城鄉(xiāng)規(guī)劃師|如何理解“多規(guī)合一”?

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不久之前發(fā)布的中央18號(hào)文，即《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》(以下簡(jiǎn)稱若干意見)，提出將主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃融合為統(tǒng)一的國(guó)土空間規(guī)劃。沿海地區(qū)另加上海洋功能區(qū)劃。

自此以后，全國(guó)各地將不再單獨(dú)編制主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃，今后空間性規(guī)劃將統(tǒng)一稱為國(guó)土空間規(guī)劃。“多規(guī)合一”探索至此有了句號(hào)。

【一】

若干意見提出，國(guó)土空間規(guī)劃是對(duì)一定區(qū)域國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)在空間和時(shí)間上作出的安排，包括總體規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃和相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃。

中央對(duì)新時(shí)代國(guó)土空間規(guī)劃的要求，是建立全國(guó)統(tǒng)一、責(zé)權(quán)清晰、科學(xué)高效的國(guó)土空間規(guī)劃體系，整體謀劃新時(shí)代國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)格局，綜合考慮人口分布、經(jīng)濟(jì)布局、國(guó)土利用、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等因素，科學(xué)布局生產(chǎn)空間、生活空間、生態(tài)空間。

根據(jù)意見提出的上述要點(diǎn)，可知新時(shí)代的國(guó)土空間規(guī)劃，是統(tǒng)籌兼顧保護(hù)類要素即自然資源和生態(tài)環(huán)境，與發(fā)展類要素即城鎮(zhèn)村和各類設(shè)施，達(dá)到保護(hù)與發(fā)展的對(duì)立統(tǒng)一。

尤為重要的是，意見強(qiáng)調(diào)保護(hù)位序要優(yōu)先于發(fā)展，要先劃定三區(qū)三線確定區(qū)域國(guó)土空間格局，再在此基礎(chǔ)上配置各類發(fā)展要素。業(yè)界將之比喻為，先定棋盤，再落棋子。

如何編制國(guó)土空間規(guī)劃，若干意見提出了思路，如下圖所示。

從中可知，國(guó)土空間規(guī)劃融合了主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃的各自優(yōu)勢(shì)和編制要點(diǎn)，從全域全要素全過程角度，努力達(dá)到保護(hù)與發(fā)展相統(tǒng)一。

【二】

與融合了多規(guī)優(yōu)勢(shì)和要點(diǎn)的國(guó)土空間規(guī)劃相比，以往的主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃，各自優(yōu)點(diǎn)和缺點(diǎn)都有，但主要問題是多規(guī)沖突、管控不力、效率低下。

主體功能區(qū)規(guī)劃，從區(qū)域角度，統(tǒng)籌考慮特定區(qū)域的國(guó)土空間要素稟賦，以及特定區(qū)域的經(jīng)濟(jì)社會(huì)情況，確定特定區(qū)域的核心功能，據(jù)此指導(dǎo)特定區(qū)域發(fā)展。其宏觀性強(qiáng)，兼顧發(fā)展和保護(hù)，但是微觀方面薄弱，難以有效落地。

土地利用規(guī)劃，以保護(hù)耕地為核心，自上而下以指標(biāo)管控方式，規(guī)定城鄉(xiāng)各類不同使用性質(zhì)的土地地塊的用途，實(shí)施土地用途管制。管控有力，約束性強(qiáng)，但是戰(zhàn)略指導(dǎo)作用不強(qiáng)，管控方式相對(duì)簡(jiǎn)單粗暴，而且忽視山水林湖草。

城鄉(xiāng)規(guī)劃，以往以服務(wù)地方開發(fā)建設(shè)為主要功能，同時(shí)兼顧保護(hù)生態(tài)環(huán)境和各類資源，主要是指導(dǎo)安排城鄉(xiāng)各類發(fā)展建設(shè)在空間上的布局。戰(zhàn)略性強(qiáng)，約束性不夠，往往過于注重開發(fā)建設(shè)，缺乏區(qū)域和生態(tài)視角。

主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃，是若干意見公布前，我國(guó)最主要的空間性規(guī)劃。其他涉及空間利用的規(guī)劃，屬于特定區(qū)域或流域，或特定領(lǐng)域的專項(xiàng)規(guī)劃。

國(guó)土空間具有固定性、唯一性，但是空間規(guī)劃卻有多種。因各種空間性規(guī)劃在技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、目標(biāo)指標(biāo)、內(nèi)容方法等方面不統(tǒng)一，引發(fā)多規(guī)沖突，導(dǎo)致國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)管控不力，開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目審批效率低下等空間治理問題。

這與山水林田湖草是一個(gè)生命共同體，需系統(tǒng)保護(hù)治理修復(fù)的規(guī)律相違。所以，多規(guī)合一是生態(tài)文明建設(shè)背景下，提高國(guó)土空間治理能力的要求。

【三】

由上可知，只有實(shí)現(xiàn)多規(guī)合一，才能使空間性規(guī)劃擔(dān)當(dāng)起優(yōu)化國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)格局、提高空間治理能力、推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的重任。

多規(guī)合一后，融合了多規(guī)優(yōu)勢(shì)的國(guó)土空間規(guī)劃，可從區(qū)域角度出發(fā)，依據(jù)資源環(huán)境承載能力和國(guó)土空間開發(fā)適宜性評(píng)價(jià)，綜合考慮一定區(qū)域的符合其資源環(huán)境和社會(huì)經(jīng)濟(jì)特點(diǎn)的功能定位，在此基礎(chǔ)上劃定該區(qū)域的“三區(qū)三線”以優(yōu)化國(guó)土空間格局，同時(shí)劃定保護(hù)類要素和發(fā)展類要素的管控指標(biāo)和邊界，再配置城鄉(xiāng)生產(chǎn)生活所需的各類建設(shè)用地和基礎(chǔ)設(shè)施，從而達(dá)成讓每一塊土地都能承載適宜的功能，把每一寸土地都規(guī)劃得清清楚楚的目的。

可以說，新時(shí)代的國(guó)土空間規(guī)劃，是依據(jù)不同國(guó)土空間單元的自然和人文稟賦，對(duì)國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)進(jìn)行全域全要素全過程的規(guī)劃。

打個(gè)比喻，如果把國(guó)土空間比喻為一個(gè)人的生命過程，主體功能區(qū)規(guī)劃是確定其在幼兒、少年、青年、中年、老年各種不同時(shí)期的生活重點(diǎn)。比如說，幼兒時(shí)期玩樂睡覺時(shí)間多，學(xué)習(xí)時(shí)間相對(duì)少;少年時(shí)期，就要擴(kuò)大學(xué)習(xí)時(shí)間，以學(xué)習(xí)為生活重心，不宜有工作安排;青年時(shí)期，可能是以學(xué)習(xí)和工作為重心;中年時(shí)期，就要擴(kuò)大工作時(shí)間，以工作事業(yè)為重心;到了老年時(shí)期，就要以修養(yǎng)為生活重心，不宜安排工作了。

土地利用規(guī)劃，是確定一個(gè)人在一天24小時(shí)之內(nèi)，應(yīng)該分別有哪些不同的活動(dòng)，比如說耕地就類似吃飯時(shí)間，生態(tài)用地類似睡覺時(shí)間，建設(shè)用地類似工作時(shí)間，交通用地類似社交時(shí)間。正如每個(gè)人都要有以上幾項(xiàng)基本活動(dòng)一樣，一般一個(gè)完整的兼有自然和人文稟賦的區(qū)域也有以上幾項(xiàng)基本用地構(gòu)成。

城鄉(xiāng)規(guī)劃，更多類似于一個(gè)人的工作學(xué)習(xí)時(shí)間，圍繞如何提高工作學(xué)習(xí)時(shí)間效率為主，同時(shí)兼顧為了更好地學(xué)習(xí)工作，相應(yīng)保證一定的休息娛樂和吃飯社交時(shí)間。

至于相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃，比如自然保護(hù)地規(guī)劃，就類似于如何保證睡眠時(shí)間;交通規(guī)劃，就類似于如何提高社交能力;市政實(shí)施規(guī)劃，就類似于如何提高吸收和排除物質(zhì)能量的能力。

多規(guī)合一后，國(guó)土空間規(guī)劃就類似于，將一個(gè)人全生命過程中各年齡段的生活重點(diǎn)，一天中各個(gè)時(shí)間段所做的各類活動(dòng)，以及工作時(shí)間所做的各類活動(dòng)，同時(shí)納入各類專門活動(dòng)，統(tǒng)籌兼顧后做一個(gè)統(tǒng)一、清晰、科學(xué)的規(guī)劃，是對(duì)一個(gè)人的全生命周期過程中各類休息學(xué)習(xí)工作吃飯活動(dòng)的全過程安排。

所以說，新時(shí)代的國(guó)土空間規(guī)劃，是一次整體性、重構(gòu)性、系統(tǒng)性的空間規(guī)劃改革創(chuàng)新舉措，是我國(guó)為全球生態(tài)文明建設(shè)所作出的貢獻(xiàn)。

這是空間規(guī)劃新時(shí)代，期待一張藍(lán)圖干到底。

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