城鄉(xiāng)規(guī)劃師|自然資源部研討會(huì)摘錄，如何將制止耕地“非農(nóng)化”落到實(shí)處?

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保障國(guó)家糧食安全的根本在耕地，耕地是糧食生產(chǎn)的命根子。針對(duì)當(dāng)前耕地“非農(nóng)化”存在的突出問(wèn)題，國(guó)務(wù)院辦公廳不久前印發(fā)了《關(guān)于堅(jiān)決制止耕地“非農(nóng)化”行為的通知》(以下簡(jiǎn)稱《通知》)，要求采取有力措施，強(qiáng)化監(jiān)督管理，落實(shí)好最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，堅(jiān)決制止各類(lèi)耕地“非農(nóng)化”行為，堅(jiān)決守住耕地紅線。日前，自然資源部咨詢研究中心組織召開(kāi)專(zhuān)題學(xué)習(xí)交流研討會(huì)，會(huì)議采取“線上+線下”“重點(diǎn)發(fā)言+研討交流”相結(jié)合的方式，就深入學(xué)習(xí)貫徹《通知》要求，組織專(zhuān)家開(kāi)展了專(zhuān)題研討。

嚴(yán)要求 :堅(jiān)決制止耕地“非農(nóng)化”，守住耕地紅線

我國(guó)實(shí)行了最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度。在與會(huì)專(zhuān)家看來(lái)，以1986年《土地管理法》出臺(tái)、1998年和2019年兩次重要修正，以及中共中央、國(guó)務(wù)院先后印發(fā)的1986年《關(guān)于加強(qiáng)土地管理、制止亂占耕地的通知》、1997年《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)土地管理切實(shí)保護(hù)耕地的通知》和2017年《關(guān)于加強(qiáng)耕地保護(hù)和改進(jìn)占補(bǔ)平衡的意見(jiàn)》為重要標(biāo)志，我國(guó)總體上已經(jīng)形成了以《土地管理法》為基本，以土地用途管制制度、永久基本農(nóng)田保護(hù)制度、建設(shè)用地審批制度、耕地占補(bǔ)平衡政策、國(guó)土綜合整治制度為主線，以耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)考核制度和自然資源執(zhí)法督察制度為保障的耕地保護(hù)制度體系，在保障我國(guó)糧食安全，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)可持續(xù)發(fā)展方面發(fā)揮了重要作用。

此次國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于堅(jiān)決制止耕地“非農(nóng)化”行為的通知》又基于哪些新的考量?與會(huì)專(zhuān)家認(rèn)為，堅(jiān)決制止耕地“非農(nóng)化”行為，守住耕地紅線是保障糧食安全的重要舉措。當(dāng)前和今后較長(zhǎng)時(shí)期，我國(guó)糧食供需仍將維持緊平衡態(tài)勢(shì)，特別是今年新冠肺炎疫情、洪澇災(zāi)害、蝗蟲(chóng)災(zāi)害等各種因素疊加，以及錯(cuò)綜復(fù)雜的國(guó)際局勢(shì)對(duì)我國(guó)糧食安全造成威脅，耕地保護(hù)的重要性更加凸顯，要確保國(guó)家糧食安全這根弦兒不能放松。“手中有糧，心中不慌”，保護(hù)耕地這一糧食生產(chǎn)的重要基礎(chǔ)，實(shí)施“藏糧于地”，是保障我國(guó)糧食安全的根本所在。

咨詢委員紀(jì)東義認(rèn)為，應(yīng)該客觀看待耕地“非農(nóng)化”問(wèn)題，從近30年情況來(lái)看，我國(guó)城鎮(zhèn)化、工業(yè)化快速推進(jìn)階段同時(shí)也是耕地“非農(nóng)化”問(wèn)題日益突出的時(shí)期，研究耕地“非農(nóng)化”應(yīng)立足于我國(guó)人多地少的基本國(guó)情和所處的發(fā)展階段。

“近年來(lái)，一些地方確實(shí)存在認(rèn)識(shí)不到位、審批放寬、執(zhí)法不嚴(yán)的問(wèn)題，如果任其發(fā)展，勢(shì)必會(huì)危及耕地紅線，威脅國(guó)家糧食安全，影響經(jīng)濟(jì)社會(huì)穩(wěn)定大局。”咨詢委員劉隨臣認(rèn)為，堅(jiān)決制止耕地“非農(nóng)化”行為，是對(duì)我國(guó)最嚴(yán)格耕地保護(hù)制度的再次強(qiáng)調(diào)和重申。《通知》有針對(duì)性地再次強(qiáng)調(diào)和重申耕地保護(hù)政策，及時(shí)遏制耕地“非農(nóng)化”行為，對(duì)維護(hù)耕地保護(hù)工作的嚴(yán)肅性，提高制度公信力具有重要現(xiàn)實(shí)意義。

與會(huì)專(zhuān)家普遍認(rèn)為，耕地保護(hù)要數(shù)量、質(zhì)量并重，耕地“非農(nóng)化”行為不但占用耕地，造成耕地?cái)?shù)量減少，最關(guān)鍵的是破壞了耕地耕作層，造成耕地質(zhì)量下降。種植苗木、草皮等用于綠化裝飾的植物，對(duì)耕作層破壞很大，特別是根系發(fā)達(dá)的樹(shù)種，既耗費(fèi)養(yǎng)分又破壞土壤結(jié)構(gòu)，使土地很難再用于糧食生產(chǎn)。針對(duì)一些地方出現(xiàn)生態(tài)建設(shè)與糧食生產(chǎn)“爭(zhēng)地”的新情況新問(wèn)題，《通知》明確提出，嚴(yán)禁違規(guī)超標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)綠色通道、違規(guī)占用耕地挖湖造景等“非農(nóng)化”行為，要求新建自然保護(hù)地應(yīng)當(dāng)明確邊界，不準(zhǔn)占用永久基本農(nóng)田，已劃入自然保護(hù)地核心保護(hù)區(qū)的永久基本農(nóng)田要有序退出。

多舉措 ：綜合施策遏制“非農(nóng)化”，重點(diǎn)管控永久基本農(nóng)田

《通知》對(duì)耕地保護(hù)提出了新的要求，下一步應(yīng)該如何貫徹?與會(huì)專(zhuān)家們普遍認(rèn)為應(yīng)以《土地管理法》為遵循，結(jié)合部門(mén)重點(diǎn)職能，綜合施策系統(tǒng)治理、防患未然。

“要以國(guó)土空間用途管制為抓手，從源頭上遏制‘非農(nóng)化’趨勢(shì)。”咨詢委員任洪昌認(rèn)為，遏制耕地“非農(nóng)化”是耕地保護(hù)最關(guān)鍵的一道防線，應(yīng)履行好全民所有國(guó)土空間用途管制職責(zé)，建立空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施，這是制止“非農(nóng)化”問(wèn)題的源頭防控措施?！锻ㄖ芬?，批地用地必須符合國(guó)土空間規(guī)劃，凡不符合國(guó)土空間規(guī)劃以及不符合土地管理法律法規(guī)和國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策的建設(shè)項(xiàng)目，不予批準(zhǔn)用地。任洪昌建議，貫徹落實(shí)《通知》要求，要統(tǒng)籌做好國(guó)土空間規(guī)劃編制、“三線”劃定、第三次全國(guó)國(guó)土調(diào)查工作，全面摸清土地家底并準(zhǔn)確掌握耕地“非農(nóng)化”的真實(shí)情況。科學(xué)編制2020年至2035年國(guó)土空間規(guī)劃，重點(diǎn)是統(tǒng)籌劃定落實(shí)好“三條紅線”，尤其要處理好耕地與林地、草地的規(guī)劃布局和規(guī)模控制問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)山水林田湖草系統(tǒng)治理。

咨詢委員劉隨臣認(rèn)為，耕地尤其是永久基本農(nóng)田作為“口糧田”“保命田”，如果不及時(shí)制止“非農(nóng)化”“非糧化”問(wèn)題，將會(huì)進(jìn)一步觸及糧食安全底線，因此要實(shí)行最嚴(yán)格耕地保護(hù)制度，重點(diǎn)管控永久基本農(nóng)田“非農(nóng)化”。劉隨臣表示，《通知》多處體現(xiàn)了對(duì)永久基本農(nóng)田實(shí)行特殊保護(hù)的要求，如：明確提到禁止占用永久基本農(nóng)田種植苗木、草皮等用于綠化裝飾以及其他破壞耕作層的植物;占用永久基本農(nóng)田的，要限期恢復(fù)，確實(shí)無(wú)法恢復(fù)的按照有關(guān)規(guī)定進(jìn)行補(bǔ)劃等。“一系列關(guān)于永久基本農(nóng)田特殊保護(hù)的新政策，亟須在修訂《永久基本農(nóng)田保護(hù)條例》中予以強(qiáng)化體現(xiàn)，特別是要以加強(qiáng)法治建設(shè)督促地方各級(jí)黨委、政府切實(shí)增強(qiáng)保護(hù)永久基本農(nóng)田的主體責(zé)任意識(shí)。”此外，研究員孟祥舟建議，應(yīng)重視耕地“非糧化”問(wèn)題研究，提前分析研判農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整發(fā)展趨勢(shì)及其對(duì)耕地保護(hù)目標(biāo)與糧食安全的整體影響和潛在風(fēng)險(xiǎn)。

在與會(huì)專(zhuān)家看來(lái)，全面推進(jìn)鄉(xiāng)村規(guī)劃編制和實(shí)施國(guó)土綜合整治也是制止耕地“非農(nóng)化”的良方。專(zhuān)家建議以國(guó)土空間格局優(yōu)化和生態(tài)保護(hù)修復(fù)為核心，對(duì)鄉(xiāng)村進(jìn)行全域規(guī)劃、整體設(shè)計(jì)、綜合治理，通過(guò)整體開(kāi)展農(nóng)村農(nóng)用地整治、建設(shè)用地整治和生態(tài)保護(hù)修復(fù)，不斷優(yōu)化生產(chǎn)、生活、生態(tài)“三生”空間，解決農(nóng)村耕地碎片化、空間布局無(wú)序化、資源利用低效化問(wèn)題。

《通知》提出，要對(duì)本地區(qū)耕地及永久基本農(nóng)田保護(hù)情況進(jìn)行全面檢查，并將違規(guī)占用永久基本農(nóng)田開(kāi)展綠化造林、挖湖造景、非農(nóng)建設(shè)等耕地“非農(nóng)化”行為納入考核內(nèi)容，加強(qiáng)對(duì)違法違規(guī)行為的查處，對(duì)有令不行、有禁不止的嚴(yán)肅追究責(zé)任。對(duì)此，咨詢委員張璞認(rèn)為，結(jié)合自然資源部督察監(jiān)督執(zhí)法職能，履行耕地保護(hù)督察職責(zé)，定期巡查執(zhí)法，加大土地執(zhí)法查處力度，組織實(shí)施耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)考核，對(duì)于遏制耕地“非農(nóng)化”問(wèn)題至關(guān)重要，應(yīng)加強(qiáng)自然資源督察執(zhí)法力度，嚴(yán)肅查處“非農(nóng)化”行為。與會(huì)專(zhuān)家提出，結(jié)合第三次全國(guó)國(guó)土調(diào)查開(kāi)展摸底工作，要對(duì)耕地“非農(nóng)化”“非糧化”問(wèn)題突出的地區(qū)，加大督察問(wèn)責(zé)力度;以督察問(wèn)責(zé)省級(jí)政府耕地保護(hù)責(zé)任落實(shí)為抓手，層層傳導(dǎo)壓力，力促形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、部門(mén)協(xié)同、公眾參與、上下聯(lián)動(dòng)的耕地保護(hù)格局。

新機(jī)制：嚴(yán)守耕保第一道防線，確保實(shí)現(xiàn)耕地永久保護(hù)

相比耕地“非糧化”，堅(jiān)決制止耕地“非農(nóng)化”是嚴(yán)守耕地保護(hù)紅線的第一道防線。如果這道防線失控，就會(huì)造成耕地的永久滅失，這一點(diǎn)須始終高度重視。專(zhuān)家們提醒，當(dāng)前應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注人為造景建設(shè)綠色通道、農(nóng)村建房、農(nóng)業(yè)設(shè)施用地標(biāo)準(zhǔn)與審批監(jiān)管、養(yǎng)殖業(yè)服務(wù)政策、審批權(quán)試點(diǎn)地區(qū)的占補(bǔ)平衡等方面問(wèn)題，確保實(shí)現(xiàn)耕地永久保護(hù)。

對(duì)于人為造景建設(shè)綠色通道問(wèn)題，從各方面掌握情況看，當(dāng)前鐵路、公路等道路沿線兩側(cè)在用地范圍以外違規(guī)人為造景占用耕地建綠化帶，是當(dāng)前耕地“非農(nóng)化”最為突出的問(wèn)題之一，亟須采取有效治理措施。針對(duì)農(nóng)村建房問(wèn)題，《關(guān)于農(nóng)村亂占耕地建房“八不準(zhǔn)”的通知》和《關(guān)于保障農(nóng)村村民住宅建設(shè)合理用地的通知》體現(xiàn)了有堵有疏的政策取向，但要確保政策執(zhí)行不走樣、不偏差。同時(shí)，在保障農(nóng)村居民正常建房需求的同時(shí)，要及時(shí)關(guān)注城里人下鄉(xiāng)聯(lián)合建房的新情況。關(guān)于農(nóng)業(yè)設(shè)施用地標(biāo)準(zhǔn)與審批監(jiān)管問(wèn)題，專(zhuān)家分析認(rèn)為設(shè)施農(nóng)用地是合理的用地需求，但目前還需要根據(jù)生產(chǎn)領(lǐng)域類(lèi)型、規(guī)模比重、加工半徑等，進(jìn)一步制定具體的設(shè)施農(nóng)用地分類(lèi)管理標(biāo)準(zhǔn)，明確審批程序，便于從源頭上進(jìn)行管理。對(duì)于養(yǎng)殖業(yè)服務(wù)政策，專(zhuān)家認(rèn)為包括生豬養(yǎng)殖在內(nèi)的畜牧業(yè)發(fā)展，均在農(nóng)業(yè)區(qū)域內(nèi)進(jìn)行，其用地規(guī)劃、占地標(biāo)準(zhǔn)與“非農(nóng)化”趨勢(shì)風(fēng)險(xiǎn)關(guān)聯(lián)密切，須高度關(guān)注、主動(dòng)服務(wù)、精準(zhǔn)施策。針對(duì)審批權(quán)試點(diǎn)地區(qū)的占補(bǔ)平衡問(wèn)題，專(zhuān)家提出在國(guó)務(wù)院授權(quán)委托用地審批權(quán)的8個(gè)試點(diǎn)省份，“占優(yōu)補(bǔ)優(yōu)、占水田補(bǔ)水田”能否真正落實(shí)到位，須高度關(guān)注。此外，《通知》提及的挖田造湖問(wèn)題同樣是地方普遍存在的問(wèn)題，必須因地制宜，在考慮防洪排蓄的同時(shí)警惕形象工程、面子工程。

針對(duì)上述問(wèn)題，與會(huì)專(zhuān)家一致認(rèn)為，要從嚴(yán)格控制建設(shè)占用耕地、改進(jìn)耕地占補(bǔ)平衡管理、推進(jìn)耕地質(zhì)量提升和保護(hù)、健全耕地保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制、強(qiáng)化保障措施和監(jiān)管考核等方面構(gòu)建耕地保護(hù)長(zhǎng)效機(jī)制。為確保《通知》落實(shí)到位，建議從以下三方面進(jìn)一步加強(qiáng)耕地保護(hù)監(jiān)管，將制止耕地“非農(nóng)化”的要求落到實(shí)處：

一方面，構(gòu)建早發(fā)現(xiàn)、早制止、嚴(yán)查處的常態(tài)化監(jiān)管機(jī)制。要深刻認(rèn)識(shí)嚴(yán)格耕地保護(hù)、堅(jiān)決制止耕地“非農(nóng)化”的極端重要性，采取有力措施，強(qiáng)化監(jiān)督管理，早發(fā)現(xiàn)、抓典型、查問(wèn)題、早制止，落實(shí)最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度。對(duì)新出現(xiàn)的各類(lèi)耕地“非農(nóng)化”問(wèn)題，要加大整治力度，及時(shí)發(fā)現(xiàn)、及時(shí)制止、及時(shí)處理。

另一方面，實(shí)行更為嚴(yán)格的耕地保護(hù)監(jiān)管方式。要將耕地保護(hù)的常態(tài)化監(jiān)管納入自然資源督察的重要事項(xiàng)，特別是在審批權(quán)下放的省份，專(zhuān)項(xiàng)督察與常態(tài)監(jiān)管手段一定要跟上。在國(guó)務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于授權(quán)和委托用地審批權(quán)的決定》的背景下，建議以落實(shí)耕地保護(hù)和占補(bǔ)平衡制度為重點(diǎn)，盡快建立與用地審批權(quán)改革相銜接的監(jiān)督考核評(píng)價(jià)制度，加強(qiáng)審批事中事后監(jiān)管。

此外，強(qiáng)化省級(jí)政府責(zé)任意識(shí)與主體意識(shí)。加強(qiáng)與相關(guān)部門(mén)聯(lián)合，嚴(yán)格開(kāi)展省級(jí)政府耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)考核和糧食安全省長(zhǎng)責(zé)任制考核。高度重視、充分發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)作用，強(qiáng)化對(duì)耕地保護(hù)責(zé)任履行情況的審計(jì)制度。在此基礎(chǔ)上，強(qiáng)化與土地違法案件查處相關(guān)部門(mén)的協(xié)作配合，探索完善“行刑銜接”的案件移送工作制度。

與會(huì)咨詢委員表示，按照部黨組的統(tǒng)一部署和安排，咨詢中心應(yīng)進(jìn)一步深入學(xué)習(xí)文件精神，在這項(xiàng)工作中力求主動(dòng)擔(dān)當(dāng)，有所作為。

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