城市總體規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃(1)

    規(guī)劃是實(shí)現(xiàn)土地優(yōu)化配置和引導(dǎo)城市建設(shè)管理協(xié)調(diào)發(fā)展的關(guān)鍵，指導(dǎo)土地利用和城市建設(shè)的有兩個(gè)規(guī)劃，即土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃，這兩個(gè)規(guī)劃都是以國(guó)民經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃為依據(jù)、節(jié)約和合理利用土地及其空間資源為原則編制的，但由于各方面的原因，兩個(gè)規(guī)劃相互脫節(jié)的狀況由來(lái)已久。關(guān)于這兩個(gè)規(guī)劃的關(guān)系，早在1989年底公布的《中華人民共和國(guó)城市規(guī)劃法》第七條就有明確規(guī)定，“城市總體規(guī)劃應(yīng)當(dāng)與國(guó)土規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、江河流域規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃相協(xié)調(diào)” 。近年來(lái)，國(guó)家出于強(qiáng)化土地管理、保護(hù)和節(jié)約土地資源的需要，接連出臺(tái)了兩個(gè)重要文件，均涉及到了兩個(gè)規(guī)劃要相互協(xié)調(diào)的問(wèn)題，即 “城市總體規(guī)劃應(yīng)與土地利用總體規(guī)劃等相協(xié)調(diào)，切實(shí)保護(hù)和節(jié)約土地資源”（國(guó)發(fā)[1996]18號(hào)文），“城市建設(shè)總體規(guī)劃要與土地利用總體規(guī)劃相協(xié)調(diào)，用地規(guī)模不得突破土地利用總體規(guī)劃” （中發(fā)[1997]11號(hào)文）；可見(jiàn)，國(guó)家對(duì)于兩個(gè)規(guī)劃的工作均高度重視，有關(guān)的法規(guī)和政策也要求這兩個(gè)規(guī)劃相互協(xié)調(diào)，而這兩個(gè)規(guī)劃的有何異同點(diǎn)？主要分歧在哪里？本文對(duì)此作了一些分析和探討。 
  
    一、土地利用總體規(guī)劃與城市總體規(guī)劃的現(xiàn)狀比較 
    土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃在我國(guó)起步時(shí)間一樣，但土地利用總體規(guī)劃無(wú)論是在理論研究還是在實(shí)際運(yùn)用上，均落后于城市總體規(guī)劃，其權(quán)威性和約束力也不及城市總體規(guī)劃。 
（一）兩個(gè)規(guī)劃的成熟程度不一樣 
    土地規(guī)劃與城市規(guī)劃均是在本世紀(jì)五、六十年代全面學(xué)習(xí)前蘇聯(lián)時(shí)期引進(jìn)來(lái)的，兩者均經(jīng)歷了40多年的風(fēng)風(fēng)雨雨。土地規(guī)劃在80年代才真正起步，1988年第一次在全國(guó)范圍內(nèi)開(kāi)展了土地利用總體規(guī)劃工作；在1991和1994年，國(guó)土局相繼發(fā)布了《土地利用總體規(guī)劃編制審批暫行辦法》和《縣級(jí)土地利用總體規(guī)劃編制規(guī)程（試行）》，由于種種原因這次規(guī)劃進(jìn)展緩慢；1996年又開(kāi)始了第二次全國(guó)范圍內(nèi)的土地利用總體規(guī)劃工作，國(guó)土局又于1997年10月出臺(tái)了《土地利用總體規(guī)劃編制審批規(guī)定》和《縣級(jí)土地利用總體規(guī)劃編制規(guī)程（試行）》。由于規(guī)劃依據(jù)、方法并不成熟、且涉及的規(guī)劃層次多，至今土地規(guī)劃的成熟程度仍然不高。 
    城市規(guī)劃雖然也幾經(jīng)波折、不盡完善，但總的來(lái)說(shuō)，理論和實(shí)踐均較土地規(guī)劃成熟。尤其是在1978到1988年這十年中，城市規(guī)劃走過(guò)了最富有探索性的十年，理論與實(shí)踐上均取得了長(zhǎng)足進(jìn)步。1989年12月全國(guó)人大常務(wù)委員會(huì)第十一次會(huì)議通過(guò)了《城市規(guī)劃法》，確立城市規(guī)劃的法律地位， 1991年建設(shè)部通過(guò)了《城市規(guī)劃編制辦法》，有關(guān)城市規(guī)劃法規(guī)和條文的相繼出臺(tái)對(duì)于城市規(guī)劃工作取到了有力的推動(dòng)和規(guī)范化作用。從1980年至今，各地已按照五年一修編的周期，進(jìn)行過(guò)三輪城市總體規(guī)劃的制定或修編工作。 
（二） 兩個(gè)規(guī)劃的法律地位不一樣  
土地規(guī)劃的宏觀控制和約束力未能在法律上充分體現(xiàn)?！锻恋毓芾矸ā芳皩?shí)施條例都簡(jiǎn)單地講各級(jí)政府應(yīng)編制土地利用總體規(guī)劃，但規(guī)劃應(yīng)對(duì)哪些土地利用進(jìn)行宏觀控制，如何保證規(guī)劃的實(shí)施，土地利用總體規(guī)劃有無(wú)法律約束力，違反了規(guī)劃如何處置等均未能明確。相形之下，城市規(guī)劃有《城市規(guī)劃法》作為法律保障，規(guī)劃的制定、實(shí)施和違反規(guī)劃應(yīng)負(fù)的法律責(zé)任等《城市規(guī)劃法》均作了明確的規(guī)定。 
（三） 兩個(gè)規(guī)劃的審批權(quán)限不一樣 
    根據(jù)最新《土地利用總體規(guī)劃編制審批規(guī)定》第二十六條，“評(píng)審合格的土地利用總體規(guī)劃經(jīng)綜合平衡和同級(jí)人民政府審查同意后，依照法定程序和審批權(quán)限報(bào)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)執(zhí)行，并報(bào)上級(jí)土地管理部門(mén)備案。”這種規(guī)定不及城市總體規(guī)劃的明確， “報(bào)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府”這一點(diǎn)就比較含混，按照土地利用總體規(guī)劃的編制慣例，常規(guī)理解是，土地利用總體規(guī)劃審批權(quán)限在上級(jí)人民政府，這樣僅直轄市和省級(jí)土地利用總體規(guī)劃的審批機(jī)關(guān)是國(guó)務(wù)院，地級(jí)市土地利用總體規(guī)劃的審批機(jī)關(guān)是省級(jí)人民政府。關(guān)于城市總體規(guī)劃的審批權(quán)限，根據(jù)《城市規(guī)劃法》和國(guó)發(fā)[1996]18號(hào)文的規(guī)定，直轄市和省會(huì)城市以及非農(nóng)業(yè)人口在50萬(wàn)以上的大城市的城市總體規(guī)劃審批機(jī)關(guān)是國(guó)務(wù)院，其余城市的總體規(guī)劃審批機(jī)關(guān)是上級(jí)人民政府。因此，對(duì)于省會(huì)城市或非農(nóng)業(yè)人口在50萬(wàn)以上的大城市來(lái)說(shuō)，其土地利用總體規(guī)劃的審批權(quán)限要低于城市總體規(guī)劃的審批權(quán)限。 
    二、兩個(gè)規(guī)劃的主要分歧在哪里 
    目前全國(guó)范圍內(nèi)均在開(kāi)展土地利用總體規(guī)劃工作和城市總體規(guī)劃工作，由于兩個(gè)規(guī)劃的依據(jù)、工作方法、出發(fā)點(diǎn)均存在著差異，分歧是不可避免的，這些分歧大體上可以分為兩類(lèi)，一類(lèi)分歧屬于技術(shù)問(wèn)題上的，另一類(lèi)分歧則屬于原則問(wèn)題上看法不一致。 
（一） 技術(shù)問(wèn)題上的分歧 
1. 土地規(guī)劃的范圍大于城市規(guī)劃的范圍嗎？ 
    現(xiàn)在有一種觀點(diǎn)，城市規(guī)劃與土地規(guī)劃是點(diǎn)與面的關(guān)系，土地規(guī)劃的范圍大于城市規(guī)劃的范圍。這種看法是很片面的，不科學(xué)的。 
    從規(guī)劃體系上看，土地規(guī)劃具有很強(qiáng)的宏觀性和層次性； 按行政區(qū)劃分為全國(guó)、省、地、縣、鄉(xiāng)五級(jí)規(guī)劃體系。城市規(guī)劃具有同土地規(guī)劃相似的規(guī)劃體系；根據(jù)《城市規(guī)劃法》，國(guó)務(wù)院城市規(guī)劃主管部門(mén)和省、自治區(qū)、直轄市人民政府應(yīng)當(dāng)分別編制全國(guó)和省、自治區(qū)、直轄市的城鎮(zhèn)體系規(guī)劃，用以指導(dǎo)城市規(guī)劃的編制；而城市規(guī)劃的主體指按國(guó)家行政建制設(shè)立的直轄市、市、鎮(zhèn)，因此城市規(guī)劃也可分為全國(guó)和省級(jí)城鎮(zhèn)體系規(guī)劃，指導(dǎo)地級(jí)、縣級(jí)及建制鎮(zhèn)級(jí)的城市規(guī)劃。 
    各級(jí)土地規(guī)劃的范圍是本級(jí)行政區(qū)域的范圍，但這并不等于說(shuō)在同一級(jí)別的土地利用總體規(guī)劃與城市總體規(guī)劃中，前者的規(guī)劃范圍會(huì)更大些；因?yàn)楦鶕?jù)《城市規(guī)劃法》，“城市規(guī)劃區(qū)指城市市區(qū)、近郊區(qū)以及城市行政區(qū)域內(nèi)因城市建設(shè)和發(fā)展需要實(shí)行規(guī)劃控制的區(qū)域，具體范圍由城市人民政府在編制的城市總體規(guī)劃中劃定”，所以城市總體規(guī)劃的范圍也可以是整個(gè)城市轄區(qū)，其規(guī)劃的范圍就同土地利用總體規(guī)劃一致，所謂點(diǎn)與面之說(shuō)是站不住腳的。 
2. 兩個(gè)規(guī)劃在用地上為何難以比較？ 
    土地利用總體規(guī)劃的各類(lèi)用地面積采用土地利用現(xiàn)狀變更調(diào)查面積，用地分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)采用《土地利用現(xiàn)狀分類(lèi)及含義》（見(jiàn)于《縣級(jí)土地利用總體規(guī)劃編制規(guī)程》中的附件一）。城市總體規(guī)劃用地面積采用一萬(wàn)分之一或五千分之一比例尺的圖紙的量算結(jié)果，用地分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)采用《城市用地分類(lèi)與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)》（gbj 137-90）。這兩個(gè)規(guī)劃在同一地類(lèi)上卻出現(xiàn)了面積不一致的現(xiàn)象，其原因除去基礎(chǔ)圖紙不一致、量算方法不一以及量算誤差外，還有一個(gè)重要原因是兩個(gè)用地分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)有相互矛盾之處，即同一名稱(chēng)或相似名稱(chēng)的地類(lèi)，其含義卻大不相同，這就直接造成了兩個(gè)規(guī)劃在用地上的難以比較。下面對(duì)土地利用分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)中關(guān)于城市、建制鎮(zhèn)、特殊用地和交通用地等關(guān)鍵地類(lèi)的定義試作剖析。 
    城市是指經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)有市建制居民點(diǎn)，范圍指建成市區(qū)的面積，不包括市內(nèi)用于農(nóng)、林、牧、漁業(yè)生產(chǎn)用地。建制鎮(zhèn)是指按國(guó)發(fā)[1984]165號(hào)文件規(guī)定建鎮(zhèn)標(biāo)準(zhǔn)，經(jīng)省人民政府批準(zhǔn)，有鎮(zhèn)建制的居民點(diǎn)，范圍為建成鎮(zhèn)區(qū)的面積，不包括鎮(zhèn)內(nèi)的農(nóng)、林、牧、漁業(yè)生產(chǎn)用地。特殊用地是指居民點(diǎn)以外獨(dú)立的國(guó)防、名勝古跡、風(fēng)景旅游、墓地、陵園等用地。交通用地是指居民點(diǎn)以外的各種道路及其附屬設(shè)施和民用機(jī)場(chǎng)用地，包括護(hù)路林。 
    以上為土地利用分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)中的有關(guān)定義，在城市和建制鎮(zhèn)中的定義中都未明確是否要剔除城市內(nèi)部的水域、交通用地，而且以上四個(gè)定義中均涉及到以居民點(diǎn)作為一個(gè)解釋的媒介，并以居民點(diǎn)內(nèi)和居民點(diǎn)外作為地類(lèi)劃分的界限，這本身就是很含混的，容易造成不同的認(rèn)識(shí)偏差。各地方在把握土地利用分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，各有不同的理解，城市內(nèi)部的交通用地、水域、風(fēng)景區(qū)計(jì)為城市用地還是分別計(jì)為交通用地、水域和特殊用地？土地利用分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)對(duì)此，也并沒(méi)有像城市用地分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)那樣制定一個(gè)詳細(xì)的條文說(shuō)明，對(duì)似是而非的概念進(jìn)行詮釋和澄清。各地在進(jìn)行城市面積統(tǒng)計(jì)時(shí)，就會(huì)根據(jù)不同的理解將上述用地或進(jìn)行扣減、或計(jì)為城市用地。有的地區(qū)將城市內(nèi)部的道路廣場(chǎng)以及對(duì)外交通用地統(tǒng)計(jì)為土地規(guī)劃概念中的交通用地，從而會(huì)造成土地規(guī)劃概念中的城市面積小于城市規(guī)劃概念中的城市建設(shè)用地的面積。在城市和建制鎮(zhèn)的用地統(tǒng)計(jì)上兩個(gè)規(guī)劃不一致，自然也會(huì)影響到兩個(gè)規(guī)劃在水域、交通用地、特殊用地統(tǒng)計(jì)上的不一致。至于兩個(gè)用地分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)中均出現(xiàn)了特殊用地，但其含義卻已相去甚遠(yuǎn)了。