行業(yè)動(dòng)態(tài)：切實(shí)加大執(zhí)法力度 不許法外開(kāi)恩

行業(yè)動(dòng)態(tài)：切實(shí)加大執(zhí)法力度 不許法外開(kāi)恩

　　證監(jiān)會(huì)主席郭樹(shù)清日前在第三屆“上證法治論壇”上表示,要特別注重健全制度、特別注重嚴(yán)格執(zhí)法、特別注重懲戒失信、特別注重依法行政。切實(shí)加大對(duì)違法違規(guī)行為的執(zhí)法打擊力度。不管涉及到什么機(jī)構(gòu),什么個(gè)人,都不容許手下留情、法外開(kāi)恩。證監(jiān)會(huì)擬成立專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu),全面掌握、評(píng)價(jià)市場(chǎng)主體誠(chéng)信狀況,強(qiáng)化在行政許可和監(jiān)管執(zhí)法環(huán)節(jié)對(duì)于失信主體的懲戒和約束。積極研究推進(jìn)行政和解執(zhí)法模式創(chuàng)新。他還表示,合理界定監(jiān)管的職責(zé)邊界,下決心再取消、調(diào)整一批行政許可項(xiàng)目。對(duì)于權(quán)力尋租、權(quán)錢(qián)交易的違法違規(guī)行為,要堅(jiān)決、及時(shí)、公開(kāi)予以查處。

　　郭樹(shù)清說(shuō),市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是信用經(jīng)濟(jì),也是法治經(jīng)濟(jì)。資本市場(chǎng)合理配置資源的核心功能,本質(zhì)上是通過(guò)市場(chǎng)交易關(guān)系來(lái)實(shí)現(xiàn)的。

　　一方面,這種交易關(guān)系普遍建立在委托、信托等法律關(guān)系之上,高度依賴(lài)誠(chéng)實(shí)信用。如果誠(chéng)信缺失,必然加劇市場(chǎng)擔(dān)心和焦慮,增加經(jīng)濟(jì)運(yùn)行成本;另一方面,這種交易關(guān)系必須通過(guò)規(guī)則建立導(dǎo)向,如果沒(méi)有公開(kāi)透明的法律體系,人們無(wú)法預(yù)期交易結(jié)果,無(wú)從判斷交易安全,必然導(dǎo)致市場(chǎng)萎縮和停滯。因此,誠(chéng)信和法治是保證資本市場(chǎng)交易公平和效率的重要基礎(chǔ),是實(shí)現(xiàn)資源配置合理有效的基本條件。

　　“法律是成文的道德,道德是內(nèi)心的法律?！惫鶚?shù)清表示,誠(chéng)信和法治之間存在著密切的內(nèi)在邏輯聯(lián)系。誠(chéng)信的要求往往體現(xiàn)為法律制度的具體內(nèi)容,需要通過(guò)法治的保障來(lái)實(shí)現(xiàn)。只有通過(guò)法律的引導(dǎo)、規(guī)范和調(diào)節(jié),通過(guò)對(duì)違法失信行為的民事、行政、刑事責(zé)任追究,才能確保形成崇尚信用、相互信任、普遍信賴(lài)的市場(chǎng)關(guān)系。

　　他指出,資本市場(chǎng)改革發(fā)展的歷程,同時(shí)也是直接金融法律制度變革和演進(jìn)的歷程。實(shí)踐說(shuō)明,堅(jiān)持從法治和誠(chéng)信建設(shè)的基本要求出發(fā),認(rèn)真抓好以下幾個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)的工作落實(shí),是十分重要的。

　　一是要特別注重健全制度,用法律推動(dòng)和保障改革創(chuàng)新。努力推動(dòng)國(guó)家立法機(jī)關(guān)制定或修訂公司法、證券法、基金法、刑法和期貨條例等法律法規(guī),主動(dòng)配合司法機(jī)關(guān)出臺(tái)相關(guān)司法解釋,抓好規(guī)章和規(guī)范性文件的配套完善。

　　二是要特別注重嚴(yán)格執(zhí)法,用法治手段維護(hù)市場(chǎng)秩序。遵循“有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究”的工作原則,對(duì)嚴(yán)重違反“三公”原則、破壞市場(chǎng)秩序的行為,堅(jiān)決秉持“零容忍”的態(tài)度,依法給予嚴(yán)厲懲處。

　　三是要特別注重懲戒失信,用制度機(jī)制引導(dǎo)和保障誠(chéng)信。證監(jiān)會(huì)制定了《證券期貨市場(chǎng)誠(chéng)信監(jiān)督管理暫行辦法》,建立起統(tǒng)一的資本市場(chǎng)誠(chéng)信信息數(shù)據(jù)庫(kù),全面歸集市場(chǎng)主體的誠(chéng)信記錄。以此為基礎(chǔ),研究采取有針對(duì)性的措施和辦法,探索形成專(zhuān)門(mén)的誠(chéng)信約束機(jī)制,在資格準(zhǔn)入、行政許可、日常監(jiān)管、現(xiàn)場(chǎng)檢查等環(huán)節(jié),將誠(chéng)信記錄作為一個(gè)重要的依據(jù);在違法違規(guī)處罰處理中,將過(guò)往失信記錄作為從嚴(yán)裁量的重要情節(jié)。

　　四是要特別注重依法行政,用法律規(guī)范和約束監(jiān)管權(quán)力。現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)必然要求法治政府。公正高效的市場(chǎng)一方面要求政府盡可能減少對(duì)微觀活動(dòng)的干預(yù),另一方面,必須嚴(yán)格規(guī)范政府管理市場(chǎng)的行為。正是從這種理念出發(fā),證監(jiān)會(huì)一直致力于自身的職能轉(zhuǎn)變,堅(jiān)決把市場(chǎng)能解決的事情交給市場(chǎng)。經(jīng)過(guò)歷次行政審批制度改革,取消調(diào)整了超過(guò)80%的行政許可項(xiàng)目,最近一次的行政審批改革,證監(jiān)會(huì)又取消和調(diào)整32項(xiàng)行政許可項(xiàng)目,在國(guó)家部委中名列第一。另外,還有10項(xiàng)調(diào)整事項(xiàng),因涉及法律法規(guī)修改,待修法后實(shí)施。同時(shí),出臺(tái)各項(xiàng)程序性規(guī)則170余件,在落實(shí)執(zhí)法結(jié)果公開(kāi)的同時(shí),大力推進(jìn)執(zhí)法過(guò)程公開(kāi),自覺(jué)將監(jiān)管權(quán)力的行使納入法治軌道。

　　“盡管資本市場(chǎng)的法治建設(shè)取得了巨大成績(jī),但是與國(guó)家的要求、人民的期待、投資者的意愿相比較,我們深深感到差距還是非常的顯著?！彼f(shuō),市場(chǎng)內(nèi)幕交易、欺詐發(fā)行、違規(guī)披露、侵害投資者利益的事情時(shí)有發(fā)生,監(jiān)管工作中不依法辦事、不規(guī)范執(zhí)法的現(xiàn)象仍然存在,執(zhí)法不嚴(yán)、懲戒不夠、違法違規(guī)成本過(guò)低的問(wèn)題還相當(dāng)突出。造成這種局面的原因是多方面的,既有少數(shù)人處心積慮蓄意違法、鉆法律漏洞的原因,也有許多人不懂法、不知罪與非罪的原因;既有法律條文薄弱,責(zé)任規(guī)定過(guò)輕的原因,也有照顧行業(yè)發(fā)展、執(zhí)法裁量失之偏寬的原因;既有傳統(tǒng)的人情世故文化影響的原因,也有不愿意費(fèi)力、怕受到打擊報(bào)復(fù)的原因;既有監(jiān)管資源緊缺、心有余而力不足的原因,也有體制機(jī)制不順,多方掣肘、執(zhí)法效率低下的原因。

　　郭樹(shù)清強(qiáng)調(diào),做好資本市場(chǎng)工作,同樣離不開(kāi)法治。資本市場(chǎng)的改革創(chuàng)新,說(shuō)到底是要在更大程度和更廣范圍發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的基礎(chǔ)性作用。在新的歷史條件下推進(jìn)資本市場(chǎng)改革和發(fā)展,需要我們更加重視發(fā)揮法治的作用,自覺(jué)把法治建設(shè)擺到更加突出的位置,希望大家共同關(guān)注、共同研究、共同推進(jìn)以下幾個(gè)方面的問(wèn)題:

　　一是經(jīng)常地反復(fù)地學(xué)習(xí)證券期貨的相關(guān)法律。有的時(shí)候,大家都說(shuō)懲處不力是由于法律規(guī)定的責(zé)任太輕,其實(shí)最后發(fā)現(xiàn)完全是另有原因。例如,對(duì)于保薦人出具有虛假記載、誤導(dǎo)性陳述或者重大遺漏的保薦書(shū),《證券法》明確規(guī)定要責(zé)令改正、給予警告,沒(méi)收業(yè)務(wù)收入,并處以業(yè)務(wù)收入一倍以上五倍以下的罰款;情節(jié)嚴(yán)重的,暫?；蛘叱蜂N(xiāo)相關(guān)業(yè)務(wù)許可。一直以來(lái),證監(jiān)會(huì)鮮有實(shí)行。

　　二是進(jìn)一步完善資本市場(chǎng)基礎(chǔ)性法律體系。目前我們?cè)谒侥际袌?chǎng)、債券市場(chǎng)、資產(chǎn)管理市場(chǎng)以及期貨和衍生品市場(chǎng)等方面的制度空白和制度缺陷,迫切需要通過(guò)修改法律加以解決。按照黨的十八大關(guān)于完善中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系,加快重點(diǎn)領(lǐng)域立法的工作要求,建議立足于法律制度頂層設(shè)計(jì)和總體規(guī)劃,加快推進(jìn)證券、基金、期貨法律制度的完善。目前,《基金法》修訂已經(jīng)過(guò)全國(guó)人大常委會(huì)二次審議,希望根據(jù)審議意見(jiàn)修改完善后盡早出臺(tái)。《證券法》自2006年修訂實(shí)施已有7年時(shí)間,證監(jiān)會(huì)最近組織力量對(duì)《證券法》實(shí)施效果進(jìn)行了一次全面評(píng)估,希望能夠正式啟動(dòng)修訂工作。今年國(guó)務(wù)院對(duì)《期貨條例》進(jìn)行了專(zhuān)門(mén)的修訂,希望以此為基礎(chǔ),進(jìn)一步總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn),加快制定我國(guó)的期貨市場(chǎng)基本法。

　　三是切實(shí)加大對(duì)違法違規(guī)行為的執(zhí)法打擊力度。法律的生命在于實(shí)施,法律的權(quán)威也在于實(shí)施。黨的十八大再次重申,任何組織和個(gè)人都不得有超越憲法和法律的特權(quán),絕不容許以言代法,以權(quán)壓法,徇私枉法。資本市場(chǎng)違法違規(guī)嚴(yán)重破壞市場(chǎng)公平,投資者深?lèi)和唇^,必須毫不留情地給予打擊。去年以來(lái),針對(duì)內(nèi)幕交易猖獗、蔓延的勢(shì)頭,證監(jiān)會(huì)集中查處了一批案件。最近一段時(shí)期,公司信息披露虛假,甚至欺詐上市、惡意造假等違法行為又有所抬頭。必須旗幟鮮明,果斷采取措施,不折不扣地執(zhí)行法律,堅(jiān)決依法予以懲處。不管涉及到什么機(jī)構(gòu),什么個(gè)人,都不容許手下留情、法外開(kāi)恩。

　　郭樹(shù)清說(shuō),市場(chǎng)上對(duì)我們會(huì)不會(huì)選擇性立案、選擇性執(zhí)法,有沒(méi)有因?yàn)橥獠扛蓴_而“放水”,仍有某種懷疑,這是可以理解的,但其實(shí)是沒(méi)有根據(jù)的。由于科技的迅速進(jìn)步,重大違法違規(guī)交易必然會(huì)留下痕跡,犯罪分子僥幸逃脫的可能性越來(lái)越小。另一方面,社會(huì)各界人士主動(dòng)參與市場(chǎng)監(jiān)督的熱情日益高漲。近兩年,發(fā)現(xiàn)案件線索的渠道出現(xiàn)了一個(gè)明顯的變化,除了原來(lái)的交易所監(jiān)察、日常監(jiān)管和媒體反映,來(lái)源于投訴舉報(bào)的案件線索快速上升,已經(jīng)占到全部線索的24%?！熬臀易约旱挠H身經(jīng)歷來(lái)說(shuō),一年多里,沒(méi)有扣壓任何一份舉報(bào),放掉任何一個(gè)線索,而且,也從來(lái)沒(méi)有任何上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)找我打招呼、說(shuō)人情,影響我們正常辦案。 ”

　　四是全面強(qiáng)化對(duì)失信主體的誠(chéng)信約束和懲戒。應(yīng)當(dāng)看到,當(dāng)前市場(chǎng)上還不同程度地存在不講誠(chéng)信、不守信用的問(wèn)題,有些方面還比較突出。比如,一些上市公司及其大股東開(kāi)“空頭支票”,不兌現(xiàn)承諾,不履行義務(wù),尋找各種借口,逃避承擔(dān)責(zé)任。對(duì)于這種嚴(yán)重失信行為,必須采取有效措施,切實(shí)加以解決。證監(jiān)會(huì)擬成立專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu),全面掌握、評(píng)價(jià)市場(chǎng)主體誠(chéng)信狀況,強(qiáng)化在行政許可和監(jiān)管執(zhí)法環(huán)節(jié)對(duì)于失信主體的懲戒和約束,使法律制度要求和誠(chéng)信行為規(guī)范內(nèi)化于心,外化于行。積極探索守信激勵(lì)的引導(dǎo)機(jī)制,充分發(fā)揮行業(yè)組織在誠(chéng)信自律、誠(chéng)信管理方面的功能作用,發(fā)揮市場(chǎng)和社會(huì)的監(jiān)督作用,真正在全社會(huì)形成“一處失信,處處受限”的誠(chéng)信約束環(huán)境。

　　他說(shuō),從市場(chǎng)公平性來(lái)考慮,對(duì)股票看多看空、對(duì)市場(chǎng)唱漲唱衰都沒(méi)有關(guān)系,是評(píng)論員、研究員、投資者也都不成問(wèn)題,或者三者兼于一身,也并無(wú)妨礙,但是,我們希望相關(guān)人士從誠(chéng)信出發(fā),能公開(kāi)自己的投資者身份,因?yàn)?這樣才能減少對(duì)別人的誤導(dǎo),避免可能形成的角色利益沖突。在存在融資融券和股指期貨業(yè)務(wù)的條件下,這樣做更為必要。

　　五是深入研究推進(jìn)資本市場(chǎng)執(zhí)法體制改革。根據(jù)歐美發(fā)達(dá)市場(chǎng)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn),當(dāng)資本市場(chǎng)發(fā)展到一定的規(guī)模后,需要配置足夠的國(guó)家公權(quán)力量,設(shè)立專(zhuān)業(yè)法庭,通過(guò)專(zhuān)門(mén)的執(zhí)法體制安排來(lái)維護(hù)市場(chǎng)秩序。如何從我國(guó)行政和司法體制的現(xiàn)實(shí)出發(fā),以有效維護(hù)全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)的公平競(jìng)爭(zhēng)為目標(biāo),進(jìn)一步優(yōu)化證券期貨市場(chǎng)的行政和刑事執(zhí)法體制,需要我們解放思想,勇于創(chuàng)新,探索出符合實(shí)際、反映執(zhí)法規(guī)律,從案件調(diào)查、審查起訴到法庭審理相配套的專(zhuān)門(mén)化司法安排。

　　六是積極研究推進(jìn)行政和解執(zhí)法模式創(chuàng)新。證券期貨違法案件查處工作往往難度大、周期長(zhǎng),執(zhí)法成本和社會(huì)成本高,投資者得不到及時(shí)的補(bǔ)償。在英美成熟市場(chǎng)國(guó)家,基于受損投資者利益補(bǔ)償保證、執(zhí)法成本合理支出以及盡早穩(wěn)定市場(chǎng)預(yù)期等考慮,在實(shí)踐中大量采用行政和解的替代性執(zhí)法模式,處理的案件數(shù)量超過(guò)其全部行政執(zhí)法案件的80%,有效解決了這一難題。在我國(guó)的法律制度環(huán)境下,是否可以、以及怎樣采用這一執(zhí)法模式,同樣值得探索研究,期望能盡快找到解決問(wèn)題的可行方案。

　　七是加快健全完善證券侵權(quán)民事賠償制度。通過(guò)專(zhuān)門(mén)的民事賠償制度,讓證券違法主體付出經(jīng)濟(jì)上的成本和代價(jià),是證券市場(chǎng)保護(hù)投資者權(quán)益的有效制度安排。2002年最高人民法院出臺(tái)專(zhuān)門(mén)的司法解釋,開(kāi)始了證券侵權(quán)民事賠償案件的實(shí)踐探索。最近兩年,證監(jiān)會(huì)配合最高人民法院對(duì)證券侵權(quán)民事賠償案件的實(shí)踐進(jìn)行了認(rèn)真總結(jié),對(duì)于包括是否可以取消前置程序,是否可以借鑒成熟市場(chǎng)采取的示范訴訟、公共機(jī)構(gòu)支持訴訟等做法,進(jìn)一步完善我國(guó)的證券侵權(quán)民事賠償制度的思路,也進(jìn)行了相應(yīng)的研究和論證。希望在已有工作的基礎(chǔ)上,加快推進(jìn)證券侵權(quán)民事賠償司法解釋的修改完善工作。

　　八是嚴(yán)格落實(shí)依法辦事和依法行政的工作要求。當(dāng)前,處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系仍然是經(jīng)濟(jì)體制改革的核心問(wèn)題。應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到,資本市場(chǎng)監(jiān)管領(lǐng)域過(guò)寬、事項(xiàng)過(guò)多的問(wèn)題還沒(méi)有從根本上得到改變。只有按法律的規(guī)范和程序,才能有效保證各類(lèi)主體參與競(jìng)爭(zhēng)的機(jī)會(huì)公平、權(quán)利公平、規(guī)則公平。我們必須按照“職權(quán)法授、程序法定、行為法限、責(zé)任法究”的法治政府原則,合理界定監(jiān)管的職責(zé)邊界,下決心再取消、調(diào)整一批行政許可項(xiàng)目。嚴(yán)格規(guī)范監(jiān)管行為,統(tǒng)一執(zhí)法尺度,公開(kāi)執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn),明確工作流程,切實(shí)做到嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法。堅(jiān)決貫徹十八大關(guān)于權(quán)力運(yùn)行公開(kāi)化、規(guī)范化的要求,加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督、民主監(jiān)督、法律監(jiān)督、輿論監(jiān)督,讓人民監(jiān)督權(quán)力,讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行。強(qiáng)化對(duì)違法行政的監(jiān)督和問(wèn)責(zé),對(duì)不積極、不正確、不規(guī)范、不合理履職的行為,依法追究相應(yīng)的行政責(zé)任,對(duì)于權(quán)力尋租、權(quán)錢(qián)交易的違法違規(guī)行為,要堅(jiān)決、及時(shí)、公開(kāi)予以查處。

　　郭樹(shù)清說(shuō),黨的十八大提出,要實(shí)現(xiàn)國(guó)家各項(xiàng)工作法治化。證券期領(lǐng)域無(wú)疑應(yīng)當(dāng)走在最前列。哈佛大學(xué)教授哈羅德?伯爾曼說(shuō)過(guò)一句名言:“法律必須被信仰,否則將形同虛設(shè)”。只要我們真正在內(nèi)心深處樹(shù)立起尊崇法律、認(rèn)同法律的理念,用法治的思維和方式推進(jìn)資本市場(chǎng)的改革和發(fā)展,這一過(guò)程一定會(huì)充滿(mǎn)創(chuàng)新、充滿(mǎn)生機(jī)、充滿(mǎn)活力。

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