城鄉(xiāng)規(guī)劃師|國(guó)土空間總規(guī)劃對(duì)土地利用總規(guī)劃中核心內(nèi)容的繼承和發(fā)展

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導(dǎo)讀：

2019年5月9日，《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》(中發(fā)【2019】18號(hào))明確提出將主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等空間規(guī)劃融合為統(tǒng)一的國(guó)土空間規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)“多規(guī)合一”。因此，國(guó)土空間總體規(guī)劃將繼承、發(fā)展和融合主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等現(xiàn)有空間類規(guī)劃的部分內(nèi)容。為了更好的編制國(guó)土空間總體規(guī)劃，有必要就現(xiàn)有各空間類規(guī)劃的內(nèi)容進(jìn)行梳理分析，研究需繼承納入國(guó)土空間總體規(guī)劃的內(nèi)容。結(jié)合廣東土地利用總規(guī)與新時(shí)期國(guó)土空間總體規(guī)劃實(shí)踐，本文認(rèn)為，土地利用總體規(guī)劃中的“規(guī)劃基礎(chǔ)數(shù)據(jù)”“規(guī)劃指標(biāo)體系”“土地用途分區(qū)”“建設(shè)用地管制分區(qū)”“建設(shè)用地復(fù)墾區(qū)”等核心內(nèi)容將在國(guó)土空間總體規(guī)劃中得到繼承和發(fā)展。

一、規(guī)劃基礎(chǔ)數(shù)據(jù)

國(guó)土空間總體規(guī)劃(以下簡(jiǎn)稱“空間規(guī)劃”)和土地利用總體規(guī)劃(以下簡(jiǎn)稱“土總規(guī)”)兩種規(guī)劃類型，在規(guī)劃基礎(chǔ)數(shù)據(jù)制作思路上基本一致，土總規(guī)采用“二調(diào)數(shù)據(jù)”，按照土地規(guī)劃用途分類要求，轉(zhuǎn)換為規(guī)劃基礎(chǔ)數(shù)據(jù);空間規(guī)劃采用“三調(diào)數(shù)據(jù)”，按照國(guó)土空間用途分類要求，轉(zhuǎn)換為規(guī)劃基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。空間規(guī)劃與土總規(guī)相比，空間規(guī)劃在細(xì)化調(diào)查和補(bǔ)充調(diào)查上更加細(xì)致、工作量也更大。轉(zhuǎn)換的對(duì)應(yīng)關(guān)系具體見下圖：

二、規(guī)劃指標(biāo)體系

土總規(guī)規(guī)劃控制指標(biāo)分約束性指標(biāo)和預(yù)期性兩類，共15項(xiàng)。約束性指標(biāo)是為保護(hù)資源和推進(jìn)節(jié)約集約用地因而規(guī)劃期內(nèi)不得突破或必須實(shí)現(xiàn)的指標(biāo);預(yù)期性指標(biāo)是指按照經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展預(yù)測(cè)因而規(guī)劃期內(nèi)應(yīng)該實(shí)現(xiàn)的指標(biāo)。在規(guī)劃實(shí)施過程中起到關(guān)鍵作用的是約束性指標(biāo)中的耕地保有量、基本農(nóng)田保護(hù)面積、城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模，以及預(yù)期性指標(biāo)中的建設(shè)用地總規(guī)模。

根據(jù)2020年1月17日自然資源部印發(fā)的《省級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃編制指南》(試行)，空間規(guī)劃將保留土總規(guī)中部分規(guī)劃指標(biāo)，如土總規(guī)中的“耕地保有量” “基本農(nóng)田保護(hù)面積” “城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模”等約束性指標(biāo)，另外將“建設(shè)用地總規(guī)模”以“國(guó)土開發(fā)強(qiáng)度”的形式進(jìn)行表達(dá)。

三、土地用途分區(qū)

土總規(guī)不同層級(jí)的規(guī)劃，采取不同的土地用途分區(qū)方式劃分土地用途分區(qū)。市級(jí)規(guī)劃的土地用途分區(qū)為基本農(nóng)田集中區(qū)、一般農(nóng)地區(qū)、城鎮(zhèn)村發(fā)展區(qū)、獨(dú)立工礦區(qū)、風(fēng)景旅游用地區(qū)、生態(tài)環(huán)境安全控制區(qū)、自然與文化遺產(chǎn)保護(hù)區(qū)、林業(yè)用地區(qū)和牧業(yè)用地區(qū)等，縣級(jí)規(guī)劃對(duì)市級(jí)規(guī)劃的土地用途分區(qū)進(jìn)一步細(xì)化，主要是將基本農(nóng)田集中區(qū)細(xì)化至基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)，城鎮(zhèn)村發(fā)展區(qū)細(xì)化為城鎮(zhèn)村建設(shè)用地區(qū)(包括城鎮(zhèn)建設(shè)用地區(qū)、村鎮(zhèn)建設(shè)用地區(qū))等。

與土總規(guī)相比，空間規(guī)劃所進(jìn)行的空間用途分區(qū)，名稱和內(nèi)涵均有所差別，并因應(yīng)陸海統(tǒng)籌要求，拓展空間用途分區(qū)，增加了海洋、能源礦產(chǎn)等功能區(qū)，同時(shí)去掉了一般農(nóng)地區(qū)、獨(dú)立工礦區(qū)、風(fēng)景旅游用地區(qū)等概念?？傮w而言，國(guó)土空間規(guī)劃分區(qū)在相當(dāng)程度上吸收了土總規(guī)在土地用途分區(qū)的思路與方法，并結(jié)合“多規(guī)合一”的要求進(jìn)行發(fā)展。根據(jù)《市縣國(guó)土空間規(guī)劃分區(qū)與用途分類指南》(過程稿)，市級(jí)空間規(guī)劃在空間用途分區(qū)方面，將劃分為永久基本農(nóng)田集中保護(hù)區(qū)、生態(tài)保護(hù)區(qū)、海洋特殊保護(hù)與漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)區(qū)、古跡遺址保護(hù)區(qū)、城鎮(zhèn)發(fā)展區(qū)、農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展區(qū)、海洋利用與保留區(qū)、礦產(chǎn)與能源發(fā)展區(qū)等，縣級(jí)空間規(guī)劃在市級(jí)空間用途分區(qū)基礎(chǔ)上進(jìn)一步細(xì)化。

四、建設(shè)用地管制分區(qū)

土總規(guī)在劃定城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模邊界、城鄉(xiāng)建設(shè)用地?cái)U(kuò)展邊界和禁止建設(shè)用地邊界的基礎(chǔ)上，形成了四個(gè)區(qū)域，分別為允許建設(shè)區(qū)、有條件建設(shè)區(qū)、限制建設(shè)區(qū)和禁止建設(shè)區(qū)，簡(jiǎn)稱“三界四區(qū)”，實(shí)施對(duì)建設(shè)用地開發(fā)邊界和總量的管制。

空間規(guī)劃吸收、融合和發(fā)展了土總規(guī)在市縣域?qū)用娴?ldquo;三界四區(qū)”、以及城市總體規(guī)劃的“三區(qū)四線”(禁建區(qū)、限建區(qū)、適建區(qū)、綠線、藍(lán)線、紫線、黃線)，并結(jié)合當(dāng)前生態(tài)文明建設(shè)的要求，整合形成并劃定“三線”(生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界)，以“三線”實(shí)現(xiàn)對(duì)建設(shè)用地和國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)的管控。

五、建設(shè)用地復(fù)墾區(qū)

在近年編制的土總規(guī)中，由于部分市縣(如珠三角市縣)建設(shè)用地出現(xiàn)“倒掛”的問題，如規(guī)劃基期年2009年建設(shè)用地規(guī)模大于規(guī)劃期末年2020年建設(shè)用地指標(biāo)。因此部分市縣在土總規(guī)中規(guī)劃安排了建設(shè)用地復(fù)墾區(qū)，但是在規(guī)劃實(shí)施過程中，復(fù)墾區(qū)實(shí)施難度大，實(shí)施進(jìn)展緩慢，“倒掛”問題越來越突出，本次空間規(guī)劃編制勢(shì)必?zé)o法回避也必須解決該問題。

在空間規(guī)劃編制過程中，如何厘清和解決建設(shè)用地復(fù)墾區(qū)的問題，將是本輪國(guó)土空間規(guī)劃需要關(guān)注的重要內(nèi)容之一。如何解決復(fù)墾區(qū)的問題，建議從以下幾個(gè)方面進(jìn)行思考：

1、從技術(shù)上解決：本次空間規(guī)劃，上級(jí)下達(dá)給下級(jí)建設(shè)用地規(guī)模指標(biāo)時(shí)，從尊重實(shí)際出發(fā)，把“三調(diào)”建設(shè)用地規(guī)模作為一個(gè)重要的考慮因素。

2、從布局上解決：結(jié)合當(dāng)前“拆舊復(fù)墾”“鄉(xiāng)村振興”等政策，核實(shí)或優(yōu)化調(diào)整建設(shè)用地復(fù)墾區(qū)布局，提高復(fù)墾區(qū)的可實(shí)施性，增強(qiáng)復(fù)墾區(qū)消化能力。

3、從規(guī)模上解決：一是按照嚴(yán)控增量的要求，做到新增建設(shè)用地規(guī)模精準(zhǔn)配置，不浪費(fèi)一分一厘新增建用地規(guī)模，節(jié)省下的新增建設(shè)用地規(guī)模用于回填給無法實(shí)施的復(fù)墾區(qū)。二是按照盤活存量、提高流量的要求，全面盤活和利用閑置、低效建設(shè)用地，減少新增建設(shè)用地規(guī)模壓力，進(jìn)而能節(jié)省下新增建設(shè)用地規(guī)模回填復(fù)墾區(qū)。

部門簡(jiǎn)介：

空間規(guī)劃事業(yè)部是國(guó)地科技從事各類規(guī)劃編制與國(guó)土空間咨詢服務(wù)的骨干，團(tuán)隊(duì)充分融合城規(guī)土規(guī)、地理信息、整治修復(fù)、產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)、建筑景觀、生態(tài)環(huán)保等多學(xué)科背景專業(yè)人才，實(shí)現(xiàn)從“五級(jí)三類”規(guī)劃編制到規(guī)劃運(yùn)用的全方位服務(wù)，協(xié)助各地政府實(shí)現(xiàn)空間治理能力現(xiàn)代化，以及為客戶創(chuàng)造國(guó)土空間價(jià)值。

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