城市大拆大建根子在戰(zhàn)略規(guī)劃搖擺

　　近年來，隨著我國城鎮(zhèn)化建設(shè)的突飛猛進(jìn)，各種新城新區(qū)建設(shè)如火如荼，來自國家發(fā)改委小城鎮(zhèn)中心的數(shù)據(jù)顯示，12個(gè)省會(huì)城市，平均一個(gè)城市要建4.6個(gè)新城新區(qū);144個(gè)地級(jí)城市，平均每個(gè)規(guī)劃建設(shè)約1.5個(gè)新城新區(qū)。在新城建設(shè)中，各種鬼城空城頻頻出現(xiàn)。在城市建設(shè)中，大拆大建、推倒重來等現(xiàn)象則更顯普遍。出現(xiàn)上述種種現(xiàn)象的根源是什么?反觀國外城市建設(shè)又是什么情況?如何才能避免出現(xiàn)上述問題?就此問題，《中國經(jīng)營(yíng)報(bào)》記者特約請(qǐng)國家發(fā)改委地區(qū)經(jīng)濟(jì)司有關(guān)人士進(jìn)行解讀。

　　近年有機(jī)會(huì)到歐美等發(fā)達(dá)國家學(xué)習(xí)考察，所到之處感覺與國內(nèi)城市建設(shè)明顯不同的是，這些國家莫說大規(guī)模的新城新區(qū)建設(shè)，甚至連一般性的建筑工地都很少，畢竟這些國家已完成城市化、工業(yè)化任務(wù)，超越了城市大規(guī)模建設(shè)階段。但更令筆者驚訝的一點(diǎn)是，在國外城市見到的諸多房屋建筑，無論是既往遺存，還是普通民居，歷史動(dòng)輒百年乃至幾百年以上，但依舊保存完好、古樸亮麗，大多數(shù)城市道路、橋梁等基礎(chǔ)設(shè)施雖不甚寬闊，但歷經(jīng)歲月仍然結(jié)實(shí)耐用、暢通便捷。這意味著，這些國家百年乃至千年前的投入至今仍發(fā)揮著重要作用，各個(gè)年代社會(huì)財(cái)富都被很好地積累和保存下來。

　　反觀國內(nèi)，大拆大建、推倒重來在各個(gè)城市每天都在上演，現(xiàn)有建筑不要說百年歷史的很少，即便建于上世紀(jì)80年代的業(yè)已陳舊破敗、不堪入目;城市道路等基礎(chǔ)設(shè)施更是建了拆、拆了建，很多人甚至開玩笑說，干脆給馬路裝個(gè)拉鏈算了。深入反思一下，中外城市建筑壽命的巨大差異，透露出的是我們城市戰(zhàn)略規(guī)劃的搖擺、管理行為的無序、建筑質(zhì)量的低劣，更反映出我們社會(huì)財(cái)富形成積累機(jī)制的低水平、低效率和不完善。

　　社會(huì)財(cái)富是指勞動(dòng)者在生產(chǎn)過程中創(chuàng)造的、具有對(duì)人有使用價(jià)值的勞動(dòng)產(chǎn)品，社會(huì)財(cái)富規(guī)模特別是積累能力和積累效率是衡量一個(gè)國家綜合國力強(qiáng)盛的重要標(biāo)志。立足人口多、資源少的基本國情，如何認(rèn)真參考借鑒國外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，切實(shí)加大體制創(chuàng)新和制度建設(shè)，力求將每一點(diǎn)資源、資金、資本都能高效轉(zhuǎn)化成可以固化下來、延續(xù)下去的社會(huì)財(cái)富，切實(shí)提高社會(huì)財(cái)富積累效率，是我們面臨的一個(gè)重大命題，這將直接影響到我國現(xiàn)代化建設(shè)的總體進(jìn)程和廣大人民群眾的切身利益。

　　城市是社會(huì)財(cái)富形成和積累的重要載體，規(guī)范有序地推進(jìn)城市建設(shè)也是高效積累社會(huì)財(cái)富的重要途徑。在參考借鑒國外城市建設(shè)基本經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，對(duì)科學(xué)推進(jìn)我國城市建設(shè)、有效形成社會(huì)財(cái)富積累提出四點(diǎn)建議：

　　一是高度重視科學(xué)規(guī)劃。科學(xué)規(guī)劃是城市建設(shè)的依歸，也是社會(huì)財(cái)富務(wù)實(shí)積累的基本前提。實(shí)踐證明，城市規(guī)劃是城市發(fā)展戰(zhàn)略的重要載體，城市規(guī)劃的不科學(xué)、不穩(wěn)定和不嚴(yán)肅，是導(dǎo)致城市格局頻繁變動(dòng)、基礎(chǔ)設(shè)施大拆大建、社會(huì)財(cái)富難以積累的重要原因。從這一點(diǎn)來看，戰(zhàn)略規(guī)劃的不科學(xué)和不穩(wěn)定是最大的一種浪費(fèi)。歐美等發(fā)達(dá)國家高度重視城市規(guī)劃工作，將規(guī)劃置于整個(gè)城市管理的核心主干地位。比如德國的《建設(shè)法典》、英國的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》、法國和瑞典的《城市規(guī)劃法》、日本的《都市計(jì)畫法》等均對(duì)城市規(guī)劃的制定、實(shí)施、監(jiān)督做出明確規(guī)定，特別強(qiáng)調(diào)規(guī)劃的法律地位和長(zhǎng)期效力。我國1990年頒發(fā)了《城市規(guī)劃法》，2007年修訂為《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，雖然法律對(duì)城市規(guī)劃的管理做了比較嚴(yán)格的規(guī)定，但在地方執(zhí)行過程中，城市規(guī)劃頻繁調(diào)整變更現(xiàn)象十分普遍，規(guī)劃的嚴(yán)肅性、權(quán)威性明顯偏低，城市空間格局、功能分區(qū)和主體風(fēng)格難以固定和延續(xù)，進(jìn)而直接導(dǎo)致城市基礎(chǔ)設(shè)施的無效建設(shè)和嚴(yán)重浪費(fèi)。為此，建議提升我國城市規(guī)劃的法律地位，進(jìn)一步加大規(guī)劃調(diào)整的難度;與此同時(shí)，要切實(shí)增強(qiáng)全社會(huì)在規(guī)劃制定過程中的參與力度和執(zhí)行過程中的監(jiān)督力度，共同形成維護(hù)規(guī)劃穩(wěn)定性的長(zhǎng)效機(jī)制。

　　二是細(xì)化實(shí)化法制建設(shè)。國外涉及城市建設(shè)的法律體系完善細(xì)致，便于執(zhí)行和操作。比如巴黎在自中世紀(jì)以來的發(fā)展中，雖歷經(jīng)兩次世界大戰(zhàn)的炮火，但仍保留著城市建筑的統(tǒng)一風(fēng)格，甚至是歷史最悠久的某些街道的整體布局。究其原因，除了城市建設(shè)的科學(xué)規(guī)劃之外，嚴(yán)謹(jǐn)務(wù)實(shí)的法律制度發(fā)揮了不可替代的重要作用。巴黎的《城市規(guī)劃和保護(hù)法》是世界上最全面、完善和嚴(yán)格的城市建設(shè)法律體系之一，大到對(duì)巴黎城區(qū)的城市布局、用地規(guī)劃、交通組織以及分區(qū)規(guī)劃、城市設(shè)計(jì)原則，小到對(duì)城市規(guī)劃控制指標(biāo)和參數(shù)如容積率、建筑密度、高度、間距、風(fēng)格、立面形式等，都做了相當(dāng)詳細(xì)的規(guī)定。尤其對(duì)舊城區(qū)和古建筑的保護(hù)管理精細(xì)到了嚴(yán)苛的程度，如規(guī)定建筑外立面不允許私自改動(dòng)、必須定期維護(hù)修繕等。相對(duì)而言，國內(nèi)城市建設(shè)管理方面規(guī)定不細(xì)致、操作性差、有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)等問題普遍存在。建議國內(nèi)各個(gè)城市對(duì)城市規(guī)劃、建設(shè)和管理等方面出臺(tái)更為細(xì)致明確的規(guī)定，特別是對(duì)限制性行為做出更為詳細(xì)具體的規(guī)定和罰則，要切實(shí)體現(xiàn)城市規(guī)劃與管理的權(quán)威性、嚴(yán)肅性和規(guī)范性。

　　三是切實(shí)提高建筑質(zhì)量。建筑質(zhì)量是社會(huì)財(cái)富能以長(zhǎng)久積累的基本前提。當(dāng)前，我國正處于城市化快速發(fā)展時(shí)期，城市建設(shè)保持一定速度是必要的，但在房屋建筑和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)質(zhì)量上一定要強(qiáng)調(diào)慢工出細(xì)活，絕不可偷工減料、貪快求大，建就要建成百年精品。為此，城市建設(shè)要特別注重從技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、質(zhì)量細(xì)節(jié)等方面入手，強(qiáng)化工程項(xiàng)目施工質(zhì)量管理，加強(qiáng)部門執(zhí)法力度，實(shí)行責(zé)任終身追究制度。與此同時(shí)，要克服重建輕養(yǎng)問題，高度重視建筑物的維護(hù)保養(yǎng)，不能只建新不護(hù)舊，確保每一個(gè)新增建筑都能夠長(zhǎng)久保存下來，盡最大能力少干“狗熊掰棒子”的蠢事，確保每一分投入都能夠長(zhǎng)久地積累下來。

　　四是積極創(chuàng)新城市管理。推進(jìn)完善政績(jī)考核制度。轉(zhuǎn)變唯GDP的考核導(dǎo)向，將城市規(guī)劃執(zhí)行效果、建筑質(zhì)量總體水平、社會(huì)財(cái)富累積效率作為城市管理者業(yè)績(jī)考核的重要指標(biāo)，倡導(dǎo)“不求最大、但求最優(yōu)，不求最快、但求最精”的科學(xué)發(fā)展理念，從制度上遏制住城市建設(shè)“貪大求快”的沖動(dòng)。切實(shí)加強(qiáng)城市規(guī)劃與建設(shè)管理的全過程控制。進(jìn)一步提高財(cái)政支出的透明度，通過制度設(shè)計(jì)使每一分錢都能花在刀刃上，使每一分錢都能轉(zhuǎn)化成可以長(zhǎng)久留存的社會(huì)財(cái)富。建立公眾參與監(jiān)督機(jī)制。二戰(zhàn)以后，城市規(guī)劃中的公眾參與逐漸成為世界潮流，比如英國公眾參與城市規(guī)劃的制度健全，法律地位高，英國城鄉(xiāng)規(guī)劃法案等明確規(guī)定，必須有公眾參與的城市規(guī)劃才具有法律效應(yīng)，公眾參與是英國規(guī)劃法規(guī)體系的“骨架”，與此同時(shí)，法律法規(guī)對(duì)公眾參與的內(nèi)容和形式作出了一系列具體而細(xì)致的規(guī)定，如在辦公場(chǎng)所和適宜地方放置文件副本、在網(wǎng)上發(fā)布文件、在地方報(bào)紙上發(fā)布參與的廣告、組織市民學(xué)會(huì)和鄰里規(guī)劃基金會(huì)組織公民參與等。同樣，美國、法國、德國等國家對(duì)公眾參與城市規(guī)劃均有明確規(guī)定。為此，建議進(jìn)一步增強(qiáng)我國城市規(guī)劃中公眾參與力度，完善法律制度，堅(jiān)持信息公開，保障公眾的知情權(quán)，提升技術(shù)手段，保障公民參與的效率和質(zhì)量，確保城市規(guī)劃建設(shè)的規(guī)范與高效。

　　與群眾日益增長(zhǎng)的物質(zhì)文化需求相比，我國當(dāng)前的國民財(cái)富還不甚豐厚，創(chuàng)造和積累社會(huì)財(cái)富仍將是我們長(zhǎng)期艱巨的任務(wù)。面對(duì)與發(fā)達(dá)國家的差距，亟待我們放平心態(tài)、完善制度，務(wù)實(shí)推進(jìn)社會(huì)財(cái)富的高效積累，這是加快轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的題中之義，也是推動(dòng)國家盡快走向強(qiáng)盛的必然要求，對(duì)此各方面都應(yīng)有清醒認(rèn)識(shí)。

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