開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權登記試點的意見

　　一、開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權登記試點工作的重要意義 

　　以家庭承包經(jīng)營為基礎、統(tǒng)分結合的雙層經(jīng)營體制是我國農(nóng)村基本經(jīng)營制度，是黨的農(nóng)村政策的基石。黨和國家先后出臺了一系列穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關系的法律法規(guī)和政策，各地認真貫徹落實，依法確認了農(nóng)民對承包土地的占有、使用、收益權利，廣大農(nóng)民獲得了長期而有保障的土地承包經(jīng)營權。由于特殊歷史條件的限制，多數(shù)地方土地承包不同程度地存在地塊不實、四至不清、面積不準等問題，導致不少爭議和糾紛。通過試點，進一步完善土地承包管理工作，探索健全農(nóng)村土地承包經(jīng)營權登記制度，具有十分重要的意義。 

　　一是健全社會主義市場經(jīng)濟體制的必然要求。歸屬清晰、保護嚴格、流轉(zhuǎn)順暢的產(chǎn)權制度是社會主義市場經(jīng)濟體制的基礎。在堅持農(nóng)村土地集體所有的前提下，依法賦予和保障農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權，既是健全社會主義市場經(jīng)濟體制的重要內(nèi)容，也是發(fā)展農(nóng)村市場經(jīng)濟的基礎。開展土地承包經(jīng)營權登記試點，進一步探索依法確認農(nóng)民對承包土地的占有、使用、收益權利的有效途徑和辦法，明晰土地承包經(jīng)營權歸屬，強化物權登記管理，將為健全農(nóng)村市場經(jīng)濟體制提供強有力的物權保障。 

　　二是鞏固農(nóng)村基本經(jīng)營制度的客觀需要。鞏固農(nóng)村基本經(jīng)營制度，關鍵是賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營權，核心是保持現(xiàn)有土地承包關系穩(wěn)定并長久不變。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權登記，是國家明確土地承包經(jīng)營權歸屬、保持現(xiàn)有土地承包關系穩(wěn)定并長久不變的基本手段。開展土地承包經(jīng)營權登記試點，探索對土地承包經(jīng)營權的設立、變更、轉(zhuǎn)讓和滅失等進行登記管理，建立健全土地承包經(jīng)營權登記簿，把承包地塊、面積、空間位置和權屬證書全面落實到戶，強化承包農(nóng)戶的市場主體地位和家庭承包經(jīng)營的基礎地位，將為鞏固農(nóng)村基本經(jīng)營制度提供強有力的制度保障。 

　　三是維護農(nóng)民土地承包合法權益的根本要求。承包地是農(nóng)民最基本的生產(chǎn)資料和最可靠的生活保障，土地承包經(jīng)營權是農(nóng)民最重要的財產(chǎn)權利和物質(zhì)利益。在城鎮(zhèn)化、工業(yè)化深入推進的過程中，要防止侵害農(nóng)民土地承包權益現(xiàn)象發(fā)生，避免給農(nóng)村社會和諧穩(wěn)定帶來不利影響。土地承包經(jīng)營權登記是明確土地承包經(jīng)營權歸屬、定分止爭的根本措施；土地承包經(jīng)營權登記文件是調(diào)處土地承包經(jīng)營糾紛的關鍵證據(jù)。開展土地承包經(jīng)營權登記試點，將為解決農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛、維護農(nóng)民土地承包合法權益提供強有力的依據(jù)。 

　　四是解決農(nóng)村土地承包現(xiàn)實問題的緊迫需要?，F(xiàn)有土地承包關系是在一輪承包基礎上延包形成的，加上承包期內(nèi)農(nóng)村依傳統(tǒng)習慣調(diào)整承包地和經(jīng)濟建設征占用承包地等，原確認的土地承包狀況與實際土地承包情況存在一定誤差。同時，受當時農(nóng)民負擔重等因素影響，還有少部分農(nóng)民沒有獲得承包地或者被違法收回了承包地，少數(shù)城郊和征占地頻繁的地方農(nóng)民承包土地的權利沒有落實。這些問題不解決，既影響國家土地承包確權頒證的權威，又給穩(wěn)定現(xiàn)有農(nóng)村土地承包關系并長久不變帶來不利影響，迫切需要通過土地承包經(jīng)營權登記把農(nóng)民承包土地的各項權利落實到戶。開展土地承包經(jīng)營權登記試點，將為妥善解決農(nóng)村土地承包現(xiàn)實問題提供必要的實踐經(jīng)驗。 

　　二、開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權登記試點工作的指導思想、主要任務和基本原則 

　　指導思想。認真貫徹黨的十七屆三中、四中和五中全會精神，以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，深入貫徹落實科學發(fā)展觀，堅持和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，保持現(xiàn)有農(nóng)村土地承包關系穩(wěn)定并長久不變，探索完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營權確權登記頒證制度，依法賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營權，為促進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和農(nóng)村和諧穩(wěn)定提供體制保障。 

　　主要任務：

　　嚴格執(zhí)行農(nóng)村土地承包法律政策，在農(nóng)村集體土地所有權登記發(fā)證的基礎上，進一步完善耕地和“四荒地”等農(nóng)村土地承包確權登記頒證工作，以現(xiàn)有土地承包合同、權屬證書和集體土地所有權確權登記成果為依據(jù)，查清承包地塊的面積和空間位置，建立健全土地承包經(jīng)營權登記簿，妥善解決承包地塊面積不準、四至不清、空間位置不明、登記簿不健全等問題，把承包地塊、面積、合同、權屬證書全面落實到戶，依法賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營權。 

　　基本原則：

　　一是保持穩(wěn)定。在保持現(xiàn)有土地承包關系穩(wěn)定的前提下開展土地承包經(jīng)營權登記試點，以已經(jīng)簽訂的土地承包合同和已經(jīng)頒發(fā)的土地承包經(jīng)營權證書為基礎，嚴禁借機違法調(diào)整和收回農(nóng)民承包地。

　　二是依法規(guī)范。嚴格執(zhí)行《物權法》、《農(nóng)村土地承包法》、《土地管理法》等有關土地承包經(jīng)營權登記的規(guī)定，參照《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權證管理辦法》規(guī)定的登記內(nèi)容和程序開展土地承包經(jīng)營權登記。

　　三是民主協(xié)商。充分動員農(nóng)民群眾積極參與試點，試點中的重大事項均應經(jīng)本集體經(jīng)濟組織成員民主討論決定，不得強行推動。

　　四是因地制宜。根據(jù)試點地方的土地承包實際，缺什么補什么，完善確權登記頒證工作，妥善解決遺留問題。

　　五是地方負責。試點工作實行部省統(tǒng)籌安排，縣級組織實施，強化部門協(xié)作，形成整體合力，確保試點任務順利完成。 

　　三、開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權登記試點工作的主要內(nèi)容 

　?。ㄒ唬╅_展土地承包檔案清理。按照《農(nóng)業(yè)部、國家檔案局關于加強農(nóng)村土地承包檔案管理工作的意見》，全面組織清理土地承包檔案，著重解決土地承包方案、承包合同、承包臺賬種類不齊全、管理不規(guī)范等問題。嚴格執(zhí)行土地承包檔案管理規(guī)定，實行分級管理、集中保管的原則。建立健全整理立卷、分類歸檔、安全保管、公開查閱等制度。不具備保管條件的，要移交到具備條件的農(nóng)村土地承包管理部門或者檔案管理部門集中保管。 

　?。ǘ┎榍宄邪貕K面積和空間位置。準確把握土地承包經(jīng)營權登記試點的關鍵環(huán)節(jié)，著重查清承包地塊的面積和空間位置。在對土地承包情況進行摸底調(diào)查的基礎上，以第二次全國土地調(diào)查成果為基礎，以已簽訂的土地承包合同、發(fā)放的土地承包經(jīng)營權證書和集體土地所有權確權登記成果為依據(jù)，因地制宜開展土地承包經(jīng)營權權屬調(diào)查勘測，進一步查清承包地塊面積、四至和空間位置。對與現(xiàn)有土地承包檔案記載的土地承包狀況有較大誤差且農(nóng)民群眾要求實測的，要以第二次全國土地調(diào)查成果為基礎，采取科學簡便的方式測量查實。查清承包地塊面積和空間位置，首要的是群眾認可，并盡可能準確。實測結果經(jīng)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村公示確認后，作為確認、變更、解除土地承包合同以及確認、變更、注銷土地承包經(jīng)營權的依據(jù)。 

　?。ㄈ┙⒔∪恋爻邪?jīng)營權登記簿?？h級人民政府農(nóng)村土地承包管理部門要依據(jù)《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權證管理辦法》建立土地承包經(jīng)營權登記簿。已建立登記簿的，要結合試點工作進一步健全，充實完善承包地塊的面積、四至、地類和空間位置。未建立的，要在現(xiàn)有土地承包合同、證書的基礎上，結合經(jīng)依法確認的承包地塊、面積和空間位置等登記信息，抓緊建立。按照不動產(chǎn)統(tǒng)一登記的原則，進一步探索完善土地承包經(jīng)營權登記簿。有條件的地方，農(nóng)村土地承包管理部門可以根據(jù)國土資源部門提供的基本農(nóng)田有關信息，探索將基本農(nóng)田落實到戶并標注到土地承包經(jīng)營權證書上。抓緊研發(fā)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權登記管理系統(tǒng)，將登記信息錄入到計算機，實行信息化管理。土地承包經(jīng)營權登記信息資料實行有關部門共享。 

　?。ㄋ模╅_展土地承包經(jīng)營權變更、注銷登記。在建立健全土地承包經(jīng)營權登記簿的基礎上，適時開展土地承包合同變更、解除和土地承包經(jīng)營權變更、注銷等工作，并對土地承包經(jīng)營權證書進行完善，變更或者補換發(fā)土地承包經(jīng)營權證書。承包期內(nèi)，因下列情形導致土地承包經(jīng)營權發(fā)生變動或者滅失，根據(jù)當事人申請，縣（區(qū)、市）農(nóng)村土地承包管理部門依法辦理變更、注銷登記，并記載于土地承包經(jīng)營權登記簿：

　　一是因集體土地所有權變化的；

　　二是因承包地被征占用導致承包地塊或者面積發(fā)生變化的；

　　三是因承包農(nóng)戶分戶等導致土地承包經(jīng)營權分割的；

　　四是因土地承包經(jīng)營權采取轉(zhuǎn)讓、互換方式流轉(zhuǎn)的；

　　五是因結婚等原因?qū)е峦恋爻邪?jīng)營權合并的；

　　六是承包地塊、面積與實際不符的；

　　七是承包地滅失或者承包農(nóng)戶消亡的；

　　八是承包地被發(fā)包方依法調(diào)整或者收回的；

　　九是其他需要依法變更、注銷的情形。試點期間，凡申請登記，變更、注銷土地承包經(jīng)營權的，縣（區(qū)、市）農(nóng)村土地承包管理部門應當對涉及的每宗承包地塊實測確認，并向申請方提供書面證明。 

　?。ㄎ澹ζ渌邪绞介_展確權登記頒證。采取招標、拍賣、公開協(xié)商等方式承包農(nóng)村土地的，當事人申請土地承包經(jīng)營權登記，按照《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權證管理辦法》有關規(guī)定辦理登記。經(jīng)縣（區(qū)、市）農(nóng)村土地承包管理部門審核，符合登記有關規(guī)定的，報請同級人民政府依法頒發(fā)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權證書予以確認。 

　?。┳龊猛恋爻邪?jīng)營權登記資料歸檔。要在檔案管理部門的支持和指導下，做好土地承包經(jīng)營權登記文件資料的歸檔工作。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權登記檔案由土地承包經(jīng)營權登記機關負責集中保管，并依法按期移交同級國家綜合檔案館。不具備保管條件的，可提前移交。 

　　四、開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權登記試點工作的有關要求 

　?。ㄒ唬┣袑嵓訌娊M織領導。農(nóng)業(yè)部會同財政部、國土資源部、中農(nóng)辦、國務院法制辦、國家檔案局成立全國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權登記試點工作領導小組，按照各自職責統(tǒng)籌指導登記試點工作，辦公室設在農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟體制與經(jīng)營管理司。省級人民政府農(nóng)業(yè)部門要牽頭成立相應的試點工作指導小組，制定工作方案，明確部門分工，加強工作指導和情況交流，科學調(diào)度，支持和幫助試點單位解決遇到的困難和問題。試點縣（區(qū)、市）成立以政府主要領導為組長的試點工作領導小組，負責組織實施登記試點；農(nóng)村土地承包管理部門承擔領導小組的日常工作，負責編制實施方案，分解任務，落實責任，明確進度，定期檢查，抓好落實。 

　　（二）科學選擇試點范圍。各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）要根據(jù)各地實際，選擇1?3個代表性強、領導重視、土地承包管理機構健全、工作扎實的縣（市、區(qū)）開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權登記試點。可在若干鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）或村開展先行試驗，再擴展到全縣（區(qū)、市）域。試點工作進度由各地統(tǒng)籌安排，2012年前完成。 

　?。ㄈ蚀_把握政策界限。嚴格執(zhí)行農(nóng)村土地承包法律政策規(guī)定，在現(xiàn)有土地承包合同、證書和集體土地所有權確權登記成果的基礎上，開展土地承包經(jīng)營權登記試點。對實測面積，經(jīng)公示后據(jù)實登記，作為確權變更依據(jù)。實測面積不與按延包面積確定的農(nóng)業(yè)補貼基數(shù)掛鉤，不與農(nóng)民承擔費用、勞務標準掛鉤，嚴禁借機增加農(nóng)民負擔。對延包不完善、權利不落實和管理工作不規(guī)范的，予以依法糾正。對存在爭議和糾紛的，先依法解決，再予以登記確權。 

　?。ㄋ模┩咨平鉀Q突出問題。對試點工作中遇到的問題按照保持穩(wěn)定、尊重歷史、照顧現(xiàn)實、分類處置的原則依法妥善解決。要組織力量對土地承包問題進行摸底排查，妥善解決可能影響登記工作順利開展的突出問題。法律政策有明確規(guī)定的，要嚴格執(zhí)行；沒有明確規(guī)定的，要依照法律政策基本精神，結合當?shù)貙嶋H作出具體規(guī)定。要引導當事人依法理性地反映和解決土地承包經(jīng)營糾紛，通過協(xié)商、調(diào)解、仲裁和訴訟等渠道妥善化解。 

　?。ㄎ澹┞鋵嵐ぷ鹘?jīng)費保障。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權登記試點工作不得向農(nóng)民收取費用。國土資源部門免費提供第二次全國土地調(diào)查成果用于土地承包經(jīng)營權確權登記。為保障土地承包經(jīng)營權登記試點工作順利進行，按照中央要求，登記試點工作經(jīng)費以地方為主納入財政預算予以保障。對于財力薄弱縣（區(qū)、市）保障試點經(jīng)費存在缺口的，可由地方政府通過上級財政安排的轉(zhuǎn)移支付統(tǒng)籌解決。 

　　各地于2011年3月底前，將制定的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權登記試點工作方案報全國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權登記試點工作領導小組辦公室；2012年底前，將本地區(qū)開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權登記試點工作總結報送全國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權登記試點工作領導小組。試點工作啟動后，每季度末書面向全國登記試點工作領導小組辦公室報送一次情況，試點中遇到的重大問題隨時報告