城鄉(xiāng)規(guī)劃師|全國“不設(shè)區(qū)地級市”還剩4個，新一線城市東莞緣何身在其中?

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上周末，民政部發(fā)布的一條重磅公告火爆全網(wǎng)：國務(wù)院批準(zhǔn)海南省三沙市設(shè)立西沙區(qū)、南沙區(qū)。這也就意味著，海南省三沙市正式告別“不設(shè)區(qū)地級市”這一頭銜。

三沙設(shè)區(qū)之后，全國現(xiàn)有“不設(shè)區(qū)地級市”就只剩下4個，分別為廣東省東莞市、中山市，海南省儋州市以及甘肅省嘉峪關(guān)市。到底什么是“不設(shè)區(qū)地級市”?它們又為什么不設(shè)立市轄區(qū)呢?

什么是“不設(shè)區(qū)地級市”?

想弄清楚什么是“不設(shè)區(qū)地級市”，首先要從地級市的概念開始講起。

目前，中國的行政區(qū)域基本上劃分為四級，即省級、地級、縣級和鄉(xiāng)級。地級市屬于地級行政區(qū)，行政地位與地區(qū)、自治州、盟相同，由省、自治區(qū)直接管轄。根據(jù)民政部官網(wǎng)公布的行政區(qū)劃統(tǒng)計(jì)表，截至2018年底，全國地級行政區(qū)劃單位共333個，其中地級市多達(dá)293個，約占地級行政區(qū)總數(shù)的88%;另外還有7個地區(qū)、30個自治州以及3個盟。

在地級市的行政規(guī)劃上，絕大多數(shù)地級市會設(shè)立多個市轄區(qū)，并轄縣級市、縣、自治縣等縣級行政區(qū)。但也有一些特殊情況，比如有些地級市只設(shè)市轄區(qū)，不轄縣級行政區(qū)，它們屬于“全區(qū)市”，這樣的地級市全國共有13個。還有些地級市雖轄縣級行政區(qū)，但只設(shè)一個市轄區(qū)，它們屬于“單區(qū)市”，目前共有59個，約占全部地級市的五分之一。還有些地級市既不設(shè)立市轄區(qū)，也不轄縣級行政區(qū)，直接管轄街道、鎮(zhèn)、鄉(xiāng)等鄉(xiāng)級行政區(qū)，俗稱“直筒子市”，也就是本文的“主角”。

全國曾有15個“直筒子市”，其中9城已陸續(xù)設(shè)立市轄區(qū)，2城被撤銷或與其他地區(qū)合并，還有4城目前仍未設(shè)立市轄區(qū)，就是東莞、中山、儋州以及嘉峪關(guān)。它們?yōu)槭裁床辉O(shè)立市轄區(qū)?這其中的歷史、現(xiàn)實(shí)原因說起來頗為復(fù)雜。

它們?yōu)槭裁床辉O(shè)立市轄區(qū)?

通常來說，不設(shè)區(qū)的地級市大都是由縣或縣級市升級而成的，如深圳、東莞、珠海、中山、韶關(guān)、儋州、日照、三亞、北海等以前都是縣或縣級市，嘉峪關(guān)以前還是個鎮(zhèn)。這些原本屬于縣的城市通常只有縣城一個比較小的核心區(qū)，其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)大多零散不成片，體量也很小，人口、經(jīng)濟(jì)、城市、交通發(fā)展還不完善，所以就成了直接市管鎮(zhèn)的“直筒子市”。

這種城市的設(shè)立有一定的試點(diǎn)意義。市直接管鎮(zhèn)(街)，省去了中間的縣(區(qū))，理論上自由度更大，市里的重大決策也比較容易落地，還少了一級財(cái)政支出，非常適合經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展。所以在改革開放初期，這種“直筒子市”一度很時興。

但隨著城市人口、經(jīng)濟(jì)總量和建設(shè)規(guī)模的快速增長，城市管理、資源分配、公共服務(wù)等方面的需求也不斷增大，鎮(zhèn)級政府在行政管理方面就有些力不從心。鎮(zhèn)與鎮(zhèn)之間也難以聚合，存在各自為政、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)雷同、貧富差距過大等眾多問題。而市政府除了要履行本級政府日常工作職責(zé)外，還不得不直接面對各基層政權(quán)組織，處理中間環(huán)節(jié)出現(xiàn)的各類事務(wù)，也是“苦不堪言”。所以，大多數(shù)“直筒子市”在人口、經(jīng)濟(jì)等方面發(fā)展到一定程度后便陸續(xù)設(shè)立了市轄區(qū)，變成了普通的地級市。

而設(shè)立了市轄區(qū)的普通地級市，近些年還在不斷通過撤縣設(shè)區(qū)、撤并鎮(zhèn)設(shè)區(qū)等方式擴(kuò)大都市區(qū)范圍，提升中心城市規(guī)模。根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局的數(shù)據(jù)，1998年-2017年，全國市轄區(qū)的數(shù)量從737個增加至962個，占縣級行政區(qū)總數(shù)的比例也從26%提高到34%。在這種大趨勢下，東莞、中山、儋州、嘉峪關(guān)這4個“直筒子市”就顯得頗為特殊。

嘉峪關(guān)地處甘肅西北部，總面積2935平方千米，2019年常住人口為25.31萬人。圖/甘肅省政府官網(wǎng)

其中嘉峪關(guān)不設(shè)立市轄區(qū)的原因比較簡單。1958年，國家“一五”重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目“酒泉鋼鐵公司”在甘肅酒泉縣成立，并以原城鎮(zhèn)為主，在1965年設(shè)立了縣級嘉峪關(guān)市。但考慮到“酒泉鋼鐵公司”是地廳級建制，縣級嘉峪關(guān)市不方便領(lǐng)導(dǎo)，所以1971年國務(wù)院批準(zhǔn)其為政企合一的省轄市。因?yàn)榧斡P(guān)人口少、地域小，在當(dāng)時并未設(shè)區(qū)。即使到了2019年，嘉峪關(guān)的常住人口也僅為25.31萬人，而2014年民政部起草的《市轄區(qū)設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)》規(guī)定，最小市轄區(qū)人口不得少于25萬人。

儋州是海南省第四個地級市，土地面積全省第一，人口數(shù)量全省第二。圖/海南省政府官網(wǎng)

儋州作為這4個“直筒子市”里最年輕的地級市，已提出過“撤鎮(zhèn)設(shè)區(qū)”的需求。2017年，儋州人大代表向省政府提出了設(shè)置市轄區(qū)的建議，并給出了“三個市轄區(qū)”、“四個市轄區(qū)”兩種區(qū)劃方案。海南省民政廳對此的答復(fù)并未公開，從目前的現(xiàn)狀來看，這個提議并未得到同意。而民政部起草的《市轄區(qū)設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)》中，也只提及了“市區(qū)總?cè)丝?00萬人以下的市，平均每40萬人可以設(shè)立1個市轄區(qū)”“最小市轄區(qū)人口不得少于25萬人，非農(nóng)業(yè)人口不得少于10萬人”以及“市轄區(qū)的設(shè)置要規(guī)模適度，布局合理，不得形成飛地”這幾項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)。至于儋州設(shè)區(qū)被否的個中原因，目前海南省民政廳還未公布。

東莞和中山作為曾經(jīng)的“廣東四小虎”成員，無論是經(jīng)濟(jì)發(fā)展還是人口增長都十分迅猛，按理說早應(yīng)設(shè)立市轄區(qū)。最近10多年來，東莞、中山以及廣東省也都曾提及區(qū)劃調(diào)整，卻由于設(shè)鎮(zhèn)眾多、牽涉的利益關(guān)系頗為復(fù)雜等原因不得不半途而廢，這其中又以新一線城市東莞最為典型。

東莞或?qū)⒘肀脔鑿?

一個鎮(zhèn)擁有超過80萬人口、200多億的GDP、近30億元的財(cái)政收入……在2010年左右的東莞，這樣的富鎮(zhèn)不止一個。中山大學(xué)教授、東莞市政府智囊團(tuán)成員林江稱：“東莞一個鎮(zhèn)就抵得上內(nèi)地10個窮縣。但是，由于鎮(zhèn)只有鎮(zhèn)權(quán)，雖然領(lǐng)導(dǎo)的級別均為縣處級，但是很多審批事項(xiàng)依然只是鎮(zhèn)級。重復(fù)建設(shè)、資源浪費(fèi)，嚴(yán)重制約了東莞的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。”

對于這個問題，東莞和廣東的做法是先給鎮(zhèn)級政府下放事權(quán)，再適時聯(lián)并撤鎮(zhèn)建區(qū)。2009年底，廣東省出臺了《關(guān)于富縣強(qiáng)鎮(zhèn)事權(quán)改革的指導(dǎo)意見》，2010年又印發(fā)了《關(guān)于簡政強(qiáng)鎮(zhèn)事權(quán)改革的指導(dǎo)意見》。到2010年底，東莞通過授權(quán)、委托和調(diào)整派駐機(jī)構(gòu)管理體制等方式，在產(chǎn)業(yè)發(fā)展、城市建設(shè)、社會管理、市場監(jiān)管和公共服務(wù)方面，依法下放鎮(zhèn)級政府575項(xiàng)事權(quán)，“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)”全面鋪開。

然而，轟轟烈烈的擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)在東莞開展得如火如荼，但是真正談到撤鎮(zhèn)建區(qū)，卻是雷聲大雨點(diǎn)小。2006年和2010年，東莞市委書記劉志庚兩次提及區(qū)劃調(diào)整，卻遲遲沒有實(shí)質(zhì)進(jìn)展。2011年，廣東又出臺了《關(guān)于進(jìn)一步深化簡政強(qiáng)鎮(zhèn)事權(quán)改革的意見》，提出將適時在東莞、中山撤鎮(zhèn)或并鎮(zhèn)建區(qū)。然而，在此后的4、5年時間里，東莞的區(qū)劃也未有任何變動，這其中的阻力到底來自哪里?

第一重阻力來自數(shù)量眾多的既得利益階層。當(dāng)時的東莞有32個鎮(zhèn)/街道，加上后來新設(shè)立的松山湖等4個園區(qū)，也就是有36個正處級級別的鎮(zhèn)委書記，每個鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)繁雜，并且都下設(shè)有黨委書記，這樣一來就有將近800名副科級以上干部。倘若鎮(zhèn)街合并，必然會面臨現(xiàn)有官員的重新洗牌，也難免會有官員間接被“貶”。這樣一來，無論是哪個鎮(zhèn)的官員從自身利益出發(fā)，都不愿意自己所在的鎮(zhèn)被合并。

東莞某鎮(zhèn)黨委書記就曾在采訪中無奈地表示，有不少鎮(zhèn)級官員存有抵觸心理，尤其是那些將被合并的小鎮(zhèn)，“像望牛墩鎮(zhèn)一樣只有30多平方公里，幾十億GDP的小鎮(zhèn)，麻雀雖小，五臟俱全，書記、鎮(zhèn)長肯定是寧做雞頭也不做鳳尾。”

第二重阻力就來自于對權(quán)力回收的擔(dān)憂。根據(jù)憲法規(guī)定，中國的建制實(shí)行五級制：鎮(zhèn)、縣、市、省、國家。鎮(zhèn)是屬于五級建制中的一級，其作用是為公共基礎(chǔ)服務(wù)，是掌握實(shí)權(quán)的。而區(qū)屬于政府派出機(jī)構(gòu)，不屬于中國建制的一級，沒有實(shí)權(quán)。“撤并鎮(zhèn)設(shè)區(qū)”后，市政府此前下放到鎮(zhèn)的事權(quán)，是隨時可以收回的。雖然廣東出臺的《關(guān)于進(jìn)一步深化簡政強(qiáng)鎮(zhèn)事權(quán)改革的意見》中明確提出，在擁有縣級權(quán)限的強(qiáng)鎮(zhèn)改革時，原來的政策制定、規(guī)劃協(xié)調(diào)、行政審批和行政許可、行政執(zhí)法、行政監(jiān)督等職能會相應(yīng)上移到區(qū)，但這種懷疑和博弈不是一時間能夠消除的。

不過，雖然近些年“撤并鎮(zhèn)設(shè)區(qū)”未能有實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，但東莞也做出了一些嘗試和調(diào)整。2015年，國家發(fā)改委印發(fā)《新型城鎮(zhèn)化試點(diǎn)方案》，東莞被列入試點(diǎn)范圍，并在虎門鎮(zhèn)、長安鎮(zhèn)開展“撤鎮(zhèn)設(shè)市”試點(diǎn)。在此后的具體落實(shí)中，東莞也作出了直接賦予兩鎮(zhèn)縣級管理權(quán)限、適當(dāng)調(diào)整稅收分成比例和財(cái)權(quán)等改革措施。中山大學(xué)教授林江提到，雖然“鎮(zhèn)級市”在行政級別上并無改變，但其獲得的縣級管理權(quán)限卻是法定的，并不是市政府想收就收得回去的，與此前簡政強(qiáng)鎮(zhèn)時下放的權(quán)限大不相同。

2017年，在粵港澳大灣區(qū)規(guī)劃上升為國家戰(zhàn)略之后不久，東莞又出臺了《關(guān)于推進(jìn)園區(qū)統(tǒng)籌組團(tuán)發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施意見》，將全市劃分為城區(qū)片區(qū)、松山湖片區(qū)、水鄉(xiāng)新城片區(qū)、濱海片區(qū)、東部產(chǎn)業(yè)園片區(qū)和東南臨深片區(qū)等六大片區(qū)。其中松山湖片區(qū)率先“探路”，成立了發(fā)改、國土、交通、規(guī)劃、工商等多個直屬分局，直接行使市局前移審批職能。

東莞六大片區(qū)規(guī)劃圖。圖/東莞時間網(wǎng)

這兩種嘗試都頗有亮點(diǎn)。如果虎門、長安“撤鎮(zhèn)改市”推進(jìn)順利，在不遠(yuǎn)的將來，鎮(zhèn)級市或許會成為東莞的常態(tài);六大片區(qū)的劃分本身就具有重構(gòu)版圖的意義，若片區(qū)統(tǒng)籌發(fā)展成績顯著，“撤并鎮(zhèn)設(shè)區(qū)”也許可以就此成型，也有可能探索出新的行政管理體制。對于這個強(qiáng)鎮(zhèn)林立的新一線城市來說，無論是哪種行政改革都不可能是一蹴而就的，也是考驗(yàn)當(dāng)?shù)刂髡叩囊粋€長期議題。

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