2010城市規(guī)劃師復(fù)習(xí)筆記：城市基礎(chǔ)設(shè)施的經(jīng)營

　　(二)熟悉城市基礎(chǔ)設(shè)施的經(jīng)營

　　1.城市基礎(chǔ)設(shè)施的涵義及構(gòu)成

　　基礎(chǔ)設(shè)施就是為人類生產(chǎn)與生活活動提供服務(wù)的、不可或缺的物質(zhì)載體與基本條件。從空間結(jié)構(gòu)看是指位于土地垂直空間結(jié)構(gòu)中下部的服務(wù)設(shè)施;從功能角色看是指附屬于城市和各部門、并保障其活動順利進行的物質(zhì)條件;從自身屬性看，為城市的生產(chǎn)和流通等經(jīng)濟活動以及為城市社會公共活動等非經(jīng)濟行為提供服務(wù)的物質(zhì)條件。城市性基礎(chǔ)設(shè)施是主要為城市自身服務(wù)的基礎(chǔ)設(shè)施，是城市建設(shè)的物質(zhì)載體，是城市維持經(jīng)濟與社會活動的前提條件。城市基礎(chǔ)設(shè)施—般是由城市供水與排水系統(tǒng)、城市能源系統(tǒng)、城市交通系統(tǒng)、城市通訊系統(tǒng)、城市環(huán)境系統(tǒng)及城市防災(zāi)系統(tǒng)6個子系統(tǒng)構(gòu)成。

　　2.城市基礎(chǔ)設(shè)施的特性

　　服務(wù)的公共性與社會性;效益的內(nèi)部性與外部性;需求的周期性與供給的連續(xù)性

　　3.城市基礎(chǔ)設(shè)施經(jīng)營的改革

　　(1)城市基礎(chǔ)設(shè)施經(jīng)營中的問題

　　由于如上所述的許多城市基礎(chǔ)設(shè)施的特性,城市基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)在世界各國都普遍受到政府的干預(yù)或直接控制。世界銀行的研究報告中指出,政府通常是基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)的主導(dǎo)決策部門和產(chǎn)業(yè)擁有者,基礎(chǔ)設(shè)施有80%的投資是來源于政府,基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)從定價到供應(yīng)都受到政府的約束,盡管如此,基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)的質(zhì)量普遍不佳,存在著諸多問題。

　　1)經(jīng)營效益不佳。尤其在發(fā)展中國家,基礎(chǔ)設(shè)施的服務(wù)產(chǎn)出在傳輸過程中的損耗偏高。例如在電力行業(yè)中,約1/4的電力在輸變電網(wǎng)中消耗掉了,供水系統(tǒng)也是如此。經(jīng)營效益不佳的另一個常見表現(xiàn)是勞動力配置不當,勞動生產(chǎn)率低下,機構(gòu)膨脹,這一點在一些國營的運輸部門如鐵路系統(tǒng)中尤為明顯。

　　2)維修不足。對維修不重視的結(jié)果是基礎(chǔ)設(shè)施的壽命縮短,產(chǎn)出下降和服務(wù)能力喪失,僅為維持現(xiàn)有的服務(wù)水平就不得不持續(xù)的追加投資,日后還要為重建和改建付出更 高昂的代價。

　　3)資金匱乏。由于基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)定價常常需要從政治和社會角度出發(fā)而低于成本,城市財政為此付出的補貼金額龐大,并且隨之而來的是經(jīng)營企業(yè)不重視內(nèi)部管理和生產(chǎn)效 率,缺少擴大再生產(chǎn)的動力,對政府補貼依賴心理嚴重。

　　4)不適應(yīng)用戶需求。維修不足和效益低下的后果是服務(wù)質(zhì)量低、可靠性差,用戶的正常需求得不到及時的反饋和滿足,而且還伴隨著基礎(chǔ)設(shè)施企業(yè)的官僚作風(fēng)和腐敗現(xiàn) 象。

　　基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)存在諸多問題的根本原因,可以從其投資、經(jīng)營和激勵體制上尋求原因。

　　1)基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)的提供通常是在不存在競爭的條件下進行的。絕大多數(shù)基礎(chǔ)設(shè)施 服務(wù)是由壟斷性的國有企業(yè)或政府部門所提供的。

　　2)那些負責(zé)提供基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)的企業(yè),很少擁有經(jīng)營和財務(wù)自主權(quán)。企業(yè)往往被要求以低于成本的價格提供服務(wù),價格的調(diào)整要經(jīng)過政府的復(fù)雜程序的審批。

　　3)基礎(chǔ)設(shè)施的使用者(實際的和潛在的)由于不當?shù)姆?wù)定價而產(chǎn)生不恰當?shù)男枨??；A(chǔ)設(shè)施服務(wù)的價格并不反應(yīng)其成本,這就喪失了調(diào)節(jié)消費者需求的價格信號作用。

　　(2)城市基礎(chǔ)設(shè)施經(jīng)營的改革

　　根據(jù)國際上的經(jīng)驗,無論是國營還是私營企業(yè),成功的基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)的提供者都首先 是按照商業(yè)化的原則經(jīng)營的,并至少具有三個基本特點:

　　1)對提供的基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)有明確、連貫的目的性;

　　2)擁有經(jīng)營自主權(quán),企業(yè)的管理者和生產(chǎn)者都對經(jīng)營承擔(dān)一定程度的責(zé)任;

　　3)享有財務(wù)上的獨立性。

　　只有這樣,才能避免提供基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)的政府和部門混淆它作為擁有者、法規(guī)制定者和經(jīng)營者的身份,保證基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)企業(yè)的效率。因此,使基礎(chǔ)設(shè)施部門由福利部門改為商業(yè)化經(jīng)營企業(yè),采取有利于財務(wù)獨立的定價方式,縮小價格與成本之間的差距,減少財 政撥款(或提高財政撥款的透明度),使企業(yè)的工作效率與收益聯(lián)系起來,走市場調(diào)節(jié)的 道路,是提高基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)質(zhì)量和效率的第一步。此外,要保證基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)的經(jīng)濟效益與社會效益兼得,除了引進市場機制,還要制定合理的評估與監(jiān)督、管理制度,以合同、協(xié)議和法規(guī)的形式確定企業(yè)的經(jīng)營目標,既避免政府的過度干預(yù),又達到保障城市居民基 本權(quán)益、促進城市社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的目標。分析造成一些基礎(chǔ)設(shè)施經(jīng)營困境的原因,主要是經(jīng)營機制、激勵機制和價格機制的不合理、不配套。政府不得不在許多不同的經(jīng)濟、社會以及政治目標之間尋求平衡的同時,沒有把基礎(chǔ)設(shè)施的提供看作是對消費者需求作出反應(yīng)的一個服務(wù)行業(yè)。同樣,出于對建立責(zé)任制和勞動獎勵制度的眾多限制和不完善,甚至流于形式,使激勵機制沒有真正形成。針對這些弊病,我國在基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)企業(yè)中,可在堅持公有制為主體的基礎(chǔ)上,走商業(yè)化經(jīng)營的道路,引入競爭機制和允許符合條件的私營經(jīng)濟參與經(jīng)營活動,以提高基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)的質(zhì)量和數(shù)量。涉及到基礎(chǔ)設(shè)施商業(yè)化經(jīng)營的具體步驟,應(yīng)當根據(jù)中國自己的特殊國情,以及經(jīng)濟發(fā)展狀況和各種基礎(chǔ)設(shè)施的不同經(jīng)營特點來設(shè)計有關(guān)的政策。

　　1)公司化,即真正將國有基礎(chǔ)設(shè)施企業(yè)或機構(gòu)逐步轉(zhuǎn)變?yōu)槭芄痉ㄖ涞姆蓪嶓w。公司具有獨立的地位,并與其他企業(yè)遵循相同的法律條款。這通常是商業(yè)化經(jīng)營的前提條件,可以使企業(yè)擺脫非商業(yè)方面的壓力和限制。公司化的另一個直接益處是建立商業(yè)性企業(yè)程序,明晰的成本會計可以反映出非收益性活動,揭示出效率低下的原因,使政府部門和國營企業(yè)的成本效益更具透明度。但組織結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變往往伴隨著意想不到的困難, 既要明確目標,又要分步實施。

　　2)對那些存在自然壟斷條件的專有服務(wù)的提供權(quán)進行時限性競爭投標。政府與國有企業(yè)的經(jīng)理人員或參與基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)的民營企業(yè)簽訂明確的合同,增加其自主權(quán),建立責(zé)任制,同時規(guī)定體現(xiàn)政府意圖的業(yè)績目標,包括財務(wù)目標和發(fā)展指標,如用戶覆蓋率等。通過協(xié)議和合同明確預(yù)期業(yè)績和所有有關(guān)人員的權(quán)、責(zé)、利,使之改進經(jīng)營業(yè)務(wù)。政府仍然承擔(dān)一定的財政補貼和風(fēng)險,不過補貼與獎勵是與經(jīng)營業(yè)績緊密相聯(lián)的,是對服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量的購買,而不是贈送或"實報實銷"。這樣就可克服企業(yè)對政府財政的依賴, 使預(yù)算約束趨硬,也增加了企業(yè)自身的積極性。

　　3)應(yīng)當確立保證收支平衡的定價目標,收取的費用要滿足經(jīng)營和維修要求,從而為公用事業(yè)企業(yè)的財務(wù)獨立性創(chuàng)造條件。收入與服務(wù)的提供量直接掛鉤,可以提高基礎(chǔ)設(shè)施提供者的勞動生產(chǎn)率,也可以使用戶受益。上海等城市實行的取消月票等一系列公交改革就是使各公交公司乃至車隊獨立核算成為可能,為進一步提高公交運營效率和服務(wù)質(zhì)量 創(chuàng)造了條件。

　　4)在基礎(chǔ)設(shè)施維護工作和需要標準化的專業(yè)性服務(wù)時,還可以使用服務(wù)承包的方式。對服務(wù)提供單位確定服務(wù)標準,進行競爭性投標評標,并按照議定標準支付費用。政府專門維持一個永久性機構(gòu)不但費用昂貴而且容易出現(xiàn)官僚作風(fēng)和吃大鍋飯的現(xiàn)象。例如,道路養(yǎng)護、環(huán)衛(wèi)保潔、設(shè)備維修、計量和收費等,就比較適合這種方式。但在這里應(yīng)當特別注意確定合理的承包期限,開展服務(wù)質(zhì)量的督查,防止承包商出現(xiàn)只顧眼前利益的"短期行為"?；A(chǔ)設(shè)施現(xiàn)代化是今后經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展的前提條件,探索適宜的基礎(chǔ)設(shè)施經(jīng)營機制和模式,是當前深化經(jīng)濟改革和城市現(xiàn)代化速度加快的必然要求。在不斷探索與革新中,應(yīng)當學(xué)習(xí)國際上的成功經(jīng)驗,以便適應(yīng)新的形勢和要求,實現(xiàn)發(fā)展生產(chǎn)力、提高人民生活水平的目的?；A(chǔ)設(shè)施服務(wù)的商業(yè)化道路,將有助于改善基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)質(zhì)量,減輕政府的巨大 財政負擔(dān)和因效率低下而帶來的經(jīng)濟、社會和環(huán)境的損失。

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