城鄉(xiāng)規(guī)劃師|國土空間規(guī)劃基本知識圖文全解

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2019年，第十三屆全國人大常委會第十二次會議審議通過《中華人民共和國土地管理法》修正案，增加第十八條：國家建立國土空間規(guī)劃體系。經(jīng)依法批準的國土空間規(guī)劃是各類開發(fā)、保護和建設(shè)活動的基本依據(jù)。為了解決改革過渡期的規(guī)劃銜接問題，新《土地管理法》還明確：已經(jīng)編制國土空間規(guī)劃的，不再編制土地利用總體規(guī)劃和和城鄉(xiāng)規(guī)劃。同時在附則中增加規(guī)定：編制國土空間規(guī)劃前，經(jīng)依法批準的土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃繼續(xù)執(zhí)行。 就目前而言，《土地管理法》《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》都是有效法律。

隨著國土空間規(guī)劃體系的建立和實施，土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃將不再單獨編制和審批，最終將被國土空間規(guī)劃所取代。

過去的空間規(guī)劃類型很多，同時各個規(guī)劃之間相互協(xié)調(diào)不夠，交叉重疊比較多。如圖：

根據(jù)自然資源部于2019年5月23日發(fā)布《中共中央國務(wù)院關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》，國土空間規(guī)劃是國家空間發(fā)展的指南、可持續(xù)發(fā)展的空間藍圖，是各類開發(fā)保護建設(shè)活動的基本依據(jù)。建立國家空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施，將主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等空間規(guī)劃融合為統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃，實現(xiàn)“多規(guī)合一”。

一、國土空間規(guī)劃體系總體框架

•五級三類

•四體系

二、編制內(nèi)容重點與審批程序

1、總體規(guī)劃

總體規(guī)劃強調(diào)的是規(guī)劃的綜合性，是對一定區(qū)域，如行政全域范圍涉及的國土空間保護、開發(fā)、利用、修復(fù)做全局性安排。

•全國國土空間規(guī)劃

對全國國土空間作出的全局安排，是全國國土空間保護、開發(fā)、利用、修復(fù)的政策和總綱。

由自然資源部會同相關(guān)部門組織標注，由黨中央、國務(wù)院審定后印發(fā)。側(cè)重戰(zhàn)略性

•省級國土空間規(guī)劃

對全國國土空間規(guī)劃落實，指導(dǎo)市縣國土空間規(guī)劃

由省級政府組織編制，經(jīng)同級人大常委會審議后報國務(wù)院審批。側(cè)重協(xié)調(diào)性。

•市縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃

對上級規(guī)劃要求的細化落實和具體安排?？梢虻刂埔耍瑢⑹锌h與鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃合并編制;也可以幾個鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單元編制，由當?shù)厝嗣裾M織編制。側(cè)重實施性。

2、專項規(guī)劃

相關(guān)的專項規(guī)劃強調(diào)的是專門性，一般是由自然資源部門或者相關(guān)部門來組織編制，可在國家級、省級和市縣級層面進行編制，特別是對特定的區(qū)域或者流域，為體現(xiàn)特定功能對空間開發(fā)保護利用作出的專門性安排。

相關(guān)專項規(guī)劃可在國家、省和市縣級層級編制，不同層級、不同地區(qū)的專項規(guī)劃可結(jié)合實際選擇編制的類型和精度。

海岸帶、自然保護地等專項規(guī)劃及跨行政區(qū)或流域地國土空間規(guī)劃，由所在區(qū)域或上一級政府自然主管部門牽頭組織編制，報同級政府審批。

交通、能源、水利等涉及空間利用的某一領(lǐng)域?qū)ｍ椧?guī)劃，由相關(guān)部門組織編制。

3、詳細規(guī)劃

詳細規(guī)劃是開展國土空間開發(fā)保護活動，包括實施國土空間用途管制、核發(fā)城鄉(xiāng)建設(shè)項目規(guī)劃許可，進行各項建設(shè)的法定依據(jù)。這次特別明確，在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外，將村莊規(guī)劃作為詳細規(guī)劃，進一步規(guī)范了村莊規(guī)劃。

詳細規(guī)劃強調(diào)實施性，一般是在市縣以下組織編制，是對具體地塊用途和開發(fā)強度等作出的實施性安排。

城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外的鄉(xiāng)村地區(qū)，以一個或幾個行政村為單元，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組織編制“多規(guī)合一”的實用性村莊規(guī)劃，作為詳細規(guī)劃，報上一級人民政府審批。

城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)，由市縣自然資源主管部門組織編制詳細規(guī)劃，報同級政府審批。

關(guān)于新的國土空間規(guī)劃和現(xiàn)有規(guī)劃的銜接工作，在協(xié)調(diào)性與一致性的處理過程中，有四個不得突破：

①不得突破土地利用總體規(guī)劃確定的耕地保有量等約束性指標;

②不得突破已經(jīng)確定的生態(tài)保護紅線和永久基本農(nóng)田控制線;

③不得突破城市、鎮(zhèn)的總體規(guī)劃所確定的禁止建設(shè)區(qū)等規(guī)劃強制性的內(nèi)容;

④不得突破新的國土空間規(guī)劃提出的一些新的管理要求。

《中共中央國務(wù)院關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》明確要求，要解決規(guī)劃審批周期過長的問題，大幅壓縮規(guī)劃審批時間。主要有四個方面：

第一，減少報國務(wù)院審批總體規(guī)劃的城市數(shù)量

過去土地利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃報國務(wù)院審批的城市，分別是106個和108個，其中31個省會城市和直轄市，5個計劃單列市，剩下的主要是按城市規(guī)模來確定的。

這次要體現(xiàn)地方對規(guī)劃的自主權(quán)，主要是落實國家的控制性指標和管控邊界。國務(wù)院審批城市重點是計劃單列市、省會城市、直轄市這三類，一共是36個城市，其他指定城市要大大減少，初步設(shè)想的名單大概在50個以下，在審批數(shù)量上要減少一半。

第二， 改變審查的內(nèi)容

《若干意見》明確指出管什么批什么，上一級政府審查下一級政府的規(guī)劃，要明確上一級政府對下一級政府規(guī)劃有什么要求，從技術(shù)性審查轉(zhuǎn)換到控制性審查。重點審查發(fā)展目標、約束性指標、管控邊界、相鄰關(guān)系四個方面，審查內(nèi)容會大大減少。初步設(shè)想是把報國務(wù)院審批總體規(guī)劃審查時間盡量控制在90天內(nèi)。

第三， 取消編制大綱或規(guī)劃綱要的審查環(huán)節(jié)

就是在規(guī)劃成果正式上報前的一個中間審查環(huán)節(jié)，減少重復(fù)性的審查，取消這個環(huán)節(jié)也可以壓縮時間。

第四， 對于市縣一級不是報國務(wù)院批準的城市審查內(nèi)容和程序，由省一級人民政府根據(jù)自身的實際情況來確定。

三、國土空間規(guī)劃“一張圖”

2019年7月18日，自然資源部辦公廳印發(fā)《關(guān)于開展國土空間規(guī)劃“一張圖”建設(shè)和現(xiàn)狀評估工作的通知》，明確依托國土空間基礎(chǔ)信息平臺，全面開展國土空間規(guī)劃“一張圖”建設(shè)和市縣國土空間開發(fā)保護現(xiàn)狀評估工作。

Step1—統(tǒng)一形成一張底圖

各地應(yīng)以第三次全國國土調(diào)查成果為基礎(chǔ)，整合規(guī)劃編制所需的空間關(guān)聯(lián)現(xiàn)狀數(shù)據(jù)和信息，形成坐標一致、邊界吻合、上下貫通的一張底圖，用于支撐國土空間規(guī)劃編制

Step2—建設(shè)完善國土空間基礎(chǔ)信息平臺

省、市、縣各級應(yīng)抓緊建設(shè)國土空間基礎(chǔ)信息平臺，并與國家級平臺對接，實現(xiàn)縱向聯(lián)通，同時推進與其他相關(guān)部門信息平臺的橫向聯(lián)通和數(shù)據(jù)共享?；谄脚_，建設(shè)從國家到市縣級的國土空間規(guī)劃“一張圖”實施監(jiān)督信息系統(tǒng)，開展國土空間規(guī)劃動態(tài)監(jiān)測評估預(yù)警。

Step3—疊加各級各類規(guī)劃成果，構(gòu)建國土空間規(guī)劃“一張圖”

各地自然資源主管部門在推進省級國土空間規(guī)劃和市縣國土空間總體規(guī)劃編制中，應(yīng)及時將批準的規(guī)劃成果向本級平臺入庫，作為詳細規(guī)劃和相關(guān)專項規(guī)劃編制和審批的基礎(chǔ)和依據(jù)。經(jīng)核對和審批的詳細規(guī)劃和相關(guān)專項規(guī)劃成果由自然資源主管部門整合疊加后，形成以一張地圖為基礎(chǔ)，可層層疊加打開的國土空間規(guī)劃“一張圖”，為統(tǒng)一國土空間用途管制、實施建設(shè)項目規(guī)劃許可、強化規(guī)劃實施監(jiān)督提供支撐。

四、國土空間規(guī)劃下的“三區(qū)三線”劃定

“三區(qū)三線”：是根據(jù)城鎮(zhèn)空間、農(nóng)業(yè)空間、生態(tài)空間三種類型的空間，分別對應(yīng)劃定的城鎮(zhèn)開發(fā)邊界、永久基本農(nóng)田保護紅線、生態(tài)保護紅線三條控制線。

•三類空間

三類空間，既不像兩條保護紅線那樣，是國土空間資源保護的核心區(qū)域，又不像城鎮(zhèn)開發(fā)邊界那樣，是承載開發(fā)建設(shè)項目落地的主要空間載體，所以管控要求和劃定方法彈性比較大。在三類空間劃定中，需要根據(jù)各地區(qū)保護重點和發(fā)展側(cè)重，對指標進行細化設(shè)定，要形成更加符合地方實際的三類空間。

•城市開發(fā)邊界

城市開發(fā)邊界是根據(jù)地形地貌、自然生態(tài)、環(huán)境容量和基本農(nóng)田等因素劃定的，可進行城市開發(fā)建設(shè)和禁止進行城市開發(fā)建設(shè)的區(qū)域之間的空間界線，是允許城市建設(shè)用地拓展的最大邊界。城市開發(fā)建設(shè)用地與非開發(fā)建設(shè)用地的分界線，是控制城市無序蔓延而采取的一種技術(shù)手段和政策措施。通過劃定城市開發(fā)邊界，有利于踐行生態(tài)文明理念，加強生態(tài)環(huán)境保育和建設(shè);有利于避免出現(xiàn)大城市無限擴張、中小城市無序發(fā)展，合理配置空間資源;有利于優(yōu)化城市空間結(jié)構(gòu)，合理布局城市功能用地;有利于引導(dǎo)地方政府盤活城市用地存量，節(jié)約集約用地。

城鎮(zhèn)開發(fā)邊界指的是中心城區(qū)的邊界而不是市轄區(qū)的邊界。

城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃定技術(shù)路線

•永久基本農(nóng)田保護紅線

根據(jù)《關(guān)于全面實行永久基本農(nóng)田特殊保護的通知》(國土資規(guī)[2018]1號)，堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，堅持最嚴格的耕地保護制度和最嚴格的節(jié)約用地制服，以守住永久基本農(nóng)田控制線為目標，以建立健全“劃、建、管、補、護”長效機制為重點，鞏固劃定成果，完善保護措施，提高監(jiān)管水平，逐步構(gòu)建形成保護有力、建設(shè)有效、管理有序的永久基本農(nóng)田特殊保護格局。

永久基本農(nóng)田保護紅線劃定技術(shù)路線

•生態(tài)保護紅線

根據(jù)中共中央辦公廳 國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于劃定并嚴守生態(tài)保護紅線的若干意見》(廳字[2017]2號)，以改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量為核心，以保障和維護生態(tài)功能為主線，按照山水林田湖系統(tǒng)保護的要求，劃定并嚴守生態(tài)保護紅線，實現(xiàn)一條紅線管控重要生態(tài)空間，確保生態(tài)功能不降低、面積不減少、性質(zhì)不改變，維護國家生態(tài)安全，促進經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展。

《生態(tài)保護紅線劃定指南》(環(huán)辦生態(tài)[2017]48號)，生態(tài)保護紅線原則上按禁止開發(fā)區(qū)域的要求進行管理。嚴禁不符合主體功能定位的各類開發(fā)活動，嚴禁任意該改變用途，確保生態(tài)功能不降低、面積不減少、性質(zhì)不改變。因國家重大基礎(chǔ)設(shè)施、重大民生保障項目建設(shè)等需要調(diào)整的，由省級政府組織論證，提出調(diào)整方案，經(jīng)環(huán)境保護部、國家發(fā)展改革委會同有關(guān)部門提出審核意見后，報國務(wù)院批準。

生態(tài)保護紅線劃定技術(shù)路線

五、國土空間用途管制

國土空間用途管制是指在國土空間規(guī)劃確定空間用途及開發(fā)利用限制條件(詳細規(guī)劃為主)的基礎(chǔ)上，在國土空間開發(fā)利用許可、用途變更審批和開發(fā)利用監(jiān)管等環(huán)節(jié)，對耕地、林地、草原、河流、湖泊、濕地、海域、無居民海島等所有國土空間用途或功能進行監(jiān)管。

國土空間用途管制本質(zhì)是對基于土地發(fā)展權(quán)的空間管制。

我國現(xiàn)行兩級土地發(fā)展權(quán)，一級是上級政府對下級區(qū)域的建設(shè)許可，二級是政府對建設(shè)項目、用地的規(guī)劃許可。

一級土地發(fā)展權(quán)控制下的空間管制規(guī)劃，主要體現(xiàn)國家與地方，上級與下級政府的關(guān)系乃至博弈過程，都是責(zé)任規(guī)劃。

二級土地發(fā)展權(quán)，既有權(quán)益規(guī)劃也有責(zé)任規(guī)劃，詳細規(guī)劃體現(xiàn)權(quán)益規(guī)劃思想。

中國的兩級土地發(fā)展權(quán)體系

國土空間用途管制的許可

“三類空間”的用途管制許可

國土空間用途管制的變更

“三類空間”的用途管制變更

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