會計(jì)行業(yè)：政府會計(jì)改革或成為2013年全國會計(jì)工作的重頭戲

　　有關(guān)人員認(rèn)為，隨著預(yù)算公開、三公經(jīng)費(fèi)公開等改革的不斷推進(jìn)，以及地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的日益嚴(yán)峻，改革政府會計(jì)制度已顯得刻不容緩，政府會計(jì)改革或成為2013年全國會計(jì)工作的重頭戲。

　　財(cái)政部部長謝旭人近日在全國財(cái)政工作會議上表示，要深入推進(jìn)政府會計(jì)改革，加快建立權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度。

　　目前我國還沒有比較完整的政府會計(jì)體系。從國外的經(jīng)驗(yàn)看，一般而言，政府會計(jì)主要包括兩個(gè)方面的內(nèi)容：一是反映政府預(yù)算情況的政府預(yù)算會計(jì)，二是反映政府財(cái)務(wù)活動的政府財(cái)務(wù)會計(jì)。我國目前只有反映政府收支狀況、資金使用情況的是政府預(yù)算會計(jì)，尚未建立政府財(cái)務(wù)會計(jì)制度。

　　預(yù)算公開等對政府會計(jì)改革提出了新要求

　　我國的政府會計(jì)改革目前已列入國家發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃之中。十一屆全國人大第四次會議通過的《國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃綱要》明確提出，“進(jìn)一步推進(jìn)政府會計(jì)改革，逐步建立政府財(cái)務(wù)報(bào)告制度”。

　　中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)政府會計(jì)研究所所長張琦接受本報(bào)記者采訪時(shí)介紹，關(guān)于政府會計(jì)改革，財(cái)政部在上個(gè)世紀(jì)末期就已著手進(jìn)行相關(guān)研究。謝旭人之所以在中央財(cái)政會議上再次強(qiáng)調(diào)，是因?yàn)榻陙淼念A(yù)決算公開、三公經(jīng)費(fèi)公開等財(cái)政預(yù)算改革，已對政府會計(jì)信息提出了許多新的要求。

　　對于目前我國政府會計(jì)制度存在的具體問題，北京科技大學(xué)教授高立法接受本報(bào)記者采訪時(shí)表示，目前我國沒有實(shí)行政府財(cái)務(wù)報(bào)告制度，政府會計(jì)信息主要是通過政府的預(yù)算和決算形式來間接地傳達(dá)給立法機(jī)關(guān)和公眾的。政府的債權(quán)、債務(wù)、資產(chǎn)等財(cái)務(wù)狀況不能得到全面的反映。這一缺陷對政府內(nèi)部管理來說，由于缺少對政府資產(chǎn)與負(fù)債的完整會計(jì)信息，難以對政府財(cái)務(wù)狀況進(jìn)行系統(tǒng)的分析，使得財(cái)政政策的選擇和預(yù)算編制缺乏充分的依據(jù);對外部使用者說，政府會計(jì)信息傳播形式過于簡單，造成政府財(cái)務(wù)狀況透明度不高，不利于立法機(jī)關(guān)和公眾對政府資金分配與運(yùn)行的監(jiān)督和管理。

　　張琦對此問題表達(dá)了類似觀點(diǎn)，張琦舉例稱，比如現(xiàn)在政府的資產(chǎn)反映不準(zhǔn)確，地方債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)難以揭示，政府的運(yùn)行成本缺乏準(zhǔn)確的界定等等。

　　“一方面，資產(chǎn)、負(fù)債與成本信息的需求對政府財(cái)務(wù)會計(jì)系統(tǒng)的構(gòu)建提出了要求。特別是當(dāng)前社會公眾、立法機(jī)構(gòu)的代表對政府資產(chǎn)、負(fù)債、成本等信息關(guān)注度的不斷提高，政府財(cái)務(wù)會計(jì)系統(tǒng)的構(gòu)建成為政府會計(jì)改革的當(dāng)務(wù)之急。另一方面，政府會計(jì)改革仍需考慮會計(jì)系統(tǒng)對預(yù)算管理系統(tǒng)的信息載體功能。因此，預(yù)算會計(jì)系統(tǒng)的優(yōu)化也是政府會計(jì)改革的關(guān)注重點(diǎn)?！睆堢f。

　　在政府的高度重視之下，近年來政府會計(jì)改革進(jìn)展明顯。財(cái)政部國庫司司長翟鋼此前接受相關(guān)媒體采訪時(shí)介紹，對政府會計(jì)改革的一些關(guān)鍵問題，我國已經(jīng)形成了《向修正的權(quán)責(zé)發(fā)生制政府會計(jì)轉(zhuǎn)軌的可行性研究報(bào)告》、《科學(xué)規(guī)范和界定政府會計(jì)管理范圍研究報(bào)告》、《建立政府會計(jì)準(zhǔn)則體系研究報(bào)告》、《建立政府會計(jì)制度體系研究報(bào)告》、《建立政府財(cái)務(wù)報(bào)告制度研究報(bào)告》等一系列報(bào)告，對政府會計(jì)主體、政府會計(jì)準(zhǔn)則、政府會計(jì)制度、政府財(cái)務(wù)報(bào)告制度等問題進(jìn)行了深入研究。

　　從會計(jì)本身入手進(jìn)行政府會計(jì)改革

　　張琦認(rèn)為，財(cái)政部目前進(jìn)行政府會計(jì)改革的思路之一是從會計(jì)本身來入手，比如說先以事業(yè)單位為公共部門的試點(diǎn)進(jìn)行會計(jì)制度(準(zhǔn)則)、財(cái)務(wù)規(guī)則等方面的改革，然后將事業(yè)單位改革的經(jīng)驗(yàn)運(yùn)用到更廣泛的公共部門，從而達(dá)到改革政府會計(jì)系統(tǒng)的目的。

　　值得注意的是，國務(wù)院于今年4月16日下發(fā)《關(guān)于分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見》將事業(yè)單位分為三類：第一類是“參照公務(wù)員類”，承擔(dān)政府職能的事業(yè)單位劃入政府序列;第二類是“自收自支”類，從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的事業(yè)單位將被推向市場;第三類是“財(cái)政補(bǔ)貼”類，即公益性事業(yè)單位，將從人事管理、收入分配、社會保險(xiǎn)、財(cái)稅政策和機(jī)構(gòu)編制等方面推進(jìn)，采取“管辦分離”等辦法完善治理結(jié)構(gòu)。

　　張琦認(rèn)為，目前關(guān)于政府的界定也是有分歧的，廣義的政府包括事業(yè)單位、行政單位和一些公立的非盈利組織，狹義的政府僅指行政機(jī)構(gòu)。如果事業(yè)單位分類改革能夠順利推進(jìn)，將會大大促進(jìn)事業(yè)單位的會計(jì)改革。在張琦看來，未來政府會計(jì)改革應(yīng)以事業(yè)單位的會計(jì)與財(cái)務(wù)改革作為切入點(diǎn)。不過，就目前來講，事業(yè)單位的會計(jì)改革應(yīng)與事業(yè)單位體制改革應(yīng)同步推進(jìn)。

　　“財(cái)政部如果將事業(yè)單位的會計(jì)和財(cái)務(wù)改革推進(jìn)到一個(gè)階段后，就可以看到理論界與實(shí)務(wù)界對改革的反應(yīng)，然后再去調(diào)整后續(xù)的改革思路?！睆堢硎?。

　　繼前不久發(fā)布《行政單位財(cái)務(wù)規(guī)則》、《事業(yè)單位會計(jì)準(zhǔn)則》之后，財(cái)政部日前再次印發(fā)《中小學(xué)校財(cái)務(wù)制度》和《高等學(xué)校財(cái)務(wù)制度》，加上今年初國務(wù)院下發(fā)的《關(guān)于分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見》、財(cái)政部發(fā)布的《事業(yè)單位財(cái)務(wù)規(guī)則》以及2010年底財(cái)政部發(fā)布的《基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)會計(jì)制度》、《醫(yī)院會計(jì)制度》，這一系列文件的發(fā)布，為政府會計(jì)改革的推進(jìn)奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

　　引入權(quán)責(zé)發(fā)生制或成改革重點(diǎn)

　　按照謝旭人在財(cái)政工作會議上的講話，引入權(quán)責(zé)發(fā)生制的核算方法或?qū)⒊蔀檎畷?jì)改革的重點(diǎn)。

　　在會計(jì)主體的經(jīng)濟(jì)活動中，經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的發(fā)生和貨幣的收支不是完全一致的，即存在著現(xiàn)金流動與經(jīng)濟(jì)活動的分離。由此而產(chǎn)生兩個(gè)確認(rèn)和記錄會計(jì)要素的標(biāo)準(zhǔn)，一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)是根據(jù)貨幣收支是否來作為收入和費(fèi)用確認(rèn)與記錄的依據(jù)，稱為收付實(shí)現(xiàn)制;另一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)是以取得收款權(quán)利付款責(zé)任作為記錄收入或費(fèi)用的依據(jù)，稱為權(quán)責(zé)發(fā)生制。我國現(xiàn)行政府會計(jì)制度中規(guī)定財(cái)政總預(yù)算會計(jì)和行政單位會計(jì)實(shí)行收付實(shí)現(xiàn)制。

　　據(jù)悉，很多國家的政府會計(jì)制度中都引入了收付實(shí)現(xiàn)制和權(quán)責(zé)發(fā)生制來確認(rèn)和記錄會計(jì)要素。“收付實(shí)現(xiàn)制的優(yōu)點(diǎn)是會計(jì)記錄簡單客觀，利于政府對現(xiàn)金資源的管理。但收付實(shí)現(xiàn)制不能體現(xiàn)‘收入’、‘成本’的配比，不能提供非財(cái)務(wù)資產(chǎn)方面的信息，在可比性方面與政府財(cái)政統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)及國民賬戶體系不一致。權(quán)責(zé)發(fā)生制的優(yōu)點(diǎn)是有助于使用者更加客觀地評價(jià)報(bào)告主體的運(yùn)營業(yè)績、財(cái)務(wù)狀況和現(xiàn)金流量;評價(jià)報(bào)告主體遵循預(yù)算的情況;為使用者是否向報(bào)告主體提供資源或進(jìn)行業(yè)務(wù)往來的決策提供更充分的依據(jù)。但其執(zhí)行成本較高，核算相對復(fù)雜?！备吡⒎ㄖ赋?。

　　“實(shí)行收付實(shí)現(xiàn)制政府會計(jì)，政府費(fèi)用和債務(wù)無法全面準(zhǔn)確反映，掩蓋了政府財(cái)政財(cái)務(wù)上的問題。而權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府會計(jì)可以客觀、準(zhǔn)確地核算政府提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的成本費(fèi)用，正確評價(jià)政府活動的成本，同時(shí)確認(rèn)各項(xiàng)資產(chǎn)和負(fù)債。政府會計(jì)改革的重要標(biāo)志和核心內(nèi)容是建立以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)的政府財(cái)務(wù)報(bào)告制度。所以，政府會計(jì)改革的重要標(biāo)志和核心內(nèi)容是建立以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)的政府財(cái)務(wù)報(bào)告制度?！庇袠I(yè)內(nèi)老師指出。

　　不過，對此觀點(diǎn)，對外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)國際商學(xué)院會計(jì)學(xué)教授余恕蓮有著不同的看法。

　　余恕蓮接受本報(bào)記者采訪時(shí)表示，企業(yè)權(quán)責(zé)發(fā)生制是基于持續(xù)經(jīng)營、會計(jì)分期假設(shè)，及基于假設(shè)之上的收入實(shí)現(xiàn)和配比原則，并且企業(yè)需投入資本，即必須有維持企業(yè)經(jīng)營活動、承擔(dān)一定虧蝕的預(yù)付資本。而我國預(yù)算撥款機(jī)構(gòu)是從財(cái)政獲取撥款支持其日?；顒樱虺袚?dān)某些項(xiàng)目。日?；顒颖容^固定，經(jīng)費(fèi)應(yīng)該不難核定。某些項(xiàng)目可能會延續(xù)多年，可以根據(jù)工作進(jìn)度預(yù)算、撥款，但也不同與企業(yè)的收入實(shí)現(xiàn)和跨期攤配。

　　“我認(rèn)為政府會計(jì)改革的關(guān)鍵不在于權(quán)責(zé)發(fā)生制還是收付實(shí)現(xiàn)制，而是解決制度設(shè)計(jì)缺陷的問題，如預(yù)算管理和財(cái)務(wù)制度。在現(xiàn)行預(yù)算管理和財(cái)務(wù)制度下導(dǎo)致了普遍的預(yù)算松弛，或預(yù)算陷阱。同時(shí)缺乏預(yù)算執(zhí)行審計(jì)和獎懲制度，或執(zhí)行不力。預(yù)算撥款節(jié)約不能延期使用，擔(dān)心后續(xù)撥款縮減，導(dǎo)致年終突擊花錢等現(xiàn)象。”余恕蓮說。

　　余恕蓮?fù)瑫r(shí)指出，政府機(jī)構(gòu)財(cái)務(wù)報(bào)告的改革值得研究，但核心是財(cái)務(wù)預(yù)算和財(cái)務(wù)決算報(bào)告內(nèi)容和披露方式、預(yù)算管理和控制制度，而非權(quán)責(zé)發(fā)生。政府會計(jì)與企業(yè)會計(jì)有很大不同，可以根據(jù)不同情況，采用改進(jìn)的收付實(shí)現(xiàn)制。但關(guān)鍵問題不解決，任何會計(jì)基礎(chǔ)(權(quán)責(zé)發(fā)生制或收付實(shí)現(xiàn)制)都不起作用。

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