倫敦城市規(guī)劃：空氣治理啟示

　　一個(gè)世紀(jì)的法律建設(shè)、經(jīng)濟(jì)效益的“無(wú)形之手”和大刀闊斧的城市規(guī)劃，倫敦最終為世人留下了寶貴的空氣治理經(jīng)驗(yàn)。1952年12月5日清晨，倫敦上空出現(xiàn)高壓脊，近地氣溫發(fā)生反常降低，近地空氣在低氣壓影響下形成冷氣層，倫敦出現(xiàn)由地面向上，空氣溫度逐漸增加的逆溫層現(xiàn)象，這使得倫敦城中的霧氣不能逸散，不斷增加。

　　倫敦上空煙霧彌漫，燃煤產(chǎn)生的二氧化硫和粉塵在空氣中久久不能散去。大量的有毒空氣在倫敦城中聚合。倫敦居民取暖使用的煙煤含硫量更是高于工業(yè)用煤。粉塵中的三氧化鐵、廢氣中的二氧化硫加上大霧中的水汽最終形成了硫酸。腐蝕性的硫酸附著在煙塵上或凝聚在小水滴中進(jìn)入人的呼吸系統(tǒng)。

　　在煙霧事件前一周，倫敦城共有2000多人死亡，這一數(shù)字基本與一般年份持平。但是隨后一周，就有超過(guò)4000人死亡。而倫敦城的死亡率在霧霾事件第八和第九天達(dá)到頂峰，每天有超過(guò)900人死亡。

　　英國(guó)官方就倫敦霧霾事件給出的報(bào)告認(rèn)為共有4000多人因?yàn)殪F霾事件喪生。但是高于正常年份的死亡率直到圣誕節(jié)時(shí)才出現(xiàn)回落。這段時(shí)間內(nèi)又有8000多人喪生。準(zhǔn)確人數(shù)并無(wú)定論，但是大多數(shù)人還是認(rèn)為12000才是倫敦?zé)熿F事件造成的實(shí)際喪生人數(shù)。

　　盡管政府認(rèn)定死者只有老人和呼吸道疾病的患者，但是事實(shí)上，4000多名死者中只有三分之二是超過(guò)65歲的老人，45-64歲市民的死亡率是正常年份同期的三倍。此外，倫敦霧霾事件期間，嬰兒的死亡率也是正常年份的兩倍。

　　開(kāi)始于18世紀(jì)的工業(yè)革命為大不列顛帝國(guó)帶來(lái)了殖民地、原材料、世界霸權(quán)和無(wú)窮盡的財(cái)富。這一切都基于煤炭為蒸汽機(jī)提供的不竭動(dòng)力。然而大量燃煤的背后則是日益加劇的空氣污染。滾滾濃煙，成為了人們腦海中工業(yè)革命的象征。

　　倫敦城位于大不列顛島東南側(cè)的盆地之中，南北山嶺環(huán)抱，泰晤士河自西向東奔流而過(guò)。溫暖的大西洋水汽毫無(wú)阻礙的被吹進(jìn)倫敦城，然后在盆地之中受冷凝結(jié)，形成漫天大霧，并且循環(huán)往復(fù)，久不消散。

　　倫敦城自羅馬時(shí)代起就享有“霧都”美譽(yù)。而工業(yè)革命之后，這一美譽(yù)成為了對(duì)倫敦空氣污染的最大諷刺。早在1813年就有了關(guān)于倫敦城煙霧繚繞的報(bào)道，而1873年，倫敦更是出現(xiàn)了首起有毒煙霧致人死亡的事件。

　　到20世紀(jì)初，倫敦已然變成了一座黑色的工業(yè)之都。由煤炭支撐的工業(yè)革命讓倫敦城內(nèi)遍布工廠，著名的倫敦東區(qū)位于倫敦東部港口附近，這里是傳統(tǒng)工業(yè)區(qū)，服裝、印刷、卷煙、制鞋、家具、食品等企業(yè)林立。整個(gè)倫敦城煙囪林立。

　　與工廠煙囪交相輝映的是傳統(tǒng)守舊的英國(guó)人數(shù)百年不變的燒壁爐取暖習(xí)俗。倫敦城內(nèi)無(wú)數(shù)的煙囪和壁爐消耗著無(wú)數(shù)煙煤，晝夜不停地向空中排放著大量煙霧。

　　煙塵與霧混合變成黃黑色，經(jīng)常在城市上空籠罩，多天不散。倫敦環(huán)境污染嚴(yán)重。樓房上積滿煙垢，泰晤士河生物絕跡，河水惡臭。當(dāng)時(shí)，連緊靠泰晤士河的議會(huì)大廈，夏天也不得不關(guān)緊窗戶。

　　倫敦糟糕的空氣甚至為自己贏得了“倫敦霧”這一專有名詞。倫敦霧氣之濃，又被稱為“濃湯”，在文學(xué)家的筆下，倫敦更是充滿了骯臟油膩的空氣，和在這空氣掩蓋之下的無(wú)數(shù)丑惡。

　　殘酷的現(xiàn)實(shí)將倫敦城驅(qū)趕到了改變的十字路口。然而倫敦城乃至整個(gè)英國(guó)早就開(kāi)始了一場(chǎng)針對(duì)空氣污染的大博弈。

　　治理博弈

　　倫敦獨(dú)特的環(huán)境曾意外催生出了世界首個(gè)有關(guān)空氣污染防治的法令。1306年夏天，倫敦空氣中彌漫的因燒煤而產(chǎn)生的刺鼻味道讓前來(lái)倫敦參加國(guó)會(huì)的英國(guó)貴族們感到心煩意亂。這些地位尊貴的人發(fā)起了一場(chǎng)示威，反對(duì)燃煤。在這種形勢(shì)下，國(guó)王愛(ài)德華頒布了禁煤令，規(guī)定初次用煤的人將被給予重金罰款，再犯，則毀掉熔爐。

　　這個(gè)看起來(lái)有些荒誕的故事在今天看來(lái)卻有著無(wú)比強(qiáng)大的前瞻性。事實(shí)上，英國(guó)針對(duì)空氣污染的治理確實(shí)并不算滯后。

　　1863年英國(guó)議會(huì)就通過(guò)了首部《工業(yè)發(fā)展環(huán)境法》(也稱《堿業(yè)法》)。在那之后，《堿業(yè)法》經(jīng)過(guò)了多次修訂，同時(shí)英國(guó)議會(huì)也多次頒布其他空氣污染防治的相關(guān)法律。

　　但是英國(guó)的空氣污染治理涉及多個(gè)政府機(jī)構(gòu)，包括地方政府、中央的環(huán)境部(主要涉及堿業(yè)檢查團(tuán))等。而在公共衛(wèi)生和環(huán)境事務(wù)方面，英國(guó)的中央和地方政府有著巨大分歧。

　　地方當(dāng)局一直是對(duì)個(gè)人和商業(yè)行為進(jìn)行控制的倡導(dǎo)者，而中央政府則以保護(hù)個(gè)人自由為名阻止地方當(dāng)局獲得更多的管轄權(quán)。

　　中央機(jī)構(gòu)和地方當(dāng)局各管一面，一方權(quán)利的擴(kuò)展意味著另一方權(quán)利的削弱，二者始終關(guān)心的是自己的權(quán)限，因而摩擦不斷。

　　1952年倫敦?zé)熿F事件和1956年《清潔空氣法》為解決中央和地方的掣肘提供了契機(jī)。二者的分工以技術(shù)難度為標(biāo)準(zhǔn)：堿業(yè)檢查團(tuán)控制注冊(cè)工廠的排放物;而地方當(dāng)局則控制其他非注冊(cè)領(lǐng)域的排放物。

　　新的劃分標(biāo)準(zhǔn)卻在商業(yè)企業(yè)界引起了軒然大波。企業(yè)在自己的管理歸屬上與政府發(fā)生了激烈的矛盾和沖突。大量的工業(yè)企業(yè)都希望自己的企業(yè)以注冊(cè)工廠的方式納入堿業(yè)檢查團(tuán)的管理中。

　　正是中央和地方政府的環(huán)境治理理念不同，才帶來(lái)了企業(yè)這樣一邊倒的傾向性。因?yàn)槠髽I(yè)有可能無(wú)法達(dá)到《清潔空氣法》的要求，而納入堿業(yè)檢查團(tuán)的管理，讓他們有機(jī)會(huì)利用中央政府的態(tài)度，從而不完成法律要求，維護(hù)自己的利益。

　　盡管遭到了地方政府的強(qiáng)烈反對(duì)，但是在激烈的討價(jià)還價(jià)之后，1958年的堿業(yè)條令還是大大增加了注冊(cè)工廠的數(shù)量。這不僅強(qiáng)化了堿業(yè)檢查團(tuán)的權(quán)利，也進(jìn)一步加深了中央和地方在環(huán)境治理上的利益競(jìng)爭(zhēng)。

　　與政府企業(yè)之間洶涌蓬勃的激烈交鋒相比，身處社會(huì)底層的普通民眾則表現(xiàn)出了出人意料的態(tài)度：他們既是空氣污染最直接的受害者，同時(shí)也是環(huán)境治理的一大阻力。

　　以礦工為例，免費(fèi)煙煤的大量分派一直是礦工薪金的一部分，一旦改用無(wú)煙煤，意味著礦工要多出一筆使用無(wú)煙煤的支出，因此礦工肯定不愿意使用無(wú)煙煤。

　　此外，改用無(wú)煙煤對(duì)于礦工來(lái)說(shuō)不僅意味著與他們的收入直接掛鉤，另一個(gè)重要方面是改造燃燒設(shè)備的成本。新的供暖設(shè)備改造并不由政府提供所有費(fèi)用，地方政府和戶主還要分擔(dān)約3成的成本。盡管政府有著改造補(bǔ)貼，但是補(bǔ)貼不足甚至沒(méi)有發(fā)放補(bǔ)貼也使得戶主和使用者缺乏改造設(shè)備的利益動(dòng)機(jī)。

　　更重要的是，空氣治理不僅關(guān)乎每一個(gè)人的生活，更是會(huì)深刻影響到煤炭工業(yè)的命運(yùn)。因此煤炭工業(yè)發(fā)達(dá)地區(qū)的煙霧控制計(jì)劃進(jìn)展更加緩慢，也就在情理之中了。

　　環(huán)境問(wèn)題也逐漸走出了各國(guó)孤立的傳統(tǒng)概念。英國(guó)與歐洲大陸隔海相望，但是空氣污染物卻漂洋過(guò)海，危害了歐共體其他國(guó)家。例如，英國(guó)就被證實(shí)是20世紀(jì)50、60年代斯堪的納維亞半島的酸雨的主要污染源。

　　而在一百多年空氣污染治理的過(guò)程中，英國(guó)一直沒(méi)有具體的空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，這無(wú)疑與歐共體環(huán)境治理理念存在差異和沖突。這種差異和沖突也成為了推進(jìn)英國(guó)空氣污染治理的有機(jī)組成部分和一道難以跨越的障礙。

　　錯(cuò)綜復(fù)雜的利益之爭(zhēng)直接影響了空氣污染治理的效果。1956年、1957年和1962年，倫敦城又連續(xù)發(fā)生多次嚴(yán)重的煙霧事件。日益惡化的環(huán)境最終逼迫倫敦和整個(gè)英國(guó)開(kāi)始做出改變。

　　結(jié)構(gòu)調(diào)整

　　煙霧事件造成的惡果給全英國(guó)人敲響了最響亮的警鐘。盡管存在著中央和地方政府、商業(yè)企業(yè)和與環(huán)境保護(hù)、普通民眾與空氣污染治理等種種矛盾沖突。英國(guó)最終還是踏上了空氣污染治理的艱難過(guò)程。

　　20世紀(jì)60年代北海油氣田發(fā)現(xiàn)，隨后步入大規(guī)模開(kāi)發(fā)階段。清潔、廉價(jià)、高效、易得的天然氣和石油迅速取代了煤炭在英國(guó)的地位。英國(guó)、乃至整個(gè)歐洲的能源結(jié)構(gòu)開(kāi)始發(fā)生巨大改變。

　　政府開(kāi)始大規(guī)模改造倫敦城市居民的傳統(tǒng)爐灶，并在冬季采取集中供暖。到1965年，由于天然氣和燃油的應(yīng)用，煤在燃料構(gòu)成中的比例減少為27%(1980年進(jìn)一步減少到5%，而且還僅限于遠(yuǎn)郊區(qū)工廠使用)，電和清潔氣體燃料占24.5%(至1980年提高到51%)，油為43%(1980年為41%)。

　　而現(xiàn)在，煤炭在英國(guó)早已不復(fù)當(dāng)年“一家獨(dú)大”的氣勢(shì)。煤炭消費(fèi)量大幅度減少，油氣比重上升。取暖和發(fā)電的燃煤機(jī)組逐漸在環(huán)保政策和經(jīng)濟(jì)效益的雙重作用下不斷被淘汰。今天的英國(guó)，煤炭占到整個(gè)英國(guó)能源消費(fèi)從巔峰期的超過(guò)60%下降到了不到20%。

　　應(yīng)對(duì)霧霾，倫敦市也采取了最直接的辦法：工廠外遷。英國(guó)是最早產(chǎn)生并實(shí)踐衛(wèi)星城概念的國(guó)家。早在1898年，英國(guó)人霍華德就在自己的書中提出了類似衛(wèi)星城的概念。20世紀(jì)初，英國(guó)率先開(kāi)始建設(shè)衛(wèi)星城。

　　倫敦沒(méi)有生硬的直接將工廠遷出倫敦市區(qū)的范圍，而是為了配合工廠的外遷，建設(shè)了配套的生活基礎(chǔ)設(shè)施，開(kāi)始了衛(wèi)星城的大規(guī)模建設(shè)。倫敦在40年代末建設(shè)的8座新城的基礎(chǔ)上，于60年代末在城市以北地區(qū)又興建了彼得伯勒，在西北地區(qū)興建了米爾頓凱恩斯、北安普頓等3座新城。這3座新城距倫敦市中心的距離80至133公里不等。

　　自1967年起，倫敦市區(qū)工業(yè)用地開(kāi)始減少，至1974年市區(qū)共遷出2.4萬(wàn)個(gè)勞動(dòng)崗位，以后又遷出4.2萬(wàn)個(gè)。與此同時(shí)，新城企業(yè)卻由原來(lái)的823家，增加到2558家，新城的人口總數(shù)也由原來(lái)的45萬(wàn)增至100多萬(wàn)。

　　現(xiàn)在的倫敦由中心的倫敦市，以及內(nèi)倫敦和外倫敦共同組成。所有的工廠都已經(jīng)遷離核心的倫敦市和周圍的幾個(gè)屬于內(nèi)倫敦的區(qū)域。那些空置下來(lái)的廉價(jià)廠房，吸引了許多落魄的藝術(shù)家們。臭名昭著的倫敦東區(qū)更是2012倫敦奧運(yùn)會(huì)場(chǎng)館建設(shè)的主要區(qū)域。

　　從上世紀(jì)70年代開(kāi)始，嚴(yán)重的煙霧事件再也沒(méi)有發(fā)生在倫敦城中。從毒霧繚繞到藍(lán)天白云，倫敦上空籠罩了一百多年的“陰影”終告消散。一個(gè)世紀(jì)的法律建設(shè)、利益重重的沖突博弈、經(jīng)濟(jì)效益的“無(wú)形之手”、大刀闊斧的城市規(guī)劃，倫敦最終為后世留下了寶貴的經(jīng)驗(yàn)。

　　時(shí)至今日，倫敦早已不是柯南道爾爵士筆下那個(gè)充滿犯罪的“霧都”。如今，只有偶爾在冬季或初春的早晨才能看到一層薄薄的白色霧靄。湛藍(lán)的天空甚至讓人懷疑“霧都”之名是否是古人太言過(guò)其實(shí)。然而泛黃的黑白照片和專為19世紀(jì)末倫敦而創(chuàng)的“smog”一詞卻始終都在警醒著后人。