2019房地產(chǎn)估價師《制度與政策》第二章考點：集體土地征收

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第一節(jié)集體土地征收

集體土地是指農(nóng)民集體所有的土地。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于農(nóng)民集體所有;宅基地和自留地、自留山，屬于農(nóng)民集體所有。 集體土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設;但是，符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設用地的企業(yè)，因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權(quán)依法發(fā)生轉(zhuǎn)移的除外。

征收集體土地是國家為了公共利益的需要，依法將集體所有土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲型恋夭⒔o予補償?shù)男袨椤?/p>

2004年3月14日，十屆人大第二次會議通過了憲法修正案，將憲法第十條第三款修改為：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補償”。根據(jù)憲法修正案，2004年8月28日，十屆人大常委會第十一次會議通過了《關于修改(中華人民共和國土地管理法)的決定》，區(qū)分了“征收”和“征用”。

土地征收是指國家為了社會公共利益的需要，依據(jù)法律規(guī)定的程序和批準權(quán)限，并依法給予農(nóng)村集體經(jīng)濟組織及農(nóng)民補償后，將農(nóng)民集體所有土地變?yōu)閲型恋氐男袨椤?/p>

土地征收指國家依據(jù)公共利益的理由，強制取得民事主體土地所有權(quán)的行為。 我國土地征收的前提是為公共利益。

土地征用是指國家依據(jù)公共利益的需要，強制取得民事主體土地使用權(quán)的行為。

征收和征用既有共同之處，又有不同之處。

共同之處：都是為了公共利益需要，都要經(jīng)過法定程序，都要依法給予補償。

不同之處：征收的實質(zhì)是強制收買，主要是土地所有權(quán)的改變，不存在返還的問題。征用的實質(zhì)是強制使用，是有條件的使用權(quán)的改變，被征用的土地使用完畢，應當及時返還被征用人，這是一種臨時使用土地的行為。

《國有土地上房屋征收與補償條例》規(guī)定的公共利益的范圍包括：

①國防和外交的需要;

②由政府組織實施的能源、交通、水利等基礎設施建設的需要;

③由政府組織實施的科技、教育、文化、衛(wèi)生、體育、環(huán)境和資源保護、防災減災、文物保護、社會福利、市政公用等公共事業(yè)的需要;

④由政府組織實施的保障性安居工程建設的需要;

⑤由政府依照城鄉(xiāng)規(guī)劃法有關規(guī)定組織實施的對危房集中、基礎設施落后等地段進行舊城區(qū)改建的需要;

⑥法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他公共利益的需要。

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一、 征收集體土地的特點(考點)

征收土地具有以下三個明顯的特點：

一是具有一定的強制性。征地是國家的特有行為，被征地單位和人員要服從國家的需要。

二是要妥善安置被征地單位和人員的生產(chǎn)和生活，用地單位向被征地單位給予經(jīng)濟補償;保證被征地農(nóng)民的生活水平不因征收土地而降低。

三是被征收后的土地所有權(quán)發(fā)生轉(zhuǎn)移，即集體土地變?yōu)閲型恋亍?/p>

二、征收集體土地應遵守的原則(考點)

在征收土地時，土地管理部門和用地單位必須嚴格遵守下列原則：

①珍惜耕地，合理利用土地的原則;

②保證國家建設用地的原則;

③妥善安置被征地單位和農(nóng)民的原則;

④有償使用土地的原則;

⑤依法征地的原則。

(一)珍惜耕地，合理利用土地的原則

中國耕地具有四個明顯的特點：

①人均占有耕地少;

②耕地總體質(zhì)量差;

③生產(chǎn)水平低;

④退化嚴重，后備資源不足。

在征收土地時，必須堅持“一要吃飯、二要建設”的方針，必須堅持“十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地”的基本國策。

(二)保證國家建設用地原則

在征收土地時，應反對兩種做法：一是以節(jié)約土地為理由，拒絕國家征收;二是大幅度提高征地費用，以限制非農(nóng)業(yè)部門占用土地。

(三)妥善安置被征地單位和農(nóng)民的原則

妥善安排被征地范圍內(nèi)的單位和農(nóng)民的生產(chǎn)、生活，這是必須堅持的原則。

妥善安置主要包括以下三個方面：

①對征收的土地要合理補償;

②對因征地給農(nóng)民造成的損失要合理補助;

③對征地造成的剩余農(nóng)民勞動力要適當安排;

由于中國土地遼闊，各地情況差異較大，補償、補助標準不應簡單統(tǒng)一。但補償、補助不能因為征收土地而降低被征地農(nóng)民的生活水平。

(四)有償使用土地的原則

有償使用土地是土地使用制度改革的核心內(nèi)容，是管好土地、促進節(jié)約用地和合理利用土地、提高土地效益的經(jīng)濟手段。國有土地供應原則上都應實行有償使用，土地有償使用將成為今后國有建設用地供應的基本制度。一般來說，除了國家核準劃撥的以外，凡新增建設用地均實行有償有限期使用。有償使用土地有多種形式，如土地使用權(quán)出讓、土地租賃、土地使用權(quán)作價出資、入股等。

目前對國有土地沒有全部實行有償使用，即依然是土地使用權(quán)有償出讓和土地使用權(quán)劃撥兩種制度并行?！冻鞘蟹康禺a(chǎn)管理法》對兩種國有土地使用制度的適用范圍有明確規(guī)定。

(五)依法征地的原則

凡無征地手續(xù)，或無權(quán)批準使用土地的單位批準使用的土地，或超權(quán)限批準使用的土地，均屬非法征地，不受法律保護。

近年來，征地違法違規(guī)形式有一個新變化，其中的最主要形式就是“以租代征”。所謂“以租代征”，即通過租用集體土地進行非農(nóng)業(yè)建設，擅自擴大建設用地規(guī)模。其實質(zhì)是規(guī)避法定的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收審批，在規(guī)劃計劃之外擴大建設用地規(guī)模，同時逃避了繳納有關稅費、履行耕地占補平衡法定義務。此外，違反土地利用總體規(guī)劃、擴大開發(fā)區(qū)用地規(guī)模、未批先征等行為都是當前違法征地的主要表現(xiàn)形式。

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三、征收、征用集體土地的政策規(guī)定(考點、重點、難點)

(一)征收土地的范圍

《物權(quán)法》規(guī)定：為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體土地。對于征收的集體土地，其土地所有權(quán)屬于國家，用地單位只有土地使用權(quán)。

(二)征收土地批準權(quán)限的規(guī)定

在征地依法報批前，當?shù)赝恋匦姓鞴懿块T應告知征地情況、確認征地調(diào)查結(jié)果、組織征地聽證。當?shù)赝恋匦姓鞴懿块T應將擬征地的用途、位置、補償標準、安置途徑等，以書面形式 告知被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)戶。對擬征土地的權(quán)屬、地類、面積以及地上附著物權(quán)屬、種類、數(shù)量等現(xiàn)狀進行調(diào)查，調(diào)查結(jié)果應與被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、農(nóng)戶和地上附著物產(chǎn)權(quán)人共同確認。對擬征土地的補償標準、安置途徑，被征收土地的集體組織和個人有申請聽證的權(quán)利。

征收土地批準權(quán)限的規(guī)定：

①征收土地實行兩級審批制度，即國務院和省級人民政府審批;

②建設占用土地，涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設用地的，應辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù);

③征收基本農(nóng)田，基本農(nóng)田以外的耕地超過35公頃的，其他土地超過70公頃的，由國務院審批;

④其他用地和已經(jīng)批準農(nóng)用地轉(zhuǎn)用范圍內(nèi)的具體項目，由省級人民政府審批并報國務院備案。

(三)申請征地不得化整為零

一個建設項目需要征收的土地，應當根據(jù)總體設計一次申請批準，不得化整為零。分期建設的項目，應當分期征地，不得先征待用。鐵路、公路和輸油、輸水等管線建設需要征收的土地，可以分段申請批準，辦理征地手續(xù)。

(四)對被征地單位和農(nóng)民進行安置、補償和補助

征收土地由用地單位支付土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗補償費。

(五)聯(lián)營使用集體土地政策

全民所有制企業(yè)、城鎮(zhèn)集體所有制企業(yè)同農(nóng)村集體經(jīng)濟組織共同投資興辦的聯(lián)營企業(yè)所使用的集體土地，必須持縣級以上人民政府按照國家基本建設程序批準的設計任務書或者其他批準文件，由聯(lián)營企業(yè)向縣級以上人民政府土地管理部門提出用地申請，按照國家建設用地的批準權(quán)限，經(jīng)有批準權(quán)的人民政府批準;經(jīng)批準使用的土地，可以按照國家建設用地的規(guī)定實行征收，也可以由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織按照協(xié)議將土地使用權(quán)作為聯(lián)營條件。聯(lián)營企業(yè)用地，可以不改變土地權(quán)屬性質(zhì)。

(六)征收土地公告

依照《土地管理法》等有關規(guī)定，被征收土地所在的市、縣人民政府，在收到征收土地方案后，10日內(nèi)應以書面或其他形式進行公告。

(1)征收土地公告應包括下列內(nèi)容：

①征收批準機關、文號、時間和用途;

②被征收土地的所有權(quán)人、位置、地類和面積;

③征地補償標準和農(nóng)業(yè)人口安置途徑;

④辦理征地補償?shù)钠谙蕖⒌攸c。

(2)征地補償安置方案公告應包括下列內(nèi)容：

①被征收土地的位置、地類、面積、地上附著物和青苗的種類、數(shù)量，需要安置農(nóng)業(yè)人口的數(shù)量;

②土地補償費的標準、數(shù)量、支付對象和方式;

③安置補助費的標準、數(shù)量、支付對象和方式;

④地上附著物和青苗的補償標準和支付方式;

⑤農(nóng)業(yè)人口具體安置途徑;⑥其他有關征地補償安置的措施。

(3)未進行征地、補償、安置公告的，被征地單位和個人，有權(quán)拒絕辦理征地相關手續(xù)。

(七)合理使用征地補償相關費用

建設用地單位支付的各種勞動力的就業(yè)補助和應發(fā)的各種補償及其他費用，應按有關規(guī)定管理和使用。耕地占用稅用于土地開發(fā)和農(nóng)業(yè)發(fā)展;菜田基金、土地復墾費、土地荒蕪費、防洪費用于菜田開發(fā)建設和土地的調(diào)整和治理;征地管理費用于土地管理部門的各種業(yè)務開支。

任何單位和個人均不得占用或挪作他用。

(八)特殊征地按特殊政策辦理

(1)大中型水利、水電工程建設征收土地的補償費標準和安置費用，由國務院另行規(guī)定;

(2)征收林地、園林等按林業(yè)管理部門的規(guī)定辦理;

(3)征收土地發(fā)現(xiàn)文物、古跡、古樹等應報主管部門處理后方可征地;

(4)遷移烈士墓、華僑墓按主管部門規(guī)定辦理;

(5)用地范圍內(nèi)的國防設施，經(jīng)協(xié)商后方可征收。

注：國務院《大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例》(實施日期：2006.09.01)第二十二條規(guī)定，大中型水利水電工程建設征收耕地的，土地補償費和安置補助費之和為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的16倍。

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四、征收集體土地補償?shù)姆秶蜆藴?/p>

補償原則：

在征地告知后，凡被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)戶在擬征土地上搶栽、搶種、搶建的地上附著物和青苗，征地時一律不予補償。

補償依據(jù)和類別：

根據(jù)《土地管理法》的規(guī)定，征收耕地的補償費用包括：土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費?！段餀?quán)法》還規(guī)定，除要依法足額支付上述費用外，還應當安排被征地農(nóng)民的社會保障費用，保障被征地農(nóng)民的生活，維護被征地農(nóng)民的合法權(quán)益。

(一)土地補償費

土地補償費的標準為：

(1)征收耕地的補償費，為該耕地被征收前3年平均年產(chǎn)值的6至10倍。

(2)征收其他土地的補償費標準由省、自治區(qū)、直轄市參照征收耕地的補償費標準規(guī)定。

(二)安置補助費

安置補助費按照需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)計算。需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)，按照被征收的耕地數(shù)量除以征地前被征地單位平均每人占有耕地的數(shù)量計算。每一個需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補助費標準，為該耕地被征收前3年平均年產(chǎn)值的4至6倍，即人均耕地平均年產(chǎn)值的4至6倍。但每公頃被征收耕地的安置補助費，最高不得超過被征收前3年平均年產(chǎn)值的15倍。

征收其他土地的安置補助費標準，由省、自治區(qū)、直轄市參照征收耕地的安置補助費標準規(guī)定。

在人均耕地特別少的地區(qū)，按前述標準支付的土地補償費和安置補助費，尚不能使需要安置的農(nóng)民保持原有生活水平的，經(jīng)省級人民政府批準，可以增加安置補助費。但土地補償和安置補助費之和不得超過該土地被征收前3年平均年產(chǎn)值的30倍。

《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》(國發(fā)[2004]28號)進一步完善征地補償?shù)霓k法，規(guī)定依照現(xiàn)行法律規(guī)定支付土地補償費和安置補助費，尚不能使被征地農(nóng)民保持原有生活水平的，不足以支付因征地而導致無地農(nóng)民社會保障費用的，省、自治區(qū)、直轄市人民政府應當批準增加安置補助費。

土地補償費和安置補助費的總和達到法定上限，尚不足以使被征地農(nóng)民保持原有生活水平的，當?shù)厝嗣裾梢杂脟型恋赜袃斒褂檬杖胗枰匝a貼。省、自治區(qū)、直轄市人民政府要制訂并公布各市縣征地的統(tǒng)一年產(chǎn)值標準或區(qū)片綜合地價，征地補償做到同地同價，國家重點建設項目必須將征地費用足額列入概算。對有穩(wěn)定收益的項目，農(nóng)民可以經(jīng)依法批準的建設用地使用權(quán)入股。

(三)地上附著物和青苗補償費等

被征收土地上的附著物和青苗的補償標準，由省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定。地上附著物是指依附于土地上的各類地上、地下建筑物和構(gòu)筑物，如房屋、水井、地上(下)管線等。青苗是指被征收土地上正處于生長階段的農(nóng)作物。

征收城市郊區(qū)的菜地，按照國家有關規(guī)定繳納新菜地開發(fā)建設資金。城市郊區(qū)菜地，是指連續(xù)3年以上常年種菜或養(yǎng)殖魚、蝦的商品菜地和精養(yǎng)魚塘。

(四)臨時用地補償

征用臨時用地，應當與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織簽訂臨時用地協(xié)議，并按該土地前3年平均年產(chǎn)值逐年給予補償。但臨時用地逐年累計的補償費最高不得超過按征收該土地標準計算的土地補償費和安置補助費的總和。

(五)合理使用土地補償費、安置補助費

土地補償費歸農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有。

地上附著物和青苗補償費歸地上附著物和青苗的所有者所有。

由農(nóng)村經(jīng)濟集體組織安置的人員，安置補助費由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織管理和使用;由其他單位安置的人員，安置補助費支付給安置單位;不需要統(tǒng)一安置的人員，補助費發(fā)放給個人。

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五、征收集體土地的工作程序(考點、難點)

根據(jù)《土地管理法實施條例》和《建設用地審查報批管理辦法》(國土資源部令第3號)，征收土地利用總體規(guī)劃確定的城市建設用地范圍外的土地一般按照下列工作程序辦理：

(一)申請用地

建設單位持經(jīng)批準的設計任務書或初步設計、年度基本建設計劃以及地方政府規(guī)定需提交的相應材料、證明和圖件，向土地所在地的縣級以上地方人民政府土地管理部門申請建設用地，同時填寫《建設用地申請表》，并附下列材料：

①建設單位有關資質(zhì)證明;

②項目可行性研究報告批復或其他有關批準文件;

③土地行政主管部門出具的建設項目用地預審報告;

④初步設計或者其他有關材料;

⑤建設項目總平面布置圖;

⑥占用耕地的，提出補充耕地方案;

⑦建設項目位于地質(zhì)災害地區(qū)的，應提供地質(zhì)災害危險性評估報告;

⑧提供地價評估報告。

(二)受理申請并審查有關文件

縣級以上人民政府土地行政管理部門負責建設用地的申請、審查、報批工作，對應受理的建設項目，在30日內(nèi)擬定農(nóng)用地轉(zhuǎn)用方案、補充耕地方案、征地方案和供地方案，編制建設項目用地呈報說明書，經(jīng)同級人民政府審核同意后報上一級土地管理部門審查。

注：建設用地項目呈報材料“一書四方案”包括：建設項目用地呈報說明書，農(nóng)用地轉(zhuǎn)用方案、補充耕地方案、征地方案和供地方案。

(三)審批用地

有批準權(quán)的人民政府土地行政管理部門，收到上報土地審批文件，按規(guī)定征求有關部門意見后，實行土地管理部門內(nèi)部會審制度審批土地。

(四)征地實施

經(jīng)批準的建設用地，由被征收土地所在地的市縣人民政府組織實施。

(1)征地公告。公告的內(nèi)容包括：批準征地的機關、文號、土地用途、范圍、面積、征地補償標準、農(nóng)業(yè)人口安置辦法和辦理補償?shù)钠谙薜取?/p>

(2)支付土地補償費、地上附著物和青苗補償費。

(3)安置農(nóng)業(yè)人口。

(4)協(xié)調(diào)征地爭議。

(五)簽發(fā)用地證書

(1)有償使用土地的，應簽訂土地使用權(quán)出讓合同;

(2)以劃撥方式使用土地的，向用地單位簽發(fā)《國有土地劃撥決定書》和《建設用地批準書》;(注：《國有建設用地劃撥決定書》自2008年7月1日起執(zhí)行。國土資源部1999年印發(fā)的《國有土地劃撥決定書》同時停止執(zhí)行。)

(3)用地單位持土地使用權(quán)出讓合同或相關材料辦理不動產(chǎn)登記手續(xù)。

(六)征地批準后的實施管理

建設用地批準后直至頒發(fā)不動產(chǎn)權(quán)證之前，應進行跟蹤和管理，其主要任務是：

①會同有關部門落實安置措施;

②督促被征地單位按期移交土地;

③處理征地過程的各種爭議;

④填寫征地結(jié)案報告。

(七)建立征收土地檔案

建立征收土地檔案的基本要求：

一是整理和收集征收土地過程中形成的各種文件;

二是收集存檔的文件一律要原件;

三是市、縣范圍內(nèi)的土地檔案應統(tǒng)一格式。

征收土地利用總體規(guī)劃確定的城市建設用地范圍內(nèi)的土地，由市、縣人民政府土地行政主管部門擬訂農(nóng)用地轉(zhuǎn)用方案、補充耕地方案和征收土地方案(無供地方案)，編制建設項目用地呈報說明書，經(jīng)同級人民政府審核同意后，報上一級土地行政主管部門審查。只征收農(nóng)民集體所有建設用地的，市、縣人民政府土地行政主管部門只需擬訂征收土地方案和供地方案(無農(nóng)用地轉(zhuǎn)用方案和補充耕地方案)。