2019年咨詢工程師考試《政策與規(guī)劃》章節(jié)講義：第六章第三節(jié)

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第六章產(chǎn)業(yè)政策

第三節(jié) 我國的產(chǎn)業(yè)政策

一、我國產(chǎn)業(yè)政策的沿革

1. 1978年到20世紀(jì)80年代末：解決農(nóng)、輕、重比例失調(diào)的產(chǎn)業(yè)政策

新中國成立后的30年中，優(yōu)先支持重工業(yè)發(fā)展的宏觀政策使得我國初步建立起了比較完整的工業(yè)體系，但同時(shí)也造成了農(nóng)業(yè)、輕工業(yè)、重工業(yè)之間比例嚴(yán)重失調(diào)的局面。

1978年國家公布了《中共中央關(guān)于加快工業(yè)發(fā)展若干問題的決定》，其重要內(nèi)容就是解決農(nóng)、輕、重比例嚴(yán)重失調(diào)問題。在此基礎(chǔ)上，“六五”時(shí)期提出繼續(xù)貫徹執(zhí)行“調(diào)整、改革、整頓、提高”的方針，進(jìn)一步解決過去留下的阻礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展的各種問題。”七五”時(shí)期，我國第一次明確提出要進(jìn)一步合理調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，并指出產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整必須以消費(fèi)需求結(jié)構(gòu)及變化為導(dǎo)向。

2. 20世紀(jì)80年代末到90年代末：開始探索制定和運(yùn)用產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策

1989年，我國頒布了第一個(gè)明確的產(chǎn)業(yè)政策文件——《國務(wù)院關(guān)于當(dāng)前產(chǎn)業(yè)政策要點(diǎn)的決定》，對(duì)國家主要產(chǎn)業(yè)的發(fā)展方向和目標(biāo)提出了基本要求。1994年頒布了《90年代國家產(chǎn)業(yè)政策綱要》，成為產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整政策的總綱。1997年及以后，根據(jù)整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r和宏觀調(diào)控戰(zhàn)略需求，國家先后頒布了多項(xiàng)引導(dǎo)和約束產(chǎn)業(yè)行為、推動(dòng)結(jié)構(gòu)調(diào)整的政策措施。

3. 21世紀(jì)初到2010年：產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策的制定和運(yùn)用逐步成熟

進(jìn)入21世紀(jì)，我國產(chǎn)業(yè)政策的主要目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級(jí)。“十五”和“十一五”規(guī)劃都把推進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)列為重點(diǎn)目標(biāo)，并發(fā)布了關(guān)于農(nóng)業(yè)、工業(yè)、部分服務(wù)業(yè)的結(jié)構(gòu)調(diào)整以及改革方向、重點(diǎn)和主要政策措施的重點(diǎn)專項(xiàng)規(guī)劃。

2005年，國務(wù)院頒布了《關(guān)于發(fā)布實(shí)施促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整暫行規(guī)定的決定》，隨后，又陸續(xù)頒布了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)國家產(chǎn)業(yè)政策導(dǎo)向，促進(jìn)新興工業(yè)化發(fā)展的指導(dǎo)目錄(試行)》、《國務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)產(chǎn)能過剩行業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的通知》、《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展服務(wù)業(yè)的若干意見》等文件。

4. 2010年以來：產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、轉(zhuǎn)型升級(jí)、供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革

2010年，國際金融危機(jī)余波未了，我國經(jīng)濟(jì)也不可避免地受到?jīng)_擊和影響。傳統(tǒng)的投資、出口、內(nèi)需這“三駕馬車”出現(xiàn)動(dòng)能不足，使得我國多年來打造的工業(yè)體系開始出現(xiàn)產(chǎn)能過剩問題。

產(chǎn)能過剩在企業(yè)層面會(huì)造成凈利率降低、負(fù)債增加、應(yīng)收賬款增加等問題，從而導(dǎo)致銀行不良資產(chǎn)增加，進(jìn)而將風(fēng)險(xiǎn)傳遞到金融業(yè)。為解決投資不足、內(nèi)需不振、產(chǎn)能過剩等問題，加快推進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，十八大以來，黨中央國務(wù)院在充分認(rèn)識(shí)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)與困難的基礎(chǔ)上，研究出臺(tái)了一系列有關(guān)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)型升級(jí)的扶持政策。

二、我國現(xiàn)行產(chǎn)業(yè)政策概況

(一)產(chǎn)業(yè)技術(shù)政策

近年來，我國高度重視科技創(chuàng)新以及科技成果的轉(zhuǎn)化應(yīng)用，積極推進(jìn)高新技術(shù)與傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。

(二)產(chǎn)業(yè)布局政策

以國家產(chǎn)業(yè)布局政策為例。由于我國東中西部經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平差異較大，近年來，國家結(jié)合各區(qū)域具體情況出臺(tái)了一些符合當(dāng)?shù)匕l(fā)展實(shí)際的產(chǎn)業(yè)布局政策。

(三)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策

當(dāng)前，我國正處于供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)深刻調(diào)整的關(guān)鍵時(shí)期。黨中央國務(wù)院針對(duì)一些傳統(tǒng)行業(yè)出現(xiàn)的產(chǎn)能嚴(yán)重過剩、結(jié)構(gòu)不盡合理的情況，出臺(tái)了一系列針對(duì)衰退產(chǎn)業(yè)的調(diào)整援助政策。

在主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的培育政策方面，為應(yīng)對(duì)國際金融危機(jī)對(duì)我國實(shí)體經(jīng)濟(jì)的影響，我國于2009年陸續(xù)發(fā)布了鋼鐵、汽車、船舶、石化、紡織、輕工、有色金屬、裝備制造業(yè)、電子信息，以及物流業(yè)十個(gè)重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)調(diào)整和振興規(guī)劃。

(四)產(chǎn)業(yè)組織政策

產(chǎn)業(yè)政策的目標(biāo)是為了維護(hù)有效市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、規(guī)范市場(chǎng)行為。

鼓勵(lì)企業(yè)加強(qiáng)資源整合、實(shí)現(xiàn)快速發(fā)展、提高競(jìng)爭(zhēng)力，解決企業(yè)面臨的審批多、融資難、負(fù)擔(dān)重、服務(wù)體系不健全、體制機(jī)制不完善、跨地區(qū)跨所有制兼并重組困難等問題，為化解產(chǎn)能嚴(yán)重過剩矛盾、調(diào)整優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、提高發(fā)展質(zhì)量效益做出貢獻(xiàn)。

(五)產(chǎn)業(yè)金融政策

在產(chǎn)業(yè)發(fā)展中，金融發(fā)揮著重要作用，資本市場(chǎng)能夠?yàn)槠髽I(yè)募集資金，支持企業(yè)自身發(fā)展和轉(zhuǎn)型升級(jí)。

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三、我國產(chǎn)業(yè)政策的特點(diǎn)

相較于其他國家，我國產(chǎn)業(yè)政策體系復(fù)雜性的體現(xiàn)之一是其制定主體的多元化和表現(xiàn)形式的多樣化。除政策文件以外，還有法令、條例、措施、規(guī)劃、計(jì)劃、綱要、意見、指南、目錄、管理辦法和通知等形式。其中比較重要的有：中央政府發(fā)布的正式政策、中央部門發(fā)布的正式政策、地方政府和政府部門發(fā)布的正式政策、部門決議、會(huì)議決議、領(lǐng)導(dǎo)書面批示與口頭指示及專項(xiàng)檢查、專項(xiàng)整頓等。

從實(shí)施手段看，主要是綜合運(yùn)用法律、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)和必要的行政手段，通過目錄指導(dǎo)、市場(chǎng)準(zhǔn)入、項(xiàng)目審批、強(qiáng)制清理落后產(chǎn)能等方式進(jìn)行，近年來則加入了強(qiáng)化問責(zé)制和組織領(lǐng)導(dǎo)等手段。

(一)規(guī)模化導(dǎo)向

我國產(chǎn)業(yè)政策的主要特征之一是重視支持大企業(yè)發(fā)展，主要表現(xiàn)為保護(hù)和扶持大型企業(yè)(尤其是國有企業(yè))。相關(guān)政策部門往往在制定行業(yè)發(fā)展規(guī)劃和確定項(xiàng)目審批或核準(zhǔn)條件時(shí)，偏向于大型企業(yè)，對(duì)新進(jìn)入中小企業(yè)發(fā)展進(jìn)行限制。

(二)抑制部分產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能過剩和防止過度競(jìng)爭(zhēng)

抑制產(chǎn)能過剩一直是宏觀調(diào)控的重要內(nèi)容。

對(duì)列入產(chǎn)能過剩行列的行業(yè)，原則上不再批準(zhǔn)擴(kuò)大產(chǎn)能的項(xiàng)目;

對(duì)不符合產(chǎn)業(yè)政策要求、不按規(guī)定程序?qū)徟蚝藴?zhǔn)的項(xiàng)目，一律不得通過企業(yè)債、IPO等方式進(jìn)行融資等。

(三)鼓勵(lì)企業(yè)兼并重組，提高產(chǎn)業(yè)集中度

政府大力推進(jìn)企業(yè)組織結(jié)構(gòu)調(diào)整和兼并重組，支持優(yōu)勢(shì)企業(yè)并購落后企業(yè)和困難企業(yè)。大力推進(jìn)企業(yè)兼并重組、提高了產(chǎn)業(yè)集中度。

(四)鼓勵(lì)技術(shù)進(jìn)步和創(chuàng)新

我國的產(chǎn)業(yè)技術(shù)政策也可以看作是整個(gè)國家的技術(shù)政策，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)技術(shù)進(jìn)步、創(chuàng)造有利于技術(shù)進(jìn)步的環(huán)境、完善促進(jìn)產(chǎn)業(yè)技術(shù)進(jìn)步的法律法規(guī)體系，鼓勵(lì)創(chuàng)新、建設(shè)以企業(yè)為主體的國家技術(shù)創(chuàng)新體系，始終是我國產(chǎn)業(yè)技術(shù)政策的主要內(nèi)容。

(五)多部門聯(lián)合行動(dòng)及綜合性行政干預(yù)措施

我國產(chǎn)業(yè)政策的實(shí)施手段以行政性直接干預(yù)措施為主，且這些行政性干預(yù)措施往往是綜合性的，往往配以問責(zé)制，能較好調(diào)動(dòng)多個(gè)相關(guān)部門，綜合應(yīng)用產(chǎn)業(yè)、金融、土地和環(huán)保政策，因而確實(shí)能形成強(qiáng)大合力，對(duì)相關(guān)行業(yè)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、布局、市場(chǎng)格局乃至一些企業(yè)產(chǎn)生重大影響。

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