)貒?guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展年度計(jì)劃。三是對(duì)于地方政府編制的方案，由省級(jí)人民政府組織的專家委員會(huì)從方案的科學(xué)性、必要性角度進(jìn)行論證。論證結(jié)論作為批準(zhǔn)成片開(kāi)發(fā)方案的重要依據(jù)。四是省級(jí)人民政府在專家論證意見(jiàn)的基礎(chǔ)上，對(duì)方案進(jìn)行審批。

進(jìn)一步推進(jìn)《標(biāo)準(zhǔn)》規(guī)定程序的正當(dāng)化。《標(biāo)準(zhǔn)》在程序方面的一個(gè)突出亮點(diǎn)是要求省級(jí)人民政府組織人大代表、政協(xié)委員和土地、規(guī)劃、經(jīng)濟(jì)、法律、環(huán)保、產(chǎn)業(yè)等方面的專家組成專家委員會(huì)，對(duì)成片開(kāi)發(fā)方案的科學(xué)性、必要性進(jìn)行論證，且要求論證結(jié)論應(yīng)當(dāng)作為批準(zhǔn)成片開(kāi)發(fā)方案的重要依據(jù)。應(yīng)該說(shuō)，以上關(guān)于專家委員會(huì)構(gòu)成及其論證結(jié)論作用的規(guī)定還比較原則，未來(lái)各地在貫徹落實(shí)《標(biāo)準(zhǔn)》過(guò)程中，應(yīng)在專家委員會(huì)的構(gòu)成及論證制度建設(shè)方面進(jìn)一步突出程序的正當(dāng)性，以避免專家委員會(huì)制度成為“擺設(shè)”或者專家委員會(huì)論證程序“空轉(zhuǎn)”。為此，建議各省級(jí)人民政府在專家委員會(huì)制度建設(shè)方面突出以下幾點(diǎn)，以增強(qiáng)程序的正當(dāng)性：一是專家委員會(huì)的構(gòu)成方面突出廣泛性。《標(biāo)準(zhǔn)》要求組織由人大代表、政協(xié)委員和土地、規(guī)劃、經(jīng)濟(jì)、法律、環(huán)保、產(chǎn)業(yè)等方面的專家組成專家委員會(huì)，這就意味著專家人數(shù)不宜過(guò)少，至少保證每一個(gè)方面都有一名代表。二是專家構(gòu)成上要突出中立性、專業(yè)性。如韓國(guó)的土地征收委員會(huì)中，要求非公務(wù)員身份的委托委員過(guò)半數(shù)，且由具有豐富的公用征收經(jīng)驗(yàn)、學(xué)有專長(zhǎng)的專家學(xué)者組成，任期為2年。而且，法律規(guī)定了征收委員會(huì)委員獨(dú)立行使權(quán)力的保障機(jī)制。各省在組建專家委員會(huì)時(shí)，有必要借鑒韓國(guó)的做法，確保非公務(wù)員身份的專家過(guò)半數(shù)。另外，為了確保專家的中立性，建議省外專家應(yīng)超過(guò)一半。三是專家論證時(shí)應(yīng)確保專家的中立性，與某成片開(kāi)發(fā)方案有利害關(guān)系的專家應(yīng)主動(dòng)回避或建議回避。

突出嚴(yán)格這條主線

貫徹落實(shí)《標(biāo)準(zhǔn)》，必須突出“嚴(yán)格”二字。主要理由如下：

部分標(biāo)準(zhǔn)本身比較模糊，必須從嚴(yán)方能彰顯制度目的。《標(biāo)準(zhǔn)》第六條規(guī)定的不得批準(zhǔn)成片開(kāi)發(fā)方案的情形中，有兩項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)比較原則：一項(xiàng)是“市縣區(qū)域內(nèi)存在大量批而未供或者閑置土地的”，另一項(xiàng)是“各類開(kāi)發(fā)區(qū)、城市新區(qū)土地利用效率低下的”。此外，第三條規(guī)定依據(jù)國(guó)土空間規(guī)劃確定的一個(gè)完整的土地征收成片開(kāi)發(fā)范圍內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施以及其他公益性用地比例一般不低于40%也比較原則?！稑?biāo)準(zhǔn)》在這些重大問(wèn)題上采取模糊處理辦法是不得已而為之，畢竟我國(guó)各地的情況差別很大，如果規(guī)定“一刀切”的標(biāo)準(zhǔn)，可能對(duì)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展造成嚴(yán)重束縛。必須指出的是，這些原則規(guī)定絕不意味著中央對(duì)土地征收成片開(kāi)發(fā)行為的寬松態(tài)度。在經(jīng)濟(jì)受國(guó)際環(huán)境及疫情影響、地方財(cái)政壓力增大、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)提高、舊城改造成本上升、其他類型征收受到嚴(yán)格限制的背景下，成片開(kāi)發(fā)這一可能為地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展帶來(lái)活力的權(quán)力，被濫用的風(fēng)險(xiǎn)也在增大。各地在貫徹落實(shí)《標(biāo)準(zhǔn)》過(guò)程中，可以結(jié)合地方實(shí)際，制定具體規(guī)定，提出剛性約束指標(biāo)，從嚴(yán)有效規(guī)范成片開(kāi)發(fā)行為。

逐步縮小土地征收范圍是我國(guó)土地征收制度發(fā)展的必然趨勢(shì)。從世界范圍土地征收制度發(fā)展演變看，基本呈現(xiàn)出征收的公共利益條件認(rèn)定越來(lái)越嚴(yán)的趨勢(shì)，而且越是發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)，征收的公共利益認(rèn)定越嚴(yán)。我國(guó)《土地管理法》之所以將成片開(kāi)發(fā)也有條件的納入公共利益范圍，也是基于對(duì)我國(guó)當(dāng)前及未來(lái)一段時(shí)期發(fā)展所處階段科學(xué)研判的結(jié)果。事實(shí)上，將成片開(kāi)發(fā)納入征收公共利益類型是《土地管理法》修正過(guò)程中爭(zhēng)議比較大的一個(gè)問(wèn)題。畢竟成片開(kāi)發(fā)中不可避免會(huì)涉及一般人觀念中的經(jīng)營(yíng)性用地。從比較法上觀察，能夠促進(jìn)經(jīng)濟(jì)落后或就業(yè)困難地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展或增加就業(yè)機(jī)會(huì)也有可能被認(rèn)定為公共利益，只不過(guò)這種認(rèn)定在實(shí)質(zhì)上或程序上有嚴(yán)格限制。我國(guó)《土地管理法》修正時(shí)，在“縮小征地范圍”的原則下將土地成片開(kāi)發(fā)也作為一種公共利益類型，伴隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展和權(quán)利保護(hù)要求的進(jìn)一步提高，土地征收范圍越來(lái)越限縮、成片開(kāi)發(fā)越來(lái)越受限是必然趨勢(shì)。各地在貫徹落實(shí)《標(biāo)準(zhǔn)》的過(guò)程中，對(duì)《標(biāo)準(zhǔn)》的掌握應(yīng)越來(lái)越嚴(yán)，只有如此，方可與土地征收標(biāo)準(zhǔn)越來(lái)越嚴(yán)的趨勢(shì)吻合。

從嚴(yán)是有效平衡公共利益與私人利益的需要。征收是通過(guò)國(guó)家權(quán)力強(qiáng)制限制私人權(quán)利，從而實(shí)現(xiàn)公共利益目的。征收權(quán)力運(yùn)用越多，對(duì)私人權(quán)益的限制越多，同時(shí)對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的空間壓縮越大。在《土地管理法》明確允許集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的背景下，從嚴(yán)限制土地征收成片開(kāi)發(fā)，是保障集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市順利開(kāi)展，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民土地權(quán)益的需要。各地在貫徹落實(shí)《標(biāo)準(zhǔn)》的過(guò)程中，一定要注意成片開(kāi)發(fā)和集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市關(guān)系的協(xié)調(diào)。

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