2019咨詢工程師《政策與規(guī)劃》第九章考點(diǎn)：全國(guó)土地利用總體規(guī)劃綱要

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第九章 發(fā)展規(guī)劃概述

第四節(jié) 全國(guó)土地利用總體規(guī)劃綱要

一、指導(dǎo)原則與目標(biāo)任務(wù)

(一)指導(dǎo)原則

1、嚴(yán)格保護(hù)耕地。

2、節(jié)約集約用地。

3、統(tǒng)籌各業(yè)各類用地。

4、加強(qiáng)土地生態(tài)建設(shè)。

5、強(qiáng)化土地宏觀調(diào)控。

(二)規(guī)劃目標(biāo)

1、守住 18 億畝耕地紅線。規(guī)劃期內(nèi)，確保 10400 萬(wàn)公頃基本農(nóng)田數(shù)量不減少、質(zhì)量有提高。

2、保障科學(xué)發(fā)展的建設(shè)用地。新增建設(shè)用地規(guī)模得到有效控制，閑置和低效建設(shè)用地得到充分利用，建設(shè)用地空間不斷擴(kuò)展，節(jié)約集約用地水平不斷提高，有效保障科學(xué)發(fā)展的用地需求。

3、土地利用結(jié)構(gòu)得到優(yōu)化。農(nóng)用地保持基本穩(wěn)定，建設(shè)用地得到有效控制，未利用地得到合理開(kāi)發(fā);城鄉(xiāng)用地結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化，城鎮(zhèn)建設(shè)用地的增加與農(nóng)村建設(shè)用地的減少相掛鉤。

4、土地整理復(fù)墾開(kāi)發(fā)全面推進(jìn)。田水路林村綜合整治和建設(shè)用地整理取得明顯成效，新增工礦廢棄地實(shí)現(xiàn)全面復(fù)墾，后備耕地資源得到適度開(kāi)發(fā)。

5、土地生態(tài)保護(hù)和建設(shè)取得積極成效。退耕還林還草成果得到進(jìn)一步鞏固，水土流失、土地荒漠化和“三化”(退化、沙化、堿化)草地治理取得明顯進(jìn)展，農(nóng)用地特別是耕地污染的防治工作得到加強(qiáng)。

6、土地管理在宏觀調(diào)控中的作用明顯增強(qiáng)。土地法制建設(shè)不斷加強(qiáng)，市場(chǎng)機(jī)制逐步健全， 土地管理的法律、經(jīng)濟(jì)、行政和技術(shù)等手段不斷完善，土地管理效率和服務(wù)水平不斷提高。

(三)主要任務(wù)

1、以嚴(yán)格保護(hù)耕地為前提，統(tǒng)籌安排農(nóng)用地。

2、以推進(jìn)節(jié)約集約用地為重點(diǎn)，提高建設(shè)用地保障能力。

3、以加強(qiáng)國(guó)土綜合整治為手段，協(xié)調(diào)土地利用與生態(tài)建設(shè)。

4、以優(yōu)化結(jié)構(gòu)布局為途徑，統(tǒng)籌區(qū)域土地利用。

5、以落實(shí)共同責(zé)任為基礎(chǔ)，完善規(guī)劃實(shí)施保障措施。

二、保護(hù)和合理利用農(nóng)用地

(一)嚴(yán)格控制耕地流失

1、嚴(yán)格控制非農(nóng)建設(shè)占用耕地。

強(qiáng)化對(duì)非農(nóng)建設(shè)占用耕地的控制和引導(dǎo)，建設(shè)項(xiàng)目選址必須貫徹不占或少占耕地的原則，確需占用耕地的，應(yīng)盡量占用等級(jí)較低的耕地，扭轉(zhuǎn)優(yōu)質(zhì)耕地過(guò)快減少的趨勢(shì)。

2、嚴(yán)格禁止擅自實(shí)施生態(tài)退耕。

切實(shí)落實(shí)國(guó)家生態(tài)退耕政策，凡不符合國(guó)家生態(tài)退耕規(guī)劃和政策、未納入生態(tài)退耕計(jì)劃自行退耕的，限期恢復(fù)耕作條件或補(bǔ)充數(shù)量質(zhì)量相當(dāng)?shù)母亍?/p>

3、加強(qiáng)對(duì)農(nóng)用地結(jié)構(gòu)調(diào)整的引導(dǎo)。

合理引導(dǎo)種植業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)調(diào)整，確保不因農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整降低耕地保有量。各類防護(hù)林、綠化帶等生態(tài)建設(shè)應(yīng)盡量避免占用耕地，確需占用的，必須按照數(shù)量質(zhì)量相當(dāng)?shù)脑瓌t履行補(bǔ)充耕地義務(wù)。通過(guò)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制、市場(chǎng)手段引導(dǎo)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整向有利于增加耕地的方向進(jìn)行。

4、加大災(zāi)毀耕地防治力度。

加強(qiáng)耕地抗災(zāi)能力建設(shè)，減少自然災(zāi)害損毀耕地?cái)?shù)量，及時(shí)復(fù)墾災(zāi)毀耕地。

(二)加大補(bǔ)充耕地力度

1、嚴(yán)格執(zhí)行建設(shè)占用耕地補(bǔ)償制度。

切實(shí)落實(shí)建設(shè)占用補(bǔ)充耕地法人責(zé)任制。按照建設(shè)占用耕地占補(bǔ)平衡的要求，嚴(yán)格落實(shí)省、自治區(qū)、直轄市補(bǔ)充耕地義務(wù);支持有條件的地區(qū)在完成補(bǔ)充耕地義務(wù)的基礎(chǔ)上，增加補(bǔ)充耕地任務(wù)，確保耕地保護(hù)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。對(duì)國(guó)家重大工程建設(shè)項(xiàng)目的補(bǔ)充耕地任務(wù)，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，通過(guò)實(shí)施土地整理復(fù)墾開(kāi)發(fā)重大工程，在全國(guó)范圍內(nèi)統(tǒng)籌安排。

2、大力加強(qiáng)農(nóng)村土地整理。

積極穩(wěn)妥地開(kāi)展田水路林村綜合整治，在改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件和生態(tài)環(huán)境的同時(shí)， 增加有效耕地面積，提高耕地質(zhì)量。到 2020 年，通過(guò)土地整理補(bǔ)充耕地 182 萬(wàn)公頃(2730 萬(wàn)畝)。

3、積極開(kāi)展工礦廢棄地復(fù)墾。

加快閉坑礦山、采煤塌陷、挖損壓占等廢棄土地的復(fù)墾，立足優(yōu)先農(nóng)業(yè)利用、鼓勵(lì)多用途使用和改善生態(tài)環(huán)境，合理安排復(fù)墾土地的利用方向、規(guī)模和時(shí)序。到 2020 年，通過(guò)工礦廢棄地復(fù)墾補(bǔ)充耕地 46 萬(wàn)公頃(690 萬(wàn)畝)。

4、適度開(kāi)發(fā)宜耕后備土地。

在保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境的前提下，依據(jù)土地利用條件，有計(jì)劃、有步驟地推進(jìn)后備土地資源開(kāi)發(fā)利用，組織實(shí)施土地開(kāi)發(fā)重大工程。到 2020 年，通過(guò)開(kāi)發(fā)未利用地補(bǔ)充耕地 139萬(wàn)公頃( 2080 畝)

(三)加強(qiáng)基本農(nóng)田保護(hù)

1、穩(wěn)定基本農(nóng)田數(shù)量和質(zhì)量。

嚴(yán)格落實(shí)基本農(nóng)田保護(hù)制度，除法律規(guī)定的情形外，其他各類建設(shè)嚴(yán)禁占用基本農(nóng)田;確需占用的，須經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，并按照“先補(bǔ)后占”的原則，補(bǔ)劃數(shù)量、質(zhì)量相當(dāng)?shù)幕巨r(nóng)田。

2、加強(qiáng)基本農(nóng)田建設(shè)。

(四)強(qiáng)化耕地質(zhì)量建設(shè)

1、加大耕地管護(hù)力度。

按照數(shù)量、質(zhì)量和生態(tài)全面管護(hù)的要求，依據(jù)耕地等級(jí)實(shí)施差別化管護(hù)，對(duì)水田等優(yōu)質(zhì)耕地實(shí)行特殊保護(hù)。建立耕地保護(hù)臺(tái)賬管理制度，明確保護(hù)耕地的責(zé)任人、面積、耕地等級(jí)等基本情況。

2、確保補(bǔ)充耕地質(zhì)量。

依據(jù)農(nóng)用地分等定級(jí)成果，加強(qiáng)對(duì)占用和補(bǔ)充耕地的評(píng)價(jià)，從數(shù)量和產(chǎn)能兩方面嚴(yán)格考核耕地占補(bǔ)平衡，對(duì)補(bǔ)充耕地質(zhì)量未達(dá)到被占耕地質(zhì)量的，按照質(zhì)量折算增加補(bǔ)充耕地面積。

(五)統(tǒng)籌安排其他農(nóng)用地

1、提高園地利用效益。重點(diǎn)發(fā)展優(yōu)質(zhì)果園，建設(shè)優(yōu)勢(shì)果產(chǎn)品基地，促進(jìn)品種結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)品質(zhì)量提高。調(diào)整園地布局，引導(dǎo)新建園地向立地條件適宜的丘陵、臺(tái)地和荒坡地集中發(fā)展。加強(qiáng)對(duì)中低產(chǎn)園地的改造和管理，穩(wěn)步提高園地單產(chǎn)和效益。

2、嚴(yán)格保護(hù)林地。加強(qiáng)林地征占用管理，禁止毀林開(kāi)墾和非法占用林地，嚴(yán)格控制各項(xiàng)建設(shè)工程征占國(guó)家重點(diǎn)公益林、天然林、自然保護(hù)區(qū)、森林公園以及大江大河源頭等生態(tài)脆弱地區(qū)的林地。管好、用好現(xiàn)有林地，加強(qiáng)低效林地的改造，加快跡地更新及受損林地的恢復(fù)和重建。充分利用宜林荒山荒坡造林，擴(kuò)大有林地面積。

3、推進(jìn)牧草地綜合整治。合理利用草場(chǎng)資源，防止超載過(guò)牧，嚴(yán)禁濫挖、濫采、濫摟、濫墾。堅(jiān)持用養(yǎng)結(jié)合，科學(xué)合理地控制載畜量。加強(qiáng)天然草原改良，培育、提高草地生產(chǎn)力。牧區(qū)逐步改變依賴天然草原放牧的生產(chǎn)方式，建設(shè)高產(chǎn)人工草地和飼草飼料地。半農(nóng)半牧區(qū)發(fā)展人工種草，實(shí)行草田輪作。支持退化草場(chǎng)治理、退牧還草、草地生態(tài)系統(tǒng)恢復(fù)重建等工程的實(shí)施。

4、合理安排畜禽養(yǎng)殖用地。加強(qiáng)畜禽養(yǎng)殖用地調(diào)查與規(guī)劃，鼓勵(lì)規(guī)模化畜禽養(yǎng)殖。引導(dǎo)新建畜禽場(chǎng)(小區(qū))利用廢棄地和荒山荒坡等未利用地，發(fā)展畜禽養(yǎng)殖。

三、節(jié)約集約利用建設(shè)用地

(一)嚴(yán)格控制建設(shè)用地規(guī)模

1、嚴(yán)格控制新增建設(shè)用地規(guī)模。

2、加大存量建設(shè)用地挖潛力度。

3、積極拓展建設(shè)用地新空間。

(二)優(yōu)化配置城鎮(zhèn)工礦用地

1、控制城鎮(zhèn)工礦用地過(guò)快擴(kuò)張。

2、優(yōu)化工礦用地結(jié)構(gòu)和布局。

3、引導(dǎo)城鎮(zhèn)用地內(nèi)部結(jié)構(gòu)調(diào)整。

(三)整合規(guī)范農(nóng)村建設(shè)用地

1、積極支持新農(nóng)村建設(shè)。

重點(diǎn)保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)民生活必需的建設(shè)用地，支持農(nóng)村道路、水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和教育、衛(wèi)生、人口計(jì)生等社會(huì)事業(yè)發(fā)展。

2、加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理。

合理安排農(nóng)村宅基地，禁止超標(biāo)準(zhǔn)占地建房，逐步解決現(xiàn)有住宅用地超標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題。農(nóng)民新建住宅應(yīng)優(yōu)先安排利用村內(nèi)空閑地、閑置宅基地和未利用地，村內(nèi)有空閑地、原有宅基地已達(dá)標(biāo)的，不再安排新增宅基地。引導(dǎo)和規(guī)范農(nóng)村閑置宅基地合理流轉(zhuǎn)，提高農(nóng)村宅基地的利用效率。

(三)整合規(guī)范農(nóng)村建設(shè)用地

1、穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村建設(shè)用地整治。

按照尊重民意、改善民生、因地制宜、循序漸進(jìn)的原則，開(kāi)展田水路林村綜合整治，加強(qiáng)對(duì)“空心村”用地的改造。

(四)保障必要基礎(chǔ)設(shè)施用地

1、保障能源產(chǎn)業(yè)用地。

按照有序發(fā)展煤炭、積極發(fā)展電力、加快發(fā)展石油天然氣、大力發(fā)展可再生能源的要求， 統(tǒng)籌安排能源產(chǎn)業(yè)用地，優(yōu)化用地布局，嚴(yán)格項(xiàng)目用地管理，重點(diǎn)保障國(guó)家大型煤炭、油氣基地和電源、電網(wǎng)建設(shè)用地。

2、統(tǒng)籌安排交通用地。

按照統(tǒng)籌規(guī)劃、合理布局、集約高效的要求，優(yōu)化各類交通用地規(guī)模、結(jié)構(gòu)與布局，嚴(yán)格工程項(xiàng)目建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)，大力推廣節(jié)地技術(shù)，促進(jìn)便捷、通暢、高效、安全綜合交通網(wǎng)絡(luò)的形成和完善。

3、合理安排水利設(shè)施用地。

按照水資源可持續(xù)利用和節(jié)水型社會(huì)建設(shè)的要求，加強(qiáng)水利設(shè)施的規(guī)劃選址和用地論證，優(yōu)先保障具有全國(guó)和區(qū)域戰(zhàn)略意義的重點(diǎn)水利設(shè)施用地。推動(dòng)農(nóng)村水利設(shè)施建設(shè)，保障以灌區(qū)續(xù)建配套節(jié)水改造、雨水集蓄利用和農(nóng)村飲水安全為重點(diǎn)的農(nóng)村水利設(shè)施用地，促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村生活條件的改善。

4、加強(qiáng)礦產(chǎn)資源勘查開(kāi)發(fā)用地管理。

按照全國(guó)礦產(chǎn)資源規(guī)劃的要求，完善礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)用地政策，支持礦業(yè)經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)，加大采礦用地監(jiān)督和管理力度。按照全國(guó)地質(zhì)勘查規(guī)劃的要求，依法保障礦產(chǎn)資源勘查臨時(shí)用地，支持礦產(chǎn)資源保障工程的實(shí)施。

(五)加強(qiáng)建設(shè)用地空間管制

1、實(shí)行城鄉(xiāng)建設(shè)用地?cái)U(kuò)展邊界控制。

各地要按照分解下達(dá)的城鄉(xiāng)建設(shè)用地指標(biāo)，嚴(yán)格劃定城鎮(zhèn)工礦和農(nóng)村居民點(diǎn)用地的擴(kuò)展邊界，明確管制規(guī)則和監(jiān)管措施，綜合運(yùn)用經(jīng)濟(jì)、行政和法律手段，控制城鄉(xiāng)建設(shè)用地盲目無(wú)序擴(kuò)張。

2、落實(shí)城鄉(xiāng)建設(shè)用地空間管制制度。

城鄉(xiāng)建設(shè)用地?cái)U(kuò)展邊界內(nèi)的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用，要簡(jiǎn)化用地許可程序，完善備案制度，強(qiáng)化跟蹤監(jiān)管;城鄉(xiāng)建設(shè)用地?cái)U(kuò)展邊界外的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用，只能安排能源、交通、水利、軍事等必需單獨(dú)選址的建設(shè)項(xiàng)目，提高土地規(guī)劃許可條件，嚴(yán)格許可程序，強(qiáng)化項(xiàng)目選址和用地論證， 確?？茖W(xué)選址和合理用地。

3、完善建設(shè)項(xiàng)目用地前期論證制度。

加強(qiáng)建設(shè)項(xiàng)目用地前期論證，強(qiáng)化土地利用總體規(guī)劃、土地利用年度計(jì)劃和土地供應(yīng)政策等對(duì)建設(shè)用地的控制和引導(dǎo);建設(shè)項(xiàng)目選址應(yīng)按照節(jié)約集約用地原則進(jìn)行多方案比較，優(yōu)先采用占地少特別是占用耕地少的選址方案。

四、協(xié)調(diào)土地利用與生態(tài)建設(shè)

(一)加強(qiáng)基礎(chǔ)性生態(tài)用地保護(hù)

1、嚴(yán)格保護(hù)基礎(chǔ)性生態(tài)用地。

嚴(yán)格控制對(duì)天然林、天然草場(chǎng)和濕地等基礎(chǔ)性生態(tài)用地的開(kāi)發(fā)利用，對(duì)沼澤、灘涂等土地的開(kāi)發(fā)，必須在保護(hù)和改善生態(tài)功能的前提下，嚴(yán)格依據(jù)規(guī)劃統(tǒng)籌安排。

規(guī)劃期內(nèi)，具有重要生態(tài)功能的耕地、園地、林地、牧草地、水域和部分未利用土地占全國(guó)土地面積的比例保持在 75%以上。

2、構(gòu)建生態(tài)良好的土地利用格局。

因地制宜調(diào)整各類用地布局，逐漸形成結(jié)構(gòu)合理、功能互補(bǔ)的空間格局。

支持天然林保護(hù)、自然保護(hù)區(qū)建設(shè)、基本農(nóng)田建設(shè)等重大工程，加快建設(shè)以大面積、集中連片的森林、草地和基本農(nóng)田等為主體的國(guó)土生態(tài)安全屏障。

在城鄉(xiāng)用地布局中，將大面積連片基本農(nóng)田、優(yōu)質(zhì)耕地作為綠心、綠帶的重要組成部分， 構(gòu)建景觀優(yōu)美、人與自然和諧的宜居環(huán)境。

(二)加大土地生態(tài)環(huán)境整治力度

1、鞏固生態(tài)退耕成果。

切實(shí)做好已退耕地的監(jiān)管，鞏固退耕還林成果，促進(jìn)退耕地區(qū)生態(tài)改善、農(nóng)民增收和經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。在調(diào)查研究和總結(jié)經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，嚴(yán)格界定生態(tài)退耕標(biāo)準(zhǔn)，科學(xué)制訂和實(shí)施退耕還林工程建設(shè)規(guī)劃，切實(shí)提高退耕還林的生態(tài)效益。

2、恢復(fù)工礦廢棄地生態(tài)功能。

推進(jìn)礦山生態(tài)環(huán)境恢復(fù)治理，加強(qiáng)對(duì)采礦廢棄地的復(fù)墾利用，有計(jì)劃、分步驟地復(fù)墾歷史上形成的采礦廢棄地，及時(shí)、全面復(fù)墾新增工礦廢棄地。推廣先進(jìn)生物技術(shù)，提高土地生態(tài)系統(tǒng)自我修復(fù)能力。加強(qiáng)對(duì)持久性有機(jī)污染物和重金屬污染超標(biāo)耕地的綜合治理。

3、加強(qiáng)退化土地防治。

積極運(yùn)用工程措施、生物措施和耕作措施，綜合整治水土流失;加快風(fēng)蝕沙化土地防治，

合理安排防沙治沙項(xiàng)目用地，大力支持沙區(qū)生態(tài)防護(hù)體系建設(shè);綜合運(yùn)用水利、農(nóng)業(yè)、生物以及化學(xué)措施，集中連片改良鹽堿化土地;建立土壤環(huán)境質(zhì)量評(píng)價(jià)和監(jiān)測(cè)制度，嚴(yán)格禁止用未達(dá)標(biāo)污水灌溉農(nóng)田，綜合整治土壤環(huán)境，積極防治土地污染。

(三)因地制宜改善土地生態(tài)環(huán)境

1、快速城鎮(zhèn)化地區(qū)，要遏制城鎮(zhèn)建設(shè)用地盲目擴(kuò)張，鼓勵(lì)城鎮(zhèn)組團(tuán)式發(fā)展，實(shí)行組團(tuán)間農(nóng)田與綠色隔離帶有機(jī)結(jié)合，發(fā)揮耕地的生產(chǎn)、生態(tài)功能。嚴(yán)格保護(hù)農(nóng)用地特別是耕地，合理調(diào)整農(nóng)用地結(jié)構(gòu)，大力發(fā)展城郊農(nóng)業(yè)。促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)，嚴(yán)格限制高耗能、高污染企業(yè)用地。

2、平原農(nóng)業(yè)地區(qū)，要把嚴(yán)格保護(hù)耕地特別是基本農(nóng)田放在土地利用的優(yōu)先地位，加強(qiáng)基本農(nóng)田建設(shè)，大力發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)。在保護(hù)生態(tài)環(huán)境前提下，重點(diǎn)優(yōu)化交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施用地結(jié)構(gòu)，鼓勵(lì)發(fā)展城鎮(zhèn)集群和產(chǎn)業(yè)集聚。嚴(yán)格控制工業(yè)對(duì)土地的污染，防治農(nóng)田面源污染。

3、山地丘陵地區(qū)，要大力推進(jìn)國(guó)土綜合整治，嚴(yán)格控制非農(nóng)建設(shè)活動(dòng)，積極防治地質(zhì)災(zāi)害。因地制宜加強(qiáng)植被建設(shè)，穩(wěn)步推進(jìn)陡坡耕地的退耕還林還草，發(fā)揮生態(tài)系統(tǒng)自我修復(fù)功能。以小流域?yàn)閱卧?，積極防治水土流失。建立山區(qū)立體復(fù)合型土地利用模式，充分利用緩坡土地開(kāi)展多種經(jīng)營(yíng)，促進(jìn)山區(qū)特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

4、能源礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)地區(qū)，要堅(jiān)持資源開(kāi)發(fā)與環(huán)境保護(hù)相協(xié)調(diào)，禁止向嚴(yán)重污染環(huán)境的開(kāi)發(fā)項(xiàng)目提供用地。加強(qiáng)對(duì)能源、礦山資源開(kāi)發(fā)中土地復(fù)墾的監(jiān)管，建立健全礦山生態(tài)環(huán)境恢復(fù)保證金制度，強(qiáng)化礦區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)監(jiān)督。