城鄉(xiāng)規(guī)劃師|特別推薦：國土空間規(guī)劃體系構(gòu)建歷程、基本內(nèi)涵及主要特點(diǎn)

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導(dǎo)言：

“多規(guī)合一”是將主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等空間規(guī)劃融合為統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃，體現(xiàn)了“一個問題原則上由一個部門負(fù)責(zé)”的機(jī)構(gòu)改革思路。本文以空間規(guī)劃改革的歷程及訴求等為切入點(diǎn)，闡述國土空間規(guī)劃體系的基本內(nèi)涵和主要特點(diǎn)。

一、空間規(guī)劃改革的歷程、訴求及目標(biāo)

1.1 空間規(guī)劃的改革歷程及新規(guī)劃體系建構(gòu)的邏輯

1.1.1 空間規(guī)劃的改革歷程

國土空間規(guī)劃和實(shí)施管理是國家治理的重要組成部分，黨的十八大以來，中央加大了空間領(lǐng)域的改革和制度建設(shè)力度。

2013年12月

中央城鎮(zhèn)化工作會議提出，要“建立空間規(guī)劃體系，推進(jìn)規(guī)劃體制改革，加快規(guī)劃立法工作”。

2015年9月

中央《生態(tài)文明體制改革總體方案》提出 “構(gòu)建以空間治理和空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化為主要內(nèi)容，全國統(tǒng)一、相互銜接、分級管理的空間規(guī)劃體系”，實(shí)現(xiàn)“一個市縣一個規(guī)劃、一張藍(lán)圖”。

2016年2月

中共中央、國務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的若干意見》曾明確提出要“推進(jìn)兩圖合一，探索城市規(guī)劃管理和國土資源管理部門合一”。

有關(guān)部委根據(jù)中央的要求，組織開展了一系列改革探索。

•2014年，國家發(fā)改委等四部委組織開展的市縣“多規(guī)合一”試點(diǎn)工作。

•2015年，根據(jù)《省級空間規(guī)劃試點(diǎn)方案》開展的省級“空間規(guī)劃”試點(diǎn)。中共十九大以后，改革方針進(jìn)一步明確，制度建設(shè)快速推進(jìn)。

•2018年3月召開的第十三屆全國人民代表大會第一次會議批準(zhǔn)了國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案，其中包括組建自然資源部，由自然資源部牽頭負(fù)責(zé)建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施。

•2019年5月《若干意見》公開發(fā)布。為了貫徹《中共中央國務(wù)院關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》精神，自然資源部發(fā)布了《關(guān)于全面開展國土空間規(guī)劃工作的通知》。

至此，新時代的國土空間規(guī)劃體系框架基本明確，相關(guān)制度建設(shè)和規(guī)劃編制工作全面啟動。

1.1.2 國土空間規(guī)劃體系建構(gòu)的邏輯

我國是一個幅員遼闊和人口眾多的大國，國家治理體系難免會很復(fù)雜。在空間發(fā)展領(lǐng)域，多年來逐步形成了諸多空間類規(guī)劃和管理機(jī)制，但一直缺乏頂層設(shè)計(jì)和統(tǒng)一框架。如果深入探究空間資源配置中的部門規(guī)劃和管理的不協(xié)調(diào)問題，包括自成體系、內(nèi)容重疊沖突、缺乏銜接等，可以發(fā)現(xiàn)，最根本的原因在于“政出多門”及部門之間的規(guī)劃邏輯不同和“話語權(quán)” 爭奪。

為了解決多規(guī)不協(xié)調(diào)甚至打架的問題，在部委事權(quán)不變的情形下，曾組織開展了若干試點(diǎn)。盡管取得了一定進(jìn)展，但形成了不同的“多規(guī)合一” 方案，其經(jīng)驗(yàn)和成果難以復(fù)制推廣。由此可見，若不改變“政出多門”的體制，僅在編制技術(shù)上作探索，難以從根本上解決空間類規(guī)劃之間的既有矛盾。

經(jīng)多年探索后，中央最終決定從機(jī)構(gòu)改革入手，將與自然資源保護(hù)利用有關(guān)的職責(zé)集中于新組建的自然資源部，將國土空間規(guī)劃這“一個問題” 交由一個部門負(fù)責(zé)，同時“強(qiáng)化國土空間規(guī)劃對各專項(xiàng)規(guī)劃的指導(dǎo)和約束作用”，以此來化解以往因體制機(jī)制而產(chǎn)生的“多規(guī)打架”問題。這可謂是我國國土空間規(guī)劃體系建構(gòu)的基本邏輯。

1.2 改革的訴求及目標(biāo)

1.2.1 解決突出的問題

改革開放以來，為滿足發(fā)展的空間需求和實(shí)施空間管理，空間類規(guī)劃不斷增加。但空間治理缺乏頂層設(shè)計(jì)，治理能力不足，積累了諸多亟待解決的突出問題。

(1)“多規(guī)打架”。我國現(xiàn)狀空間規(guī)劃的類型眾多，如主體功能區(qū)規(guī)劃、國土規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、海洋功能區(qū)規(guī)劃等。此外，還有諸多涉及空間利用的規(guī)劃，如交通規(guī)劃、水利規(guī)劃、流域規(guī)劃等專項(xiàng)規(guī)劃(圖 1)。部分空間類規(guī)劃是由相關(guān)領(lǐng)域的立法機(jī)構(gòu)創(chuàng)設(shè)的，大部分是政策文件規(guī)定，由某個政府部門組織編制。

各級各類空間規(guī)劃在服務(wù)和引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)社會和城鎮(zhèn)化發(fā)展、促進(jìn)國土空間合理利用和保護(hù)方面發(fā)揮了積極的作用。但也存在類型過多、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)不一、職責(zé)邊界不清晰、內(nèi)容重復(fù)甚至矛盾等問題，以致出現(xiàn)“多規(guī)打架” 現(xiàn)象。在新時代的發(fā)展中，必須通過深化改革來解決多規(guī)不協(xié)調(diào)的問題。

(2)規(guī)劃審批周期過長。以往各級各類空間類規(guī)劃的審批主體、審批程序、審查重點(diǎn)各不相同，導(dǎo)致在行政審查階段協(xié)調(diào)銜接的過程較長。以國務(wù)院審批的城市總體規(guī)劃為例：

一是直接將編制成果作為上報(bào)審批成果，內(nèi)容繁雜且不區(qū)分中央和地方事權(quán)，極大地增加了協(xié)調(diào)難度和工作時間。

二是審查環(huán)節(jié)多，依據(jù)國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《城市總體規(guī)劃審查工作規(guī)則》，編制階段要進(jìn)行規(guī)劃綱要的技術(shù)審查，成果上報(bào)后不僅要書面征求部際聯(lián)席會議成員單位(共15個)的意見，還要召開部際聯(lián)席會議審議。如果出現(xiàn)爭議，還要反復(fù)多次征求意見，編制審批周期動輒數(shù)年的狀況十分普遍，嚴(yán)重影響了法定規(guī)劃的時效性。可見規(guī)劃審批制度亟須改革。

(3)規(guī)劃實(shí)施嚴(yán)肅性、權(quán)威性不足。以往各類空間規(guī)劃實(shí)施的保障機(jī)制不健全，規(guī)劃執(zhí)行不力、修改隨意的現(xiàn)象普遍存在;規(guī)劃朝令夕改， “一任領(lǐng)導(dǎo)、一版規(guī)劃”“領(lǐng)導(dǎo)一換、規(guī)劃重來”的現(xiàn)象普遍存在;一些地方領(lǐng)導(dǎo)的發(fā)展觀念存在偏差，加之規(guī)劃實(shí)施監(jiān)督制度不健全，導(dǎo)致不尊重規(guī)劃和違反規(guī)劃的行為屢禁不止。針對這些矛盾，改革的訴求不僅是要建構(gòu)統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃體系，更要致力于完善規(guī)劃監(jiān)督實(shí)施體系。

1.2.2 落實(shí)生態(tài)文明建設(shè)和對接“兩個一百年”目標(biāo)

“建設(shè)生態(tài)文明是中華民族永續(xù)發(fā)展的千年大計(jì)”“必須堅(jiān)持節(jié)約優(yōu)先、保護(hù)優(yōu)先、自然恢復(fù)為主的方針，形成節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的空間格局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)方式、生活方式，還自然以寧靜、和諧、美麗”。

在經(jīng)濟(jì)發(fā)展初期的工業(yè)文明時代，我國曾出現(xiàn)過片面強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的現(xiàn)象，在取得巨大經(jīng)濟(jì)發(fā)展成就的同時，也付出了沉重的資源環(huán)境代價(jià)。在新時代的發(fā)展中，必須樹立生態(tài)優(yōu)先和綠色發(fā)展的新理念。

國土空間是生態(tài)文明建設(shè)的空間載體，生態(tài)文明建設(shè)不僅是理念，更是行動，需要將規(guī)劃落實(shí)到具體的國土空間上。為了統(tǒng)籌安排好對各類國土空間的開發(fā)、利用、保護(hù)、整治和修復(fù)工作，落實(shí)底線約束和生態(tài)優(yōu)先，需要系統(tǒng)謀劃和搞好頂層設(shè)計(jì)，并要有體制機(jī)制的保障。構(gòu)建統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃體系，并將國土空間規(guī)劃的管理職能劃歸自然資源部，明確了機(jī)構(gòu)職責(zé)，體現(xiàn)了黨中央、國務(wù)院的信任和推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的堅(jiān)定意志。

《若干意見》 明確了國土空間規(guī)劃自上而下的傳導(dǎo)機(jī)制，各級國土空間規(guī)劃首先要落實(shí)國家戰(zhàn)略，在細(xì)化落實(shí)上級國土空間規(guī)劃要求的基礎(chǔ)上，提出本行政區(qū)的空間發(fā)展目標(biāo)以及實(shí)現(xiàn)路徑，這關(guān)系到對接“ 兩個一百年”的奮斗目標(biāo)。

二、國土空間規(guī)劃體系的基本內(nèi)涵

2.1幾個基本概念

2.1.1“國土”及“空間規(guī)劃”

“國土”是指國家主權(quán)管轄下的地域空間，包括陸地、陸上水域、內(nèi)水、領(lǐng)海、領(lǐng)空等，是由各種自然要素和人文要素組成的物質(zhì)實(shí)體，是國家社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)或資源，是國民生存和從事各種活動的場所和環(huán)境。“空間規(guī)劃”是指涉及空間資源保護(hù)和利用的空間要素布局和空間用途分類的各單項(xiàng)規(guī)劃和規(guī)劃體系。

2.1.2“國土空間規(guī)劃”“專項(xiàng)規(guī)劃” 與“國土空間規(guī)劃體系”

“國土空間規(guī)劃”是對一定區(qū)域內(nèi)國土空間開發(fā)保護(hù)在空間和時間上作出的安排，包括各行政層級的總體規(guī)劃和與有關(guān)行政層級總體規(guī)劃相對應(yīng)的詳細(xì)規(guī)劃。“專項(xiàng)規(guī)劃”是指在特定區(qū)域、流域和特定領(lǐng)域，為實(shí)現(xiàn)特定功能，對空間開發(fā)和保護(hù)利用作出的專門安排，均是涉及空間利用的相關(guān)規(guī)劃。“國土空間規(guī)劃體系”是“國土空間規(guī)劃”與“專項(xiàng)規(guī)劃”的總稱。

相較于“空間規(guī)劃”，“國土空間規(guī)劃”強(qiáng)調(diào)了規(guī)劃對象—國土空間所具有的領(lǐng)土和主權(quán)屬性。國土空間規(guī)劃既包含尺度、區(qū)位、邊界三個空間要素，也包含稟賦、人的活動、權(quán)益三個與國土相關(guān)的要素，以及要有明確的空間范圍和邊界、清晰的責(zé)任主體和權(quán)利人。

2.2國土空間規(guī)劃體系的基本框架及內(nèi)涵釋義

《若干意見》明確了國土空間規(guī)劃體系“四梁八柱”的基本框架，即國土空間規(guī)劃體系的編制和運(yùn)作體系(圖 2)。

2.2.1 編制體系

規(guī)劃編制的類型和層級劃分大致可以分為三類五級。

(1)三類

國土空間規(guī)劃體系包含三種編制類型，分別是總體規(guī)劃、與之對應(yīng)的詳細(xì)規(guī)劃，以及相關(guān)的專項(xiàng)規(guī)劃。

總體規(guī)劃是對一定區(qū)域內(nèi)國土空間開發(fā)保護(hù)在空間和時間上作出的總體安排和綜合部署，是制定空間發(fā)展政策、開展國土空間資源保護(hù)利用修復(fù)和實(shí)施國土空間管理的藍(lán)圖，是詳細(xì)規(guī)劃的依據(jù)、相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃的基礎(chǔ)。

國家、省、市、縣編制總體規(guī)劃，下級規(guī)劃服從上級規(guī)劃;各地可根據(jù)實(shí)際條件，結(jié)合市、縣總體規(guī)劃或單獨(dú)編制鄉(xiāng)鎮(zhèn)級國土空間規(guī)劃。就總體安排和綜合部署而言，國家、省、市、縣及鄉(xiāng)鎮(zhèn)的這一規(guī)劃均屬于總體規(guī)劃范疇，但實(shí)際稱謂可有所不同(圖 2)。

詳細(xì)規(guī)劃是對具體地塊用途和開發(fā)建設(shè)強(qiáng)度等作出的實(shí)施性安排，是開展國土空間開發(fā)保護(hù)活動、實(shí)施國土空間用途管制、核發(fā)城鄉(xiāng)建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃許可證、進(jìn)行各項(xiàng)建設(shè)等的法定依據(jù)，在市、縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)編制詳細(xì)規(guī)劃。在實(shí)際工作中，根據(jù)城鄉(xiāng)兩類地域空間和城鎮(zhèn)規(guī)模的差異，實(shí)行差異化的管理方式。

一是以城鎮(zhèn)開發(fā)邊界為界，實(shí)行城鄉(xiāng)有別的詳細(xì)規(guī)劃編制管理辦法，落實(shí)差別化的空間管控策略。城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)，由市、縣自然資源主管部門組織編制詳細(xì)規(guī)劃，用途管制采用“詳細(xì)規(guī)劃 + 規(guī)劃許可”的方式;開發(fā)邊界外的鄉(xiāng)村地區(qū)，按照“有條件、有需求的村莊應(yīng)編盡編”的原則，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府組織編制“多規(guī)合一” 的村莊規(guī)劃，為詳細(xì)規(guī)劃范疇。

二是考慮到我國各市、縣、鎮(zhèn)的規(guī)模差異大，治理復(fù)雜性、管控難度存在巨大差異，因地制宜是必須遵循的基本原則。在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)，可以根據(jù)實(shí)際需要建立分級體系，如在地塊控規(guī)之上，可以增加街區(qū)控規(guī)、單元規(guī)劃等作為傳導(dǎo)落實(shí)總體規(guī)劃的環(huán)節(jié)。規(guī)模較小的城鎮(zhèn)，可直接編制地塊控規(guī)。地塊控規(guī)的深度應(yīng)滿足核發(fā)建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃許可證與審定建設(shè)項(xiàng)目報(bào)批的管理要求。

專項(xiàng)規(guī)劃。國土空間規(guī)劃體系所指的專項(xiàng)規(guī)劃，是涉及空間利用的相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃，而不是所有的專項(xiàng)規(guī)劃。即在國家、省、市、縣層面，針對特定區(qū)域(流域)、特定領(lǐng)域，為體現(xiàn)特定功能，對空間利用和保護(hù)作出的專門安排。

因而，這里的“相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃”大致包含兩類：一類如海岸帶、 自然保護(hù)地等的專項(xiàng)規(guī)劃，以及跨行政區(qū)域或流域的國土空間規(guī)劃，由各級自然資源部門組織編制;一類是涉及空間利用的某一領(lǐng)域的專項(xiàng)規(guī)劃，如交通、能源、水利、農(nóng)業(yè)、旅游等專項(xiàng)規(guī)劃，由相關(guān)主管部門組織編制?！度舾梢庖姟访鞔_要求“相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃要遵循國土空間總體規(guī)劃，不得違背總體規(guī)劃的強(qiáng)制性內(nèi)容，其主要內(nèi)容要納入詳細(xì)規(guī)劃”。

(2)五級

即對應(yīng)我國行政管理的縱向治理體系，自上而下編制國家、省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)五級國土空間規(guī)劃，并根據(jù)需要編制相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃，編制深度和要求各不相同。

國家級即全國國土空間規(guī)劃，是對全國國土空間作出的全局安排，是全國國土空間保護(hù)、開發(fā)、利用、修復(fù)的政策和總綱，側(cè)重戰(zhàn)略性，強(qiáng)調(diào)的是國土空間總體格局和政策。

省級國土空間規(guī)劃側(cè)重協(xié)調(diào)性， 落實(shí)國家級規(guī)劃，強(qiáng)調(diào)省級區(qū)域的協(xié)調(diào)，明確本轄區(qū)的總體空間格局。省級行政區(qū)的空間規(guī)劃本身也具有很強(qiáng)的戰(zhàn)略性。

市、縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)這三級國土空間規(guī)劃都側(cè)重于實(shí)施性，這是相對于國家和省級國土空間規(guī)劃的作用而言。市、縣級國土空間規(guī)劃的編制，既要明確對市、縣域空間發(fā)展和保護(hù)的結(jié)構(gòu)性引導(dǎo)，又要將底線管控的相關(guān)要求落到實(shí)處。鄉(xiāng)鎮(zhèn)級國土空間規(guī)劃的編制可以有一定的靈活性，各地可根據(jù)實(shí)際情況和需要采用不同的模式。

如在地域面積小、治理復(fù)雜性低的地區(qū)，可將市、縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)級國土空間規(guī)劃合并編制或同步編制;也可將數(shù)個鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為一個編制單位合并編制，在規(guī)劃批準(zhǔn)后由各鄉(xiāng)鎮(zhèn)分頭實(shí)施。

對應(yīng)全國、省、市、縣級國土空間規(guī)劃，可根據(jù)需要同步或單獨(dú)開展相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃的研究和編制工作。此外，依據(jù)市、縣國土空間總體規(guī)劃及鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃，組織編制詳細(xì)規(guī)劃。

2.2.2 運(yùn)作體系

國土空間規(guī)劃除了編制體系外，還要有相應(yīng)的運(yùn)作體系，基本分為編制審批、實(shí)施監(jiān)督、法規(guī)政策、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)四個子體系。其中，編制審批和實(shí)施監(jiān)督兩個子體系體現(xiàn)規(guī)劃工作的全流程，法規(guī)政策和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)兩個子體系為規(guī)劃工作提供法源和技術(shù)依據(jù)，是規(guī)劃編制、審批和監(jiān)督實(shí)施順利進(jìn)行的保障。

(1)編制審批體系。涉及到明確各級各類國土空間規(guī)劃編制主體、審批主體和重點(diǎn)內(nèi)容。全國國土空間規(guī)劃由自然資源部會同相關(guān)部門組織編制，由黨中央、國務(wù)院審定后印發(fā);省級國土空間規(guī)劃由省級政府組織編制，經(jīng)同級人大常委會審議后報(bào)國務(wù)院審批;國務(wù)院審批的市級國土空間總體規(guī)劃，由市政府組織編制，經(jīng)同級人大常委會審議后，由省級政府報(bào)國務(wù)院審批;其他市縣及鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃的審批內(nèi)容和程序由省級政府具體規(guī)定。

海岸帶、自然保護(hù)地等的專項(xiàng)規(guī)劃，以及跨行政區(qū)域或流域的國土空間規(guī)劃，由所在區(qū)域的上一級自然資源部門牽頭組織編制，報(bào)同級政府審批。比如長江經(jīng)濟(jì)帶國土空間規(guī)劃，由自然資源部會同相關(guān)部門和省、市共同編制，報(bào)國務(wù)院審批。

其他涉及空間利用的相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃，如交通、水利、農(nóng)業(yè)、市政基礎(chǔ)設(shè)施等專項(xiàng)規(guī)劃的編制審批程序不變，仍由相關(guān)主管部門組織編制和實(shí)施，其編制時要進(jìn)行相應(yīng)層級的國土空間規(guī)劃“一張圖”審核。

(2)實(shí)施監(jiān)督體系。明確一級政府、一級規(guī)劃、一級規(guī)劃事權(quán)，“誰審批、誰監(jiān)管”，分級建立國土空間規(guī)劃審查備案制度;以“管什么就批什么”為原則，明確上級政府審查要點(diǎn)，精簡規(guī)劃審批內(nèi)容。

擬“減少需報(bào)國務(wù)院審批的城市數(shù)量”，除直轄市、計(jì)劃單列市、省會城市外，不再以人口規(guī)模，而是以城市在國民經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和戰(zhàn)略部署中的作用為依據(jù)，綜合考慮未來城鎮(zhèn)化發(fā)展的趨勢以及中央政府的管控責(zé)任，將在國家發(fā)展戰(zhàn)略全局中的重要節(jié)點(diǎn)城市和需要對特殊資源進(jìn)行保護(hù)的城市列入國務(wù)院審批城市的名單。

相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃在編制和審查過程中除了要與國土空間規(guī)劃“一張圖”核對外， 在規(guī)劃批復(fù)后還要再疊加到國土空間規(guī)劃“一張圖”上實(shí)施監(jiān)管。在空間用途管制層面，通過國土空間規(guī)劃對所有國土空間進(jìn)行分區(qū)分類，落實(shí)用途管制。

《若干意見》要求強(qiáng)化規(guī)劃權(quán)威性并實(shí)施監(jiān)督，依托國土空間基礎(chǔ)信息平臺，構(gòu)建全國國土空間規(guī)劃“一張圖”，上級政府重點(diǎn)對下級國土空間規(guī)劃中的各類管控邊界、約束性指標(biāo)等控制性要求施行有效的監(jiān)管。

(3)法規(guī)政策體系。國土空間規(guī)劃編制和監(jiān)督實(shí)施必須基于法制，《若干意見》專門講了完善法規(guī)政策體系問題，要求“研究制定國土空間開發(fā)保護(hù)法，加快國土空間規(guī)劃相關(guān)的法律法規(guī)建設(shè)”。在新的立法工作完成前的過渡期，既有的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》和《土地管理法》仍然有效。

自然資源部正在根據(jù)《若干意見》的要求，梳理相關(guān)法律法規(guī);對改革涉及突破現(xiàn)行法律法規(guī)規(guī)定的內(nèi)容，要按程序報(bào)批，取得授權(quán)后施行;在國家立法和中央部委制定法規(guī)和出臺政策文件的同時，非國務(wù)院審批的市、縣及鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃，根據(jù)《若干意見》，“由省級政府根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際， 明確規(guī)劃編制審批內(nèi)容和程序要求”。

(4)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系。國土空間規(guī)劃涉及到方方面面的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)問題;同時，規(guī)劃工作需要有延續(xù)性，需要結(jié)合新體系的建構(gòu)，梳理現(xiàn)有的各類標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，并進(jìn)行必要的調(diào)整、合并、優(yōu)化和擴(kuò)展，構(gòu)建起“多規(guī)合一”的統(tǒng)一國土空間規(guī)劃技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系，包括國土空間規(guī)劃編制方法和技術(shù)規(guī)程，規(guī)劃入庫標(biāo)準(zhǔn)以及實(shí)施監(jiān)管的規(guī)范性要求等，涵蓋規(guī)劃編制、實(shí)施、監(jiān)管的全過程。

根據(jù) 2017 年修訂的《標(biāo)準(zhǔn)化法》，標(biāo)準(zhǔn)分為國家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、地方標(biāo)準(zhǔn)和團(tuán)體標(biāo)準(zhǔn)、企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。據(jù)此，規(guī)劃行業(yè)、地方有關(guān)部門等也應(yīng)參與國土空間規(guī)劃編制和實(shí)施技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的制定工作。

三、國土空間規(guī)劃體系的主要特點(diǎn)

學(xué)習(xí)解讀《若干意見》，參考有關(guān)報(bào)告 ，國土空間規(guī)劃體系的建構(gòu)主要有如下特點(diǎn)。

3.1 實(shí)現(xiàn)真正的“多規(guī)合一”

相比 2014 年四部委組織開展的“多規(guī)合一”試點(diǎn)，《若干意見》作為中央的決策，明確將主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等空間類規(guī)劃整合為統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃。

接下來的國土空間規(guī)劃編制將按照統(tǒng)一的規(guī)劃分區(qū)及用途分類，實(shí)現(xiàn)一級政府“一本規(guī)劃、一張藍(lán)圖”的改革目標(biāo)。在本次國土空間規(guī)劃編制過程中，同步構(gòu)建上下貫通、一個標(biāo)準(zhǔn)、一個體系、一個接口、一張底圖、數(shù)據(jù)共享的信息平臺，實(shí)現(xiàn)“一個平臺”;在同一個信息平臺的基礎(chǔ)上，整合各類空間關(guān)聯(lián)數(shù)據(jù)，包括各相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃的主要空間數(shù)據(jù)，構(gòu)建從國家到市、縣的國土空間規(guī)劃“一張圖”，實(shí)施監(jiān)督信息系統(tǒng)，形成覆蓋全國、動態(tài)更新的“一張圖”。

同時，對相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃建立“一張圖”審核機(jī)制，強(qiáng)化國土空間規(guī)劃對各專項(xiàng)規(guī)劃的指導(dǎo)和約束作用。實(shí)現(xiàn)真正意義上的“多規(guī)合一”，才有望解決各類空間規(guī)劃重復(fù)、矛盾、打架的問題，并為“一張藍(lán)圖干到底”提供基礎(chǔ)性保障。

3.2 貫穿宏觀和微觀領(lǐng)域

國土空間規(guī)劃的跨度大、覆蓋廣，可謂是“縱向到底”“橫向到邊”， 因而承載的使命也前所未有地貫穿了從宏觀到微觀的多個領(lǐng)域。它既要承載和落實(shí)國家開發(fā)戰(zhàn)略，發(fā)揮宏觀功效，又要滿足人民群眾對美好生活向往的具體訴求，在微觀層面發(fā)揮功效。

具體而言，國土空間規(guī)劃在自然資源配置和空間布局上發(fā)揮戰(zhàn)略統(tǒng)領(lǐng)和剛性控制作用，強(qiáng)調(diào)底線約束，自上而下地編制五級總體規(guī)劃，通過約束性指標(biāo)、“三條控制線”等管控邊界、剛性控制要求，逐級落實(shí)國家戰(zhàn)略和制定地方空間發(fā)展戰(zhàn)略。

在市、縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面，要尊重地方發(fā)展權(quán)，推進(jìn)現(xiàn)代化治理轉(zhuǎn)型和事權(quán)匹配，國土空間規(guī)劃強(qiáng)調(diào)以人為本，改變過去見物不見人的情況，重視城市和鎮(zhèn)村內(nèi)部功能布局和空間結(jié)構(gòu)的科學(xué)合理與高效，完善與人民生活密切相關(guān)的各類公共服務(wù)設(shè)施配套，并著力改善城鄉(xiāng)空間品質(zhì)。

3.3 既重視規(guī)劃編制，也重視監(jiān)督實(shí)施

過去的規(guī)劃工作較為強(qiáng)調(diào)規(guī)劃編制的科學(xué)性和審批的程序性，相對忽視規(guī)劃實(shí)施，包括沒有明確的監(jiān)管要求和重點(diǎn)?！度舾梢庖姟穼⒔⒁?guī)劃體系和監(jiān)督實(shí)施作為一項(xiàng)整體的工作，給予了同等的重視。

在技術(shù)角度，新的規(guī)劃體系強(qiáng)調(diào)下級規(guī)劃服從上級規(guī)劃，相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃要服從總體規(guī)劃;規(guī)劃編制的科學(xué)性是嚴(yán)格執(zhí)行的前提，強(qiáng)調(diào)以國土“三調(diào)” 的真實(shí)數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，開展資源環(huán)境承載能力和國土空間開發(fā)適用性評價(jià)(即“雙評價(jià)”)、現(xiàn)狀評估和風(fēng)險(xiǎn)評估(即“雙評估”)等基礎(chǔ)性工作，開展重大問題專題研究。

《若干意見》 重申了“規(guī)劃一經(jīng)批復(fù)，任何部門和個人不得隨意修改、違規(guī)變更，防止出現(xiàn)換一屆黨委和政府改一次規(guī)劃”的現(xiàn)象。在工作機(jī)制角度，要求“組織、人事、審計(jì)等部門要研究將國土空間規(guī)劃執(zhí)行情況納入領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)，作為黨政領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評價(jià)的重要參考”。從制度建設(shè)、監(jiān)管手段上，使規(guī)劃從編制審批到監(jiān)督實(shí)施形成閉合環(huán)。

3.4落實(shí)“放管服”改革

《若干意見》提出要“推進(jìn)‘放管服’改革”。“放管服”，具體而言，就是“簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)”。國土空間規(guī)劃體系的建構(gòu)體現(xiàn)了“放管服”的原則，強(qiáng)調(diào)了“一級政府、一級事權(quán)”，“管什么就批什么”;編制事權(quán)要下沉，但審批內(nèi)容要明確。

自然資源部為落實(shí)《若干意見》，發(fā)文進(jìn)一步明確了省級和國務(wù)院審批的市級國土空間總體規(guī)劃的審查要點(diǎn)。重點(diǎn)從目標(biāo)定位、底線約束、控制性指標(biāo)、相鄰關(guān)系四方面進(jìn)行控制性審查。同步簡化報(bào)批程序，從而壓縮審批時間。

在實(shí)施項(xiàng)目規(guī)劃審批中，也要體現(xiàn)“放管服”。包括優(yōu)化現(xiàn)行建設(shè)項(xiàng)目用地(海)審批、規(guī)劃選址以及建設(shè)用地規(guī)劃許可、建設(shè)工程規(guī)劃許可等審批流程，力求實(shí)現(xiàn)“多審合一” 和“多證合一”，以提高行政效能和優(yōu)化營商環(huán)境。

3.5 以先進(jìn)的數(shù)字技術(shù)為支撐

國土空間治理能力的提升離不開現(xiàn)代化的技術(shù)手段。落實(shí)《若干意見》的要求，新的規(guī)劃體系要運(yùn)用先進(jìn)數(shù)字技術(shù)支撐國土空間規(guī)劃編制、審批、實(shí)施、監(jiān)測、評估、預(yù)警，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃編制全過程、規(guī)劃實(shí)施的全周期監(jiān)管。

本輪市、縣級國土空間總體規(guī)劃編制，要求同步搭建國土空間基礎(chǔ)信息平臺，整合各類空間關(guān)聯(lián)數(shù)據(jù)，搭建從國家到市、縣級的國土空間規(guī)劃實(shí)施監(jiān)督信息系統(tǒng)，形成覆蓋全國、動態(tài)更新、權(quán)威統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃“一張圖”。

今后可通過平臺對相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃進(jìn)行“一張圖”核對，以確保不突破底線、紅線和邊界，從而真正實(shí)現(xiàn)國土空間規(guī)劃對各專項(xiàng)規(guī)劃的指導(dǎo)、約束和落實(shí)國土空間用途管控。

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