城鄉(xiāng)規(guī)劃師|解讀《山水林田湖草生態(tài)保護修復(fù)工程指南(試行)》

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長期以來，受高強度的國土開發(fā)建設(shè)、礦產(chǎn)資源開發(fā)利用等因素影響，我國生態(tài)歷史遺留問題多、保護修復(fù)任務(wù)重，生態(tài)保護修復(fù)缺乏系統(tǒng)性、整體性，客觀上存在各自為戰(zhàn)的狀況。2016年~2018年，經(jīng)國務(wù)院批復(fù)同意，財政部、原國土資源部、原環(huán)境保護部(以下簡稱“三部門”)共同組織實施了3批25個山水林田湖草生態(tài)保護修復(fù)工程試點(以下簡稱“山水工程”)，受到各級地方政府和廣大群眾歡迎。各地在試點探索中總結(jié)形成了相關(guān)技術(shù)措施和典型經(jīng)驗，同時也發(fā)現(xiàn)一些亟待解決的問題。

日前，自然資源部辦公廳、財政部辦公廳、生態(tài)環(huán)境部辦公廳聯(lián)合印發(fā)《山水林田湖草生態(tài)保護修復(fù)工程指南(試行)》(以下簡稱《指南》)，系統(tǒng)指導(dǎo)和規(guī)范各地“山水工程”實施。自然資源部國土空間生態(tài)修復(fù)司有關(guān)負責人就《指南》的起草背景、指南起草框架思路、內(nèi)容和要點等進行了解讀。

落實中央部署 回應(yīng)實踐需求

“黨中央對統(tǒng)籌山水林田湖草系統(tǒng)治理早就有部署要求，貫徹落實這些部署要求，需要指導(dǎo)實踐的準則。這是我國第一個按照山水林田湖草是一個生命共同體理念系統(tǒng)指導(dǎo)我國生態(tài)保護修復(fù)實踐、帶有通則性質(zhì)的規(guī)范，是一項重要的標志性成果。”生態(tài)修復(fù)司有關(guān)負責人順著時間脈絡(luò)，回顧了《指南》出臺的政策背景。

習(xí)近平總書記多次做出重要指示，強調(diào)要“統(tǒng)籌山水林田湖草系統(tǒng)治理”“深入實施山水林田湖草一體化生態(tài)保護和修復(fù)”。

黨的十八屆五中全會提出，要筑牢生態(tài)安全屏障，堅持保護優(yōu)先、自然恢復(fù)為主，實施山水林田湖生態(tài)保護修復(fù)工程。黨的十九大提出，要統(tǒng)籌山水林田湖草系統(tǒng)治理，實施重要生態(tài)系統(tǒng)保護和修復(fù)重大工程，優(yōu)化生態(tài)安全屏障體系，構(gòu)建生態(tài)廊道和生物多樣性保護網(wǎng)絡(luò)，提升生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量和穩(wěn)定性。十九屆四中全會提出“健全生態(tài)保護和修復(fù)制度”“統(tǒng)籌山水林田湖草一體化保護和修復(fù)”。2018年政府工作報告要求“加強生態(tài)系統(tǒng)保護和修復(fù)”。

2016年~2018年，三部門共同組織實施了25個“山水工程”，加快落實中央關(guān)于山水林田湖草生態(tài)保護修復(fù)的部署要求。

“這25個工程試點對貫徹落實習(xí)近平生態(tài)文明思想、踐行山水林田湖草是一個生命共同體理念發(fā)揮了重要示范效應(yīng)，但也發(fā)現(xiàn)了一些亟待解決的問題，包括生態(tài)問題識別與診斷不精準、工程實施針對性和科學(xué)性不足、績效目標不符合實際、部分修復(fù)工程投入成本過高，制度機制不夠完善等，這些都急需統(tǒng)一規(guī)范，以指導(dǎo)具體實踐。”該負責人表示。

“2019年以來，‘山水工程’有關(guān)管理制度文件密集出臺，尤其是項目儲備庫制度的建立，迫切需要全面指導(dǎo)和規(guī)范下一步‘山水工程’項目的實施。此外，機構(gòu)改革后，相關(guān)部門如何根據(jù)新的職能定位，統(tǒng)籌推進山水林田湖草系統(tǒng)治理，切實改變各自為戰(zhàn)的工作格局，也迫切需要指導(dǎo)和規(guī)范。”該負責人說。

2017年底，三部門提出，研究制定山水林田湖草生態(tài)保護修復(fù)工作規(guī)程。自然資源部組建后，部生態(tài)修復(fù)司、國土整治中心等單位緊鑼密鼓，編制形成《指南》。

《指南》包括8方面正文和3方面附錄，對“山水工程”實施提出了總體要求，明確了保護修復(fù)原則和一般規(guī)定，并對“山水工程”實施范圍和期限、工程建設(shè)內(nèi)容、技術(shù)流程、監(jiān)測評估和適應(yīng)性管理、工程管理等，有針對性地提出了具體要求。

體現(xiàn)系統(tǒng)修復(fù) 前沿又接地氣

“山水林田湖草生態(tài)保護修復(fù)工程，是按照山水田林湖草是生命共同體理念，依據(jù)國土空間總體規(guī)劃以及國土空間生態(tài)保護修復(fù)等相關(guān)專項規(guī)劃，在一定區(qū)域范圍內(nèi)，為提升生態(tài)系統(tǒng)自我恢復(fù)能力，增強生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定性，促進自然生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量的整體改善和生態(tài)產(chǎn)品供應(yīng)能力的全面增強，遵循自然生態(tài)系統(tǒng)演替規(guī)律和內(nèi)在機理，對受損、退化、服務(wù)功能下降的生態(tài)系統(tǒng)進行整體保護、系統(tǒng)修復(fù)、綜合治理的過程和活動。與以往生態(tài)保護修復(fù)相關(guān)工程相比，山水工程具有整體性、系統(tǒng)性和綜合性特點。”該負責人解碼了“山水工程”與以往生態(tài)保護修復(fù)相關(guān)工程的不同。

一是在空間方面，統(tǒng)籌考慮自然地理單元的完整性、生態(tài)系統(tǒng)的關(guān)聯(lián)性，《指南》明確工程實施范圍不僅限于重要生態(tài)系統(tǒng)所在的生態(tài)空間，還包括與之密切關(guān)聯(lián)的農(nóng)業(yè)和城鎮(zhèn)空間，在國土空間開發(fā)利用格局和用途管制下分區(qū)分類開展生態(tài)保護修復(fù)，體現(xiàn)整體保護和系統(tǒng)修復(fù)思路。

二是在要素方面，根據(jù)區(qū)域自然生態(tài)狀況，針對突出生態(tài)問題，《指南》提出對一定區(qū)域內(nèi)山水林田湖草等各類自然生態(tài)要素進行保護和修復(fù)，保護修復(fù)要素包含多個，達到系統(tǒng)修復(fù)的效果。

三是在措施方面，《指南》提出，綜合科學(xué)、法律、政策、經(jīng)濟和公眾參與等手段，組合運用保護保育、自然恢復(fù)、輔助再生、生態(tài)重建修復(fù)模式，采取工程、技術(shù)、生物等多種措施，提升綜合治理的成效。

四是在工程建設(shè)方面，在特定的國土空間內(nèi)，按照“以塊為主，條線結(jié)合”的思路，《指南》提出統(tǒng)籌整合各類生態(tài)保護修復(fù)工程和項目，形成一體化保護和修復(fù)的合力。

五是在目標和效益方面，以提升生態(tài)效益為主要目標，同時兼顧社會效益和經(jīng)濟效益，實現(xiàn)人與自然和諧共生?！吨改稀诽岢觯ㄟ^工程實施，實現(xiàn)國土空間格局優(yōu)化，提高社會—經(jīng)濟—自然復(fù)合生態(tài)系統(tǒng)彈性，全面提升國家和區(qū)域生態(tài)安全屏障質(zhì)量、促進生態(tài)系統(tǒng)良性循環(huán)和永續(xù)利用。

該負責人強調(diào)，《指南》明確了生態(tài)保護修復(fù)要貫徹“堅持人與自然和諧共生基本方略”“山水林田湖草是一個生命共同體”“堅持節(jié)約優(yōu)先、保護優(yōu)先、自然恢復(fù)為主的方針”“堅持久久為功”，貫徹落實了習(xí)近平生態(tài)文明思想，在全文均有具體體現(xiàn)。

《指南》還參考了世界自然保護聯(lián)盟(IUCN)的《基于自然的解決方案全球標準》、國際生態(tài)修復(fù)學(xué)會的《生態(tài)修復(fù)實踐國際標準》《澳大利亞生態(tài)修復(fù)實踐國家標準》等相關(guān)內(nèi)容，吸收再野化、近自然、適應(yīng)性管理等國際生態(tài)保護修復(fù)先進理念，通過搜集整理國內(nèi)外生態(tài)保護修復(fù)典型案例，查閱生態(tài)學(xué)經(jīng)典著作和文獻，梳理研究國內(nèi)200多個相關(guān)行業(yè)的標準，相關(guān)成果都被吸收納入?！吨改稀诽岢?，各類生態(tài)保護修復(fù)工程實施要以生物多樣性為重要目標，契合了IUCN《生態(tài)連通性保護指南》要求，與國際《生物多樣性公約》總體目標一致。生物多樣性第十五次締約方大會明年5月將在昆明召開，作為負責任的大國，我們要為實現(xiàn)全球生物多樣性目標盡一份力。

25個“山水工程”無疑是《指南》最接地氣的參考?！吨改稀穲猿謫栴}和結(jié)果導(dǎo)向，強調(diào)科學(xué)修復(fù)，反對以生態(tài)修復(fù)的名義破壞生態(tài)。在編制中充分總結(jié)試點做法，充分吸收多方意見，增強了針對性和可操作性。比如針對個別地方出現(xiàn)的“盆景”工程、高價工程、過度修復(fù)等突出問題，提出了以本地適宜的生態(tài)系統(tǒng)為優(yōu)先參照標準，在對生態(tài)問題進行識別與診斷的基礎(chǔ)上，進行措施評價與優(yōu)選，實現(xiàn)低成本修復(fù)、低成本管護、促進生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定健康、可持續(xù)利用。

“論證會時，與會專家表示，《指南》充分體現(xiàn)了習(xí)近平生態(tài)文明思想，既吸收了國內(nèi)外相關(guān)標準和國際先進理念，注重生態(tài)風(fēng)險管理，做出了適應(yīng)性管理規(guī)定，體現(xiàn)了全生命周期管理的系統(tǒng)觀，具有前沿性;又結(jié)合了中國實際，切實指導(dǎo)具體實踐，具有較強系統(tǒng)性、綜合性、針對性和可操作性。”該負責人說。

行政管理明確 技術(shù)要求科學(xué)

“將《指南》與國土空間生態(tài)修復(fù)頂層設(shè)計通盤考慮，將其納入制度標準體系的一體化建設(shè)。”該負責人說，《指南》編制，充分考慮了與國土空間生態(tài)修復(fù)有關(guān)規(guī)劃、項目儲備庫、項目管理、監(jiān)測評價、技術(shù)標準體系等頂層設(shè)計相關(guān)工作的銜接，體現(xiàn)了行政邏輯和技術(shù)邏輯的統(tǒng)一。該負責人也透露，“山水工程”技術(shù)標準體系總體架構(gòu)為“1+N”。其中，“1”是《指南》，定位為總體技術(shù)指導(dǎo)性文件。根據(jù)《指南》明確的技術(shù)流程和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，后續(xù)將圍繞“1”逐步推進“N”個技術(shù)標準的研究，包括實施方案編制規(guī)程、驗收規(guī)程、效果評價規(guī)范、技術(shù)導(dǎo)則、適應(yīng)性管理規(guī)范、可行性研究報告編制規(guī)程、資金測算規(guī)范等。

《指南》提出，實施“山水工程”要遵循5方面保護修復(fù)原則，包括：生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展，自然恢復(fù)為主、人工修復(fù)為輔，統(tǒng)籌規(guī)劃、綜合治理，問題導(dǎo)向、科學(xué)修復(fù)，經(jīng)濟合理、效益綜合，并提出要落實國土空間用途管制要求等7方面規(guī)定。

“山水工程”實施范圍以生態(tài)空間為主，還會涉及密切相關(guān)的農(nóng)業(yè)和城鎮(zhèn)空間。按照國土空間用途管制的要求，《指南》對不同空間提出了保護修復(fù)的具體要求。對生態(tài)空間，《指南》分3類分別對自然保護地核心區(qū)、生態(tài)保護紅線內(nèi)其他區(qū)域、一般生態(tài)空間提出了要求。對農(nóng)業(yè)空間，《指南》要求維護農(nóng)田原有生境，保護生物多樣性，打造規(guī)模相對集中連片的耕地、草地、濕地、林地等生態(tài)系統(tǒng)復(fù)合格局，利于促進產(chǎn)業(yè)生態(tài)化和綠色農(nóng)業(yè)發(fā)展。對城鎮(zhèn)空間，《指南》要求保護現(xiàn)有生態(tài)廊道，建設(shè)生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施，打通城市內(nèi)部水系、綠地和城市外圍河流、森林、耕地，形成完整的生態(tài)網(wǎng)絡(luò)，這與中央高度關(guān)注的城市生態(tài)安全風(fēng)險防治、城市“雙修”要求一致。

“由于‘山水工程’是在較大的空間范圍內(nèi)實施的規(guī)模較大的生態(tài)保護修復(fù)活動，因此需要區(qū)分不同層級開展工作，在不同尺度上確定不同的目標任務(wù)、解決不同的問題，體現(xiàn)整體性、系統(tǒng)性、關(guān)聯(lián)性和協(xié)同性。”該負責人介紹，按照生態(tài)學(xué)的基本原理，對接國際生態(tài)修復(fù)標準，結(jié)合中國實際，《指南》劃分了區(qū)域(或流域)、生態(tài)系統(tǒng)、場地三個尺度。從技術(shù)流程上，《指南》將“山水工程”劃分為工程規(guī)劃、工程設(shè)計、工程實施、管理維護四個階段，規(guī)定了現(xiàn)狀調(diào)查等六方面主要技術(shù)環(huán)節(jié)。同時，《指南》還提出了監(jiān)測評估和適應(yīng)性管理的技術(shù)要求，并對工程管理的八個環(huán)節(jié)分別提出了具體要求。

“行政邏輯和技術(shù)邏輯的統(tǒng)一，增強了《指南》的指導(dǎo)性和適用性，使《指南》既適用于中央財政支持的山水林田湖草生態(tài)保護修復(fù)工程，也適用于地方自行開展的各類生態(tài)保護修復(fù)工程;定位立足于指導(dǎo)正在實施‘山水工程’試點，更著眼于全面貫徹落實習(xí)近平生態(tài)文明思想，為全國開展山水林田湖草生態(tài)保護修復(fù)提供指導(dǎo)，為下一步建立中央重點生態(tài)保護修復(fù)資金項目儲備庫、工程實施監(jiān)管等提供依據(jù)，同時為相關(guān)決策者、管理者、規(guī)劃設(shè)計者、施工人員等提供技術(shù)支撐。”該負責人說。

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