準(zhǔn)確把握城市環(huán)境總體規(guī)劃內(nèi)涵

　　國務(wù)院不久前印發(fā)《大氣污染防治行動計劃》，明確把“研究開展城市環(huán)境總體規(guī)劃試點(diǎn)工作”作為優(yōu)化空間格局的重要舉措，納入城市大氣環(huán)境綜合治理總體安排。這是環(huán)保工作的又一次重大理論創(chuàng)新和實(shí)踐深化，具有重大的現(xiàn)實(shí)意義和深遠(yuǎn)的歷史意義。

　　城市是人類文明的產(chǎn)物，環(huán)境是自然界的存在狀態(tài)，規(guī)劃是進(jìn)行狀態(tài)調(diào)整、過程控制和政策安排的工具。城市環(huán)境總體規(guī)劃就是對城市環(huán)境中整體性、長期性、基本性問題進(jìn)行思考、考量和設(shè)計而形成的工作部署和實(shí)施方案，并伴隨著城市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和環(huán)境保護(hù)的進(jìn)程不斷完善的一項(xiàng)工作。

　　要推進(jìn)城市環(huán)境總體規(guī)劃工作，必須深入理解和準(zhǔn)確把握城市環(huán)境總體規(guī)劃的內(nèi)涵，這是一個重要前提。

　　城市環(huán)境規(guī)劃源起及國際經(jīng)驗(yàn)

　　城市，最初是在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)有了剩余、手工業(yè)從農(nóng)業(yè)分離，進(jìn)而商品交換擴(kuò)大、形成固定交易市場，并與防御性城堡融為一體中逐步發(fā)展起來的。人與自然的關(guān)系，自城市出現(xiàn)就客觀地存在著。城市是人類作用于環(huán)境最深刻、最集中的區(qū)域，同時也是大氣、水、噪聲、垃圾等環(huán)境污染最集中的區(qū)域，結(jié)構(gòu)性、布局性、區(qū)域性的城市環(huán)境問題已演化為城市病?，F(xiàn)在提出加強(qiáng)城市環(huán)境管理，是隨著人們處理與自然界關(guān)系的實(shí)踐不斷發(fā)展、認(rèn)識不斷升華的產(chǎn)物。

　　在城市產(chǎn)生及早期發(fā)展階段，城市多是政治、軍事中心，承擔(dān)著人口聚集、商品交換的作用，人類開發(fā)利用自然的能力低下，對自然的破壞也很有限，自然環(huán)境容量很大，基本上處于天人合一的共存狀態(tài)。

　　在中世紀(jì)階段，即前工業(yè)化社會時期，城市日益繁榮富庶、人口聚集程度提高，人類主動利用自然、開發(fā)資源的能力增強(qiáng)，相應(yīng)地對自然有所破壞，局部地區(qū)甚至較為嚴(yán)重。同時，隨著人口規(guī)模不斷擴(kuò)大，在當(dāng)時的生產(chǎn)力水平下，局部地區(qū)出現(xiàn)過人口增長超過資源承載能力的狀況，乃至引發(fā)爭奪資源的戰(zhàn)爭。但是，相對于人口規(guī)模和消費(fèi)水平，資源環(huán)境還有較大容量，城市中人與自然維持著以局部性、階段性不和諧但整體相對平衡為特征的融洽關(guān)系。

　　進(jìn)入工業(yè)社會后，人類進(jìn)入機(jī)器時代，科技進(jìn)步加快，大工業(yè)生產(chǎn)迅猛發(fā)展，人類利用自然、改造自然的能力空前提高，創(chuàng)造了前所未有的巨大物質(zhì)財富。城市人口數(shù)量大幅增加、人均壽命大幅提升、人們的生活水平大幅提高，工業(yè)化的這些成果都是歷史的進(jìn)步。但是，傳統(tǒng)工業(yè)化道路也使得人與自然的矛盾越來越尖銳，自然資源日趨匱乏，環(huán)境污染日漸嚴(yán)重，生態(tài)系統(tǒng)惡化加劇，人類生存和發(fā)展面臨生態(tài)危機(jī)的重大威脅，人與自然的關(guān)系全面緊張，城市變得很不和諧。

　　20世紀(jì)70年代，隨著人類環(huán)境意識的覺醒，聯(lián)合國教科文組織在“人與生物圈計劃”中闡發(fā)了“生態(tài)城市”的思想，提出以生態(tài)學(xué)原理為基礎(chǔ)， 以可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)，基于社會、經(jīng)濟(jì)、自然三者高度統(tǒng)一，實(shí)現(xiàn)生態(tài)系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)合理、功能高效、關(guān)系和諧。一些國家逐步把環(huán)境保護(hù)思想納入現(xiàn)代城市規(guī)劃，通過制定方向明確和目標(biāo)具體的發(fā)展規(guī)劃，引導(dǎo)城市建設(shè)全面、有序推進(jìn)。

　　歸納起來，主要有3種類型：

　　一是以美國為代表的法制保障型城市環(huán)境規(guī)劃。政府組織制定城市環(huán)境規(guī)劃，并輔之以法規(guī)政策支持。1976年，美國通過了《資源保護(hù)和廢棄物回收法》，有半數(shù)以上的州也制定了相關(guān)法規(guī)，還利用直接稅收減免和投資稅收抵免等優(yōu)惠政策促進(jìn)企業(yè)重視、加強(qiáng)城市生態(tài)保護(hù)和資源節(jié)約，為生態(tài)城市建設(shè)創(chuàng)造了良好的制度環(huán)境。

　　二是以德國、日本為代表的項(xiàng)目推動型城市環(huán)境規(guī)劃。通過大氣環(huán)境保護(hù)、能源利用、垃圾處理和居民區(qū)生態(tài)環(huán)境處理項(xiàng)目等有效推進(jìn)城市建設(shè)，使交通擁擠、住房緊張、環(huán)境污染嚴(yán)重和資源浪費(fèi)等現(xiàn)象大為改觀。

　　三是以新加坡為代表的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)型城市環(huán)境規(guī)劃。堅持城鄉(xiāng)結(jié)合的思想，在生態(tài)城市建設(shè)規(guī)劃中，將城郊建設(shè)成原始公園，并將農(nóng)田和森林以及其他景觀融合在田園城市建設(shè)中，從而實(shí)現(xiàn)人工景觀與自然環(huán)境的和諧統(tǒng)一。

　　預(yù)防重于應(yīng)對，規(guī)劃引領(lǐng)管理

　　城市環(huán)境管理是探索人與自然、人與社會及城市發(fā)展的規(guī)律，研究特定時期城市存在和發(fā)展的經(jīng)濟(jì)社會條件與人文地理環(huán)境的科學(xué)。我國政府歷來高度重視城市環(huán)境管理，上世紀(jì)80年代，在城市規(guī)劃中就對環(huán)境保護(hù)問題予以關(guān)注。

　　1989年12月26日，第七屆全國人大第十一次常委會通過《城市規(guī)劃法》，明確提出城市規(guī)劃應(yīng)當(dāng)注意保護(hù)和改善城市生態(tài)環(huán)境，防止污染和其他公害，加強(qiáng)綠化建設(shè)，保護(hù)歷史文化遺產(chǎn)、傳統(tǒng)風(fēng)貌、地方特色和自然景觀?！鞍宋濉逼陂g，城市環(huán)境保護(hù)規(guī)劃要注重環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)和社會協(xié)調(diào)發(fā)展，突出城市環(huán)境綜合整治和工業(yè)污染防治內(nèi)容?！熬盼濉薄ⅰ笆濉逼陂g，國家相繼提出要把可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略納入經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展長遠(yuǎn)規(guī)劃、走新型工業(yè)化道路。特別是2003年黨的十六屆三中全會提出科學(xué)發(fā)展觀，強(qiáng)調(diào)“統(tǒng)籌人與自然的和諧發(fā)展”，對于推動城市環(huán)境保護(hù)規(guī)劃工作起到了承前啟后的重要作用。

　　這一時期，城市環(huán)境管理力度不斷加大。編制城市規(guī)劃，對涉及城市發(fā)展長期保障的資源利用和環(huán)境保護(hù)內(nèi)容，是必須嚴(yán)格執(zhí)行的強(qiáng)制性內(nèi)容?！笆晃濉币詠?，我國通過編制實(shí)施經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃、城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃等促進(jìn)了城市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。但是，這些規(guī)劃對資源環(huán)境要素的空間布局安排不夠全面、深入，管理措施被動、單一，是結(jié)果型的、被動的、后置的，而不是事前預(yù)防的、主動的、前置的規(guī)劃。

　　正是因?yàn)槿狈σ粋€具有發(fā)展戰(zhàn)略性、區(qū)域協(xié)調(diào)性和空間開發(fā)統(tǒng)籌性的生態(tài)環(huán)境保護(hù)與建設(shè)的頂層設(shè)計，造成城市環(huán)境管理處于事后、末端、補(bǔ)救的局面。因此，城市環(huán)境管理要向前端推進(jìn)，考慮從源頭解決問題，必然要求規(guī)劃編制從要素處理、綜合治理轉(zhuǎn)變到社會管理，從開始重視要素末端，然后到源頭、過程、末端的全過程，發(fā)展到對公共服務(wù)、公共產(chǎn)品的社會管理，突出預(yù)防重于應(yīng)對、規(guī)劃引領(lǐng)管理的思路。城市環(huán)境總體規(guī)劃呼之欲出、應(yīng)運(yùn)而生。

　　城市環(huán)境總體規(guī)劃是重要環(huán)境戰(zhàn)略

　　城市是落實(shí)生態(tài)文明建設(shè)的重要空間載體，通過推進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)、社會、環(huán)境建設(shè)，堅持尊重自然、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、區(qū)域協(xié)調(diào)、合理布局、節(jié)約土地、集約發(fā)展的原則，合理配置產(chǎn)業(yè)、人口、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施等經(jīng)濟(jì)社會要素，促進(jìn)資源、能源節(jié)約和可持續(xù)利用，保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境。實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)和任務(wù)，需要在環(huán)境方面做出總體安排，特別是在時空布局上要有一個頂層設(shè)計和總括安排。城市環(huán)境總體規(guī)劃就是在城市尺度上推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的生動實(shí)踐和豐富探索。

　　可以說，城市環(huán)境總體規(guī)劃是環(huán)境規(guī)劃從經(jīng)濟(jì)約束型向環(huán)境約束型規(guī)劃轉(zhuǎn)變的產(chǎn)物，是我們在加快推進(jìn)新型城市化進(jìn)程中，為加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)頂層設(shè)計而率先提出的。揭示其本質(zhì)、豐富其內(nèi)涵，把它作為一項(xiàng)重要環(huán)境戰(zhàn)略予以推行，是環(huán)保部門參與城市管理綜合決策的又一重要舉措。這對于我國環(huán)境規(guī)劃理論方法體系創(chuàng)新具有里程碑式作用，更是我們在探索環(huán)保新路中的創(chuàng)舉。

　　一、城市環(huán)境總體規(guī)劃的概念

　　城市環(huán)境總體規(guī)劃是城市人民政府以當(dāng)?shù)刭Y源環(huán)境承載力為基礎(chǔ)，以尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然為準(zhǔn)則，以可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)，堅持節(jié)約優(yōu)先、保護(hù)優(yōu)先、自然恢復(fù)為主的方針，統(tǒng)籌優(yōu)化城市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展空間布局，確保實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)繁榮、生態(tài)良好、人民幸福所作出的戰(zhàn)略部署。

　　規(guī)劃立足于統(tǒng)籌、平衡城市內(nèi)各種資源環(huán)境要素，把環(huán)境保護(hù)工作融入城市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展戰(zhàn)略全局，科學(xué)謀劃、指導(dǎo)和優(yōu)化城市格局、產(chǎn)業(yè)布局;探索空間落地和時間安排，避免空間利用無序、惡性競爭、重復(fù)建設(shè)、盲目投資等情況的發(fā)生，為其他各項(xiàng)規(guī)劃順利落地提供基礎(chǔ)性指引;逐步形成事先、全面、預(yù)防的城市環(huán)境管理新格局，具有基礎(chǔ)性、先導(dǎo)性、前置性和制約性的作用。

　　二、城市環(huán)境總體規(guī)劃的核心問題

　　城市環(huán)境總體規(guī)劃的核心問題是處理好規(guī)模、結(jié)構(gòu)和布局問題。規(guī)模涉及城市人口、經(jīng)濟(jì)、用地規(guī)模;結(jié)構(gòu)涉及人口結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、能源結(jié)構(gòu)與用地結(jié)構(gòu);布局涉及產(chǎn)業(yè)布局、人口布局及生態(tài)保護(hù)布局等。城市環(huán)境總體規(guī)劃是指導(dǎo)、調(diào)控城市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的總體安排。經(jīng)法定程序批準(zhǔn)的城市環(huán)境總體規(guī)劃，是編制城市近期環(huán)境保護(hù)規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃和實(shí)施城市環(huán)境管理的法定依據(jù)，是引導(dǎo)和調(diào)控城市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、保護(hù)和管理城市資源環(huán)境的重要依據(jù)和手段，也是環(huán)境保護(hù)參與城市綜合型戰(zhàn)略部署的工作平臺。其立足點(diǎn)和著力點(diǎn)是限制、優(yōu)化、調(diào)整，是從環(huán)境資源、生態(tài)約束條件角度為城市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃提出限制要求，是資源環(huán)境承載力約束下的城市發(fā)展規(guī)模與結(jié)構(gòu)優(yōu)化，是基于生態(tài)適宜性分區(qū)的城市布局優(yōu)化調(diào)整，通過劃定并嚴(yán)守生態(tài)紅線以限制無序開發(fā)。

　　三、城市環(huán)境總體規(guī)劃的基本要求

　　城市環(huán)境總體規(guī)劃的基本要求是科學(xué)把握城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)律和走勢，借鑒國內(nèi)外城市規(guī)劃的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，實(shí)現(xiàn)由擴(kuò)張型規(guī)劃向集約型規(guī)劃、功能型規(guī)劃、效益型規(guī)劃、人文生態(tài)型規(guī)劃轉(zhuǎn)變，給予城市人文關(guān)懷，樹立美麗與發(fā)展雙贏的理念，從源頭和頂層進(jìn)行謀劃與設(shè)計，真正做到未病先防、已病防變、已變防漸，著力提高規(guī)劃的科學(xué)化水平。

　　要深入開展城市環(huán)境系統(tǒng)解析和中長期環(huán)境形勢分析。對城市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中出現(xiàn)的環(huán)境問題要望聞問切，通過號脈辨病找到關(guān)鍵癥候，并研究提出解決方案;通過科學(xué)合理地配置環(huán)境資源，將有限的環(huán)境容量配置到最需要發(fā)展、最能帶動全局發(fā)展、最能促進(jìn)快速發(fā)展的區(qū)域和行業(yè)，推動形成經(jīng)濟(jì)、生態(tài)、社會效益高的綠色產(chǎn)業(yè)格局。

　　要將城市環(huán)境總體規(guī)劃與城市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的各方面規(guī)劃相結(jié)合，將資源環(huán)境目標(biāo)與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展目標(biāo)有機(jī)統(tǒng)一，使經(jīng)濟(jì)建設(shè)、社會發(fā)展與資源環(huán)境稟賦相適應(yīng)，使區(qū)域發(fā)展規(guī)劃與地區(qū)資源環(huán)境承載能力相適應(yīng)，以最小的資源消耗和環(huán)境代價換取最大的經(jīng)濟(jì)社會效益。還要善用留白技法，為生態(tài)修復(fù)留出更多空間。

　　四、城市環(huán)境總體規(guī)劃的特征

　　城市環(huán)境總體規(guī)劃的特征主要有：

　　一是落地性。突出政策、措施落地，特別是劃定并嚴(yán)守生態(tài)紅線，改變以前環(huán)境規(guī)劃仿佛飄在空中、無從下手的狀況，要把每項(xiàng)要求落實(shí)到每個地塊、每個區(qū)域、每一個重點(diǎn)源。環(huán)境規(guī)劃要成為促進(jìn)精細(xì)化、規(guī)范化管理的有效載體。

　　二是融合性。城市規(guī)劃體系中的所有規(guī)劃都不具有排他性和競爭性，而是具有和諧性和共融性，在相互銜接的基礎(chǔ)上相輔相成。在城市規(guī)劃體系中，城市環(huán)境總體規(guī)劃要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、彰顯特色、突出抓手、合力推進(jìn)，要用市場手段激發(fā)經(jīng)濟(jì)社會和環(huán)保工作的活力;要用行政、技術(shù)、法律等手段為城市環(huán)境管理工作提供動力;用基于社會的管理機(jī)制體制改革，把環(huán)境保護(hù)融入城市經(jīng)濟(jì)社會管理大局之中。

　　三是剛性與彈性結(jié)合。突出處理好剛性約束與彈性把控的關(guān)系，特別是妥善處理和安排好容量、總量、質(zhì)量、風(fēng)險之間的關(guān)系，做好生態(tài)紅線、資源消耗上線和生態(tài)環(huán)境容量底線等概念范疇與制度安排，用好存量，找出增量，為未來尋找發(fā)展空間，提供更多的生態(tài)產(chǎn)品。

　　編制實(shí)施城市環(huán)境總體規(guī)劃具有重大意義

　　我們要推進(jìn)的城市環(huán)境總體規(guī)劃，是國家城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的重要組成部分。編制實(shí)施城市環(huán)境總體規(guī)劃，對于優(yōu)化經(jīng)濟(jì)發(fā)展、改善環(huán)境質(zhì)量、保障民生具有重大意義。

　　編制實(shí)施城市環(huán)境總體規(guī)劃，是推進(jìn)城市生態(tài)文明建設(shè)頂層設(shè)計的關(guān)鍵基礎(chǔ)。要從源頭上對城市環(huán)境管理進(jìn)行頂層設(shè)計，科學(xué)分析、準(zhǔn)確把握城市生態(tài)環(huán)境建設(shè)與保護(hù)中存在的問題，統(tǒng)籌謀劃、研判，提出環(huán)境管理的對策和措施;堅持預(yù)防為主，避免出現(xiàn)風(fēng)險和問題后再去補(bǔ)救、治理的現(xiàn)象發(fā)生，堅決做到不欠新賬;走出一條低投入、低消耗、少排放、高產(chǎn)出、能循環(huán)、可持續(xù)的新型工業(yè)化道路，促進(jìn)在城市中人與自然和諧共處、良性互動、持續(xù)發(fā)展;構(gòu)建科學(xué)合理的城市化格局、生態(tài)安全格局，破解不同城市發(fā)展階段中所遇到的“成長的煩惱”或“成功后的困惑”，推動城市經(jīng)濟(jì)社會健康、集約發(fā)展。

　　編制實(shí)施城市環(huán)境總體規(guī)劃，是為所在城市的環(huán)境管理工作找到坐標(biāo)、明確目標(biāo)、查找問題、提出對策。其中，坐標(biāo)要有維度，目標(biāo)要有高度，問題要有深度，對策要有力度。

　　因此，城市環(huán)境總體規(guī)劃既是適應(yīng)城市自身發(fā)展，更是瞄向區(qū)域和潮流;既是破解城市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中面臨的資源環(huán)境管理約束和瓶頸問題的有力手段，更是解決新型城市化、工業(yè)化兩輪驅(qū)動背景下，在城市尺度下大膽探索經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和環(huán)境保護(hù)的關(guān)系，從提高競爭力、滿足幸福度、加強(qiáng)公共治理的角度，把城市環(huán)境總體規(guī)劃融入城市管理中，真正實(shí)現(xiàn)城市環(huán)境管理轉(zhuǎn)型。這樣，編制實(shí)施城市環(huán)境總體規(guī)劃不但成為城市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的必需，而且成為經(jīng)過努力就可以實(shí)現(xiàn)的選擇。

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