我國(guó)城市土地市場(chǎng)運(yùn)作效率差異顯著

　　中國(guó)土地市場(chǎng)日益成為政府、民眾及學(xué)者關(guān)注的話題。土地市場(chǎng)的有序開發(fā)和運(yùn)作，離不開政府的有效管理。1999年，英國(guó)學(xué)者Alan W. Evans在《土地市場(chǎng)及其政府干預(yù)》(The Land Market and Government Intervention)一文中，將政府對(duì)土地市場(chǎng)的干預(yù)行為歸納為兩類，即土地規(guī)劃和土地供給，分別從需求和供給兩個(gè)角度，分析政府干預(yù)對(duì)土地價(jià)格以至房屋價(jià)格的影響。2008年，荷蘭學(xué)者Nersu H. Koroso等則指出，土地市場(chǎng)是當(dāng)前各國(guó)政府管理最糟糕的五個(gè)領(lǐng)域之一。

　　城市規(guī)劃影響資產(chǎn)價(jià)值

　　城市規(guī)劃可以理解為對(duì)城市范圍內(nèi)土地的用途進(jìn)行規(guī)劃管理，以消除違規(guī)使用土地產(chǎn)生的負(fù)外部性。為提高居民福利，城市規(guī)劃制止不合理的開發(fā)利用，保護(hù)環(huán)境資源，提供高效有序的城市基礎(chǔ)設(shè)施。

　　1991年，Pogodzinski和Sass提出，根據(jù)規(guī)劃目的的不同，城市規(guī)劃大致有三種類型：第一是外部性規(guī)劃，即為了最小化外部不經(jīng)濟(jì)的影響而進(jìn)行的規(guī)劃;第二是排除性規(guī)劃，其目的在于將貧窮的家庭排除出去;第三是財(cái)政性規(guī)劃，旨在通過促進(jìn)工商業(yè)發(fā)展以及高價(jià)值住房的開發(fā)，增加當(dāng)?shù)囟愂帐杖搿?995年，McDonald通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，規(guī)劃消除的負(fù)外部性對(duì)不同收入群體的影響不同，因而各收入階層對(duì)政府規(guī)劃的態(tài)度相異。一般地，低收入群體比較排斥城市規(guī)劃，因?yàn)楹芏嘁?guī)劃政策會(huì)使他們失去就業(yè)機(jī)會(huì)，而社會(huì)中高收入階層則普遍表示支持，他們能夠更多地享受由規(guī)劃帶來的更有序的城市發(fā)展。

　　政府往往通過規(guī)劃對(duì)城市土地的使用加以管制，城市規(guī)劃的主要形式有劃定保護(hù)區(qū)、設(shè)置城市增長(zhǎng)邊界、征收管理費(fèi)等。如政府劃定保護(hù)區(qū)，既降低了當(dāng)?shù)丨h(huán)境變動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)，也在一定程度上對(duì)當(dāng)?shù)赝恋刭Y源的開發(fā)利用加以限制。因而，劃定保護(hù)區(qū)對(duì)土地價(jià)值的影響是雙向的，風(fēng)險(xiǎn)的降低使價(jià)值上升，而對(duì)開發(fā)自由的限制則傾向于降低土地價(jià)值。又如規(guī)劃管制，尤其是在主要城市周邊設(shè)置城市綠化帶等增長(zhǎng)邊界，在經(jīng)濟(jì)學(xué)家看來，無疑是高企的土地和房屋資產(chǎn)價(jià)格的重要來源。擴(kuò)張管制使城市擴(kuò)張范圍內(nèi)的土地彌足珍貴，如果能夠獲得開發(fā)許可，土地價(jià)格更會(huì)成倍地上漲。1997年，Cheshire和Sheppard指出，政府對(duì)城市擴(kuò)張范圍的限制成本，相當(dāng)于“對(duì)家庭收入征收10%稅收”，并且管制帶來的好處大多由高收入群體享用。英國(guó)的規(guī)劃得益制度以及美國(guó)政府征收的影響費(fèi)等都是干預(yù)政策的不同形式，在增加財(cái)政收入的同時(shí)，對(duì)城市規(guī)劃起到支撐作用。

　　增加土地供給保證城市有序發(fā)展

　　土地市場(chǎng)最顯著的特征是土地位置的獨(dú)特性，因此許多開發(fā)項(xiàng)目所需要的土地是不可替代的。但并非所有土地所有者都愿意隨時(shí)按照市場(chǎng)價(jià)格出售土地，為保證城市的有序發(fā)展，政府需采取適當(dāng)措施，以增加可開發(fā)土地的供給。

　　多年來，瑞典和荷蘭政府提前購(gòu)買預(yù)計(jì)未來將被開發(fā)的農(nóng)業(yè)用地，隨著城市的擴(kuò)張，當(dāng)城市有序開發(fā)活動(dòng)擴(kuò)至周邊時(shí)，該處土地已經(jīng)是公有的了。實(shí)際上，開發(fā)商獲得這些可開發(fā)土地的成本，僅僅是農(nóng)業(yè)用地價(jià)格加上基建成本。Duncan和Needham分別討論了瑞典和荷蘭的這一過程。這種形式的政府干預(yù)雖然使開發(fā)商以更低的價(jià)格購(gòu)地，但并沒有給開發(fā)商帶來額外收益。更多的可開發(fā)土地供給使土地價(jià)格下降，如果開發(fā)商銷售住房面對(duì)的是競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)，那么他們的成本降低會(huì)使房?jī)r(jià)更低。

　　此外，在德國(guó)和中國(guó)中國(guó)臺(tái)灣等地存在土地所有權(quán)再分配制度，土地所有者達(dá)成協(xié)議，該地區(qū)的某些土地被分配用于修路或其他基礎(chǔ)建設(shè)。如果被分配公用的土地占總面積的三分之一，那么余下的土地在所有土地所有者之間重新分配，每個(gè)土地所有者都將分得其原有土地面積的三分之二，并且每人分到土地的位置和形狀都以適合開發(fā)為原則。土地所有權(quán)再分配制度將農(nóng)業(yè)用地集中起來用于城市開發(fā)，只要土地所有權(quán)是分散的，各地都面臨將土地集中起來開發(fā)的類似問題。此時(shí)，對(duì)土地所有權(quán)和使用模式進(jìn)行重新規(guī)劃是必要的，要求政府或其授權(quán)機(jī)構(gòu)擁有強(qiáng)制購(gòu)買或征用土地的權(quán)力。

　　我國(guó)城市土地市場(chǎng)是“土地使用權(quán)”市場(chǎng)

　　在20世紀(jì)80年代末，中國(guó)改革給了人們交易土地使用權(quán)的權(quán)利，其市場(chǎng)實(shí)為一個(gè)土地租賃系統(tǒng)，或“土地使用權(quán)”系統(tǒng)。城市土地歸政府所有，居民購(gòu)買特定期限內(nèi)使用土地的權(quán)利。根據(jù)1998年的《土地管理法》，居住、工業(yè)以及商業(yè)用地的使用期限分別為70年、50年及40年。

　　中國(guó)城市土地市場(chǎng)可以分為三個(gè)級(jí)別，即一級(jí)、二級(jí)和三級(jí)土地市場(chǎng)。在一級(jí)土地市場(chǎng)，政府強(qiáng)制收購(gòu)和征用農(nóng)村集體所有的土地，轉(zhuǎn)而按照市場(chǎng)價(jià)格，將土地使用權(quán)出售給開發(fā)商，用于城市開發(fā)。另外，提供基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的公共組織可以通過行政劃撥得到土地，它們需要承擔(dān)土地收購(gòu)成本，并向集體所有者支付一定的補(bǔ)償。二級(jí)土地市場(chǎng)涉及在政府監(jiān)管下，商品房開發(fā)商和最終用戶之間土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓。三級(jí)土地市場(chǎng)上進(jìn)行的是土地最終使用者之間的交易，常見的有租房市場(chǎng)和二手房市場(chǎng)等。

　　在上述土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)中，往往出現(xiàn)地方政府廣泛使用強(qiáng)制征用權(quán)卻又缺乏合理的補(bǔ)償機(jī)制的現(xiàn)象，造成被征用土地的農(nóng)村集體所有者以及城市房屋所有者的不滿。一旦收購(gòu)?fù)瓿桑胤秸谝患?jí)土地市場(chǎng)上將土地使用權(quán)出讓給各項(xiàng)城市開發(fā)項(xiàng)目的執(zhí)行者，主要形式有行政劃撥、協(xié)商、招投標(biāo)等。除了用于修建基礎(chǔ)設(shè)施的土地通過行政劃撥分配外，其他形式的土地轉(zhuǎn)讓主要以市場(chǎng)價(jià)值為基準(zhǔn)。高昂的土地價(jià)格從而高房?jī)r(jià)，為很多低收入家庭需求所可望而不可即，這樣的城市土地使用權(quán)市場(chǎng)是不公平的。雖然政府開始通過補(bǔ)貼、免稅、行政分配等方式，增加經(jīng)濟(jì)適用房的供給，但在低端住房市場(chǎng)上，仍然存在嚴(yán)重的供不應(yīng)求。

　　在信息可得性方面，土地法要求及時(shí)公開土地所有權(quán)、土地價(jià)格的統(tǒng)計(jì)信息，并規(guī)定政府須補(bǔ)償由不可靠信息造成的損失。大多數(shù)地方政府都在網(wǎng)上公布了土地市場(chǎng)信息，尤其是通過招投標(biāo)進(jìn)行的土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓前后的市場(chǎng)信息，但是通過協(xié)商出讓土地的信息仍很少公開。根據(jù)2010年仲量聯(lián)行的房地產(chǎn)透明度指數(shù)，中國(guó)土地市場(chǎng)透明度已經(jīng)從“模糊”上升到了“半透明”水平，但仍然落后于很多國(guó)家。

　　我國(guó)土地市場(chǎng)運(yùn)作效率在各城市之間差異很大，直到2007年，各地區(qū)才建立了統(tǒng)一的土地交易登記模式。一些主要的大城市由于登記程序簡(jiǎn)單、時(shí)間較短、成本較低而具有較高的效率，而在經(jīng)濟(jì)較落后的城市，土地市場(chǎng)效率低下。這在一定程度上導(dǎo)致中國(guó)土地市場(chǎng)普遍存在未登記的非正式交易，非正式交易不受法律保護(hù)，從20世紀(jì)90年代開始明顯減少。

　　中國(guó)土地使用權(quán)市場(chǎng)還受到某些政府官員濫用權(quán)力的干擾，多年來不斷出現(xiàn)因個(gè)人利益而違規(guī)出售土地使用權(quán)或土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的欺騙性授權(quán)的事件。為了打擊和避免貪腐行為，中央政府加強(qiáng)了反腐和監(jiān)管力度，定期報(bào)告和調(diào)查腐敗事件，并收回違規(guī)出讓的土地，但腐敗現(xiàn)象仍然是政府土地管理中的重要問題。

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