城市總體規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃(1)

    規(guī)劃是實現(xiàn)土地優(yōu)化配置和引導城市建設管理協(xié)調發(fā)展的關鍵，指導土地利用和城市建設的有兩個規(guī)劃，即土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃，這兩個規(guī)劃都是以國民經濟長期發(fā)展規(guī)劃為依據、節(jié)約和合理利用土地及其空間資源為原則編制的，但由于各方面的原因，兩個規(guī)劃相互脫節(jié)的狀況由來已久。關于這兩個規(guī)劃的關系，早在1989年底公布的《中華人民共和國城市規(guī)劃法》第七條就有明確規(guī)定，“城市總體規(guī)劃應當與國土規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、江河流域規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃相協(xié)調” 。近年來，國家出于強化土地管理、保護和節(jié)約土地資源的需要，接連出臺了兩個重要文件，均涉及到了兩個規(guī)劃要相互協(xié)調的問題，即 “城市總體規(guī)劃應與土地利用總體規(guī)劃等相協(xié)調，切實保護和節(jié)約土地資源”（國發(fā)[1996]18號文），“城市建設總體規(guī)劃要與土地利用總體規(guī)劃相協(xié)調，用地規(guī)模不得突破土地利用總體規(guī)劃” （中發(fā)[1997]11號文）；可見，國家對于兩個規(guī)劃的工作均高度重視，有關的法規(guī)和政策也要求這兩個規(guī)劃相互協(xié)調，而這兩個規(guī)劃的有何異同點？主要分歧在哪里？本文對此作了一些分析和探討。 
  
    一、土地利用總體規(guī)劃與城市總體規(guī)劃的現(xiàn)狀比較 
    土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃在我國起步時間一樣，但土地利用總體規(guī)劃無論是在理論研究還是在實際運用上，均落后于城市總體規(guī)劃，其權威性和約束力也不及城市總體規(guī)劃。 
（一）兩個規(guī)劃的成熟程度不一樣 
    土地規(guī)劃與城市規(guī)劃均是在本世紀五、六十年代全面學習前蘇聯(lián)時期引進來的，兩者均經歷了40多年的風風雨雨。土地規(guī)劃在80年代才真正起步，1988年第一次在全國范圍內開展了土地利用總體規(guī)劃工作；在1991和1994年，國土局相繼發(fā)布了《土地利用總體規(guī)劃編制審批暫行辦法》和《縣級土地利用總體規(guī)劃編制規(guī)程（試行）》，由于種種原因這次規(guī)劃進展緩慢；1996年又開始了第二次全國范圍內的土地利用總體規(guī)劃工作，國土局又于1997年10月出臺了《土地利用總體規(guī)劃編制審批規(guī)定》和《縣級土地利用總體規(guī)劃編制規(guī)程（試行）》。由于規(guī)劃依據、方法并不成熟、且涉及的規(guī)劃層次多，至今土地規(guī)劃的成熟程度仍然不高。 
    城市規(guī)劃雖然也幾經波折、不盡完善，但總的來說，理論和實踐均較土地規(guī)劃成熟。尤其是在1978到1988年這十年中，城市規(guī)劃走過了最富有探索性的十年，理論與實踐上均取得了長足進步。1989年12月全國人大常務委員會第十一次會議通過了《城市規(guī)劃法》，確立城市規(guī)劃的法律地位， 1991年建設部通過了《城市規(guī)劃編制辦法》，有關城市規(guī)劃法規(guī)和條文的相繼出臺對于城市規(guī)劃工作取到了有力的推動和規(guī)范化作用。從1980年至今，各地已按照五年一修編的周期，進行過三輪城市總體規(guī)劃的制定或修編工作。 
（二） 兩個規(guī)劃的法律地位不一樣  
土地規(guī)劃的宏觀控制和約束力未能在法律上充分體現(xiàn)?！锻恋毓芾矸ā芳皩嵤l例都簡單地講各級政府應編制土地利用總體規(guī)劃，但規(guī)劃應對哪些土地利用進行宏觀控制，如何保證規(guī)劃的實施，土地利用總體規(guī)劃有無法律約束力，違反了規(guī)劃如何處置等均未能明確。相形之下，城市規(guī)劃有《城市規(guī)劃法》作為法律保障，規(guī)劃的制定、實施和違反規(guī)劃應負的法律責任等《城市規(guī)劃法》均作了明確的規(guī)定。 
（三） 兩個規(guī)劃的審批權限不一樣 
    根據最新《土地利用總體規(guī)劃編制審批規(guī)定》第二十六條，“評審合格的土地利用總體規(guī)劃經綜合平衡和同級人民政府審查同意后，依照法定程序和審批權限報有批準權的人民政府批準執(zhí)行，并報上級土地管理部門備案?！边@種規(guī)定不及城市總體規(guī)劃的明確， “報有批準權的人民政府”這一點就比較含混，按照土地利用總體規(guī)劃的編制慣例，常規(guī)理解是，土地利用總體規(guī)劃審批權限在上級人民政府，這樣僅直轄市和省級土地利用總體規(guī)劃的審批機關是國務院，地級市土地利用總體規(guī)劃的審批機關是省級人民政府。關于城市總體規(guī)劃的審批權限，根據《城市規(guī)劃法》和國發(fā)[1996]18號文的規(guī)定，直轄市和省會城市以及非農業(yè)人口在50萬以上的大城市的城市總體規(guī)劃審批機關是國務院，其余城市的總體規(guī)劃審批機關是上級人民政府。因此，對于省會城市或非農業(yè)人口在50萬以上的大城市來說，其土地利用總體規(guī)劃的審批權限要低于城市總體規(guī)劃的審批權限。 
    二、兩個規(guī)劃的主要分歧在哪里 
    目前全國范圍內均在開展土地利用總體規(guī)劃工作和城市總體規(guī)劃工作，由于兩個規(guī)劃的依據、工作方法、出發(fā)點均存在著差異，分歧是不可避免的，這些分歧大體上可以分為兩類，一類分歧屬于技術問題上的，另一類分歧則屬于原則問題上看法不一致。 
（一） 技術問題上的分歧 
1. 土地規(guī)劃的范圍大于城市規(guī)劃的范圍嗎？ 
    現(xiàn)在有一種觀點，城市規(guī)劃與土地規(guī)劃是點與面的關系，土地規(guī)劃的范圍大于城市規(guī)劃的范圍。這種看法是很片面的，不科學的。 
    從規(guī)劃體系上看，土地規(guī)劃具有很強的宏觀性和層次性； 按行政區(qū)劃分為全國、省、地、縣、鄉(xiāng)五級規(guī)劃體系。城市規(guī)劃具有同土地規(guī)劃相似的規(guī)劃體系；根據《城市規(guī)劃法》，國務院城市規(guī)劃主管部門和省、自治區(qū)、直轄市人民政府應當分別編制全國和省、自治區(qū)、直轄市的城鎮(zhèn)體系規(guī)劃，用以指導城市規(guī)劃的編制；而城市規(guī)劃的主體指按國家行政建制設立的直轄市、市、鎮(zhèn)，因此城市規(guī)劃也可分為全國和省級城鎮(zhèn)體系規(guī)劃，指導地級、縣級及建制鎮(zhèn)級的城市規(guī)劃。 
    各級土地規(guī)劃的范圍是本級行政區(qū)域的范圍，但這并不等于說在同一級別的土地利用總體規(guī)劃與城市總體規(guī)劃中，前者的規(guī)劃范圍會更大些；因為根據《城市規(guī)劃法》，“城市規(guī)劃區(qū)指城市市區(qū)、近郊區(qū)以及城市行政區(qū)域內因城市建設和發(fā)展需要實行規(guī)劃控制的區(qū)域，具體范圍由城市人民政府在編制的城市總體規(guī)劃中劃定”，所以城市總體規(guī)劃的范圍也可以是整個城市轄區(qū)，其規(guī)劃的范圍就同土地利用總體規(guī)劃一致，所謂點與面之說是站不住腳的。 
2. 兩個規(guī)劃在用地上為何難以比較？ 
    土地利用總體規(guī)劃的各類用地面積采用土地利用現(xiàn)狀變更調查面積，用地分類標準采用《土地利用現(xiàn)狀分類及含義》（見于《縣級土地利用總體規(guī)劃編制規(guī)程》中的附件一）。城市總體規(guī)劃用地面積采用一萬分之一或五千分之一比例尺的圖紙的量算結果，用地分類標準采用《城市用地分類與規(guī)劃建設用地標準》（gbj 137-90）。這兩個規(guī)劃在同一地類上卻出現(xiàn)了面積不一致的現(xiàn)象，其原因除去基礎圖紙不一致、量算方法不一以及量算誤差外，還有一個重要原因是兩個用地分類標準有相互矛盾之處，即同一名稱或相似名稱的地類，其含義卻大不相同，這就直接造成了兩個規(guī)劃在用地上的難以比較。下面對土地利用分類標準中關于城市、建制鎮(zhèn)、特殊用地和交通用地等關鍵地類的定義試作剖析。 
    城市是指經國務院批準有市建制居民點，范圍指建成市區(qū)的面積，不包括市內用于農、林、牧、漁業(yè)生產用地。建制鎮(zhèn)是指按國發(fā)[1984]165號文件規(guī)定建鎮(zhèn)標準，經省人民政府批準，有鎮(zhèn)建制的居民點，范圍為建成鎮(zhèn)區(qū)的面積，不包括鎮(zhèn)內的農、林、牧、漁業(yè)生產用地。特殊用地是指居民點以外獨立的國防、名勝古跡、風景旅游、墓地、陵園等用地。交通用地是指居民點以外的各種道路及其附屬設施和民用機場用地，包括護路林。 
    以上為土地利用分類標準中的有關定義，在城市和建制鎮(zhèn)中的定義中都未明確是否要剔除城市內部的水域、交通用地，而且以上四個定義中均涉及到以居民點作為一個解釋的媒介，并以居民點內和居民點外作為地類劃分的界限，這本身就是很含混的，容易造成不同的認識偏差。各地方在把握土地利用分類標準時，各有不同的理解，城市內部的交通用地、水域、風景區(qū)計為城市用地還是分別計為交通用地、水域和特殊用地？土地利用分類標準對此，也并沒有像城市用地分類標準那樣制定一個詳細的條文說明，對似是而非的概念進行詮釋和澄清。各地在進行城市面積統(tǒng)計時，就會根據不同的理解將上述用地或進行扣減、或計為城市用地。有的地區(qū)將城市內部的道路廣場以及對外交通用地統(tǒng)計為土地規(guī)劃概念中的交通用地，從而會造成土地規(guī)劃概念中的城市面積小于城市規(guī)劃概念中的城市建設用地的面積。在城市和建制鎮(zhèn)的用地統(tǒng)計上兩個規(guī)劃不一致，自然也會影響到兩個規(guī)劃在水域、交通用地、特殊用地統(tǒng)計上的不一致。至于兩個用地分類標準中均出現(xiàn)了特殊用地，但其含義卻已相去甚遠了。