城鄉(xiāng)規(guī)劃師如何理解城市過度規(guī)劃的反思
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近年來，國內部分城市(上海、天津、深圳等)逐步開展城市設計法定化的工作，將城市設計的部分成果納入控規(guī)，作為土地開發(fā)的強制性規(guī)定，確保城市空間景觀的真實品質。一些學者認為城市設計法定化能夠有效彌補控規(guī)的不足，是今后規(guī)劃管理的發(fā)展方向;也有學者認為城市設計應該合法化，而不能法條化。本文分別從法律和城市設計兩個角度探討城市設計法定化能否真正實現(xiàn)制度設計者的最初設想。
1規(guī)劃的法定與非法定
1.1現(xiàn)行有關法定規(guī)劃的規(guī)定
在現(xiàn)行的規(guī)劃體系中，總規(guī)、分區(qū)規(guī)劃和控規(guī)為法定規(guī)劃，修規(guī)為非法定規(guī)劃。至于城市設計，在1989年出臺的《中華人民共和國城市規(guī)劃法》和2008年出臺的《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》兩部法律中均未提及，相關業(yè)務在20世紀90年代中期后才開始普及。直到2015年召開的中央城市工作會議提出“要加強城市設計”“全面開展城市設計”的要求，城市設計的地位才得到提升。但這只是在中央政策層面給予城市設計一定的地位，并非在法律層面賦予城市設計相應的權限。
規(guī)劃法、編制辦法等法律法規(guī)對法定規(guī)劃及其權限的界定是相當嚴謹?shù)摹Ｊ紫仍诔绦蛏希傄?guī)和控規(guī)必須編制，是城市土地出讓與開發(fā)的必要依據(jù);其次，法定規(guī)劃的編制主體必須是政府;最后，法定規(guī)劃中只有強制性內容是必須嚴格執(zhí)行的，如總規(guī)的強制性內容包括“規(guī)劃區(qū)范圍、規(guī)劃區(qū)內建設用地規(guī)模、基礎設施和公共服務設施用地、水源地和水系、基本農田和綠化用地、環(huán)境保護、自然與歷史文化遺產保護以及防災減災”，控規(guī)的強制性內容包括“各地塊的主要用途、建筑密度、建筑高度、容積率、綠地率、基礎設施和公共服務設施配套規(guī)定”等。
從上可以看出，規(guī)劃法規(guī)對于法定規(guī)劃的界定主要遵循兩大原則：①合理劃定規(guī)劃權限，既賦予規(guī)劃法定約束力，又防止濫權;②強制性要求的主要目的在于維護城市總體公共利益不被損害(如水源地和水系、基本農田和綠化用地、環(huán)境保護等)，保障公共物品與服務(如基礎設施和公共服務設施配套規(guī)定等)，這在一定程度上體現(xiàn)了市場經濟條件下政府與市場分權的精神，即法定的重點在監(jiān)督市場秩序以及市場不能提供的公共物品上。
1.2城市設計法定化的邏輯
城市設計法定化的起因，源自在現(xiàn)有法定規(guī)劃(尤其是控規(guī))的控制下，城市開發(fā)建設的實際成果可能與規(guī)劃的最初設想相去甚遠。一方面，控規(guī)中的規(guī)定多基于二維平面，缺少對三維空間的詳細規(guī)定，而且其控制對象多以面為主，不針對更小的空間單元。另一方面，企業(yè)的開發(fā)建設行為一般基于不違反控規(guī)前提下自身經濟效益最大化的原則，而不注重對城市形象的塑造。以高度控制為例，常會出現(xiàn)一條街道或一個街區(qū)的建筑全部達到限高、總體空間形象呆板無趣的現(xiàn)象。因此，規(guī)劃管理部門試圖以城市設計的成果來細化、輔助已有法定規(guī)劃，實現(xiàn)對建設效果的優(yōu)化。各地以城市設計反推控規(guī)指標的實踐可視為城市設計法定化的一種萌芽，但區(qū)別在于天津等地的做法是優(yōu)化控規(guī)，上海等地的做法則是直接賦予城市設計更高的法律效力。
(1)上海：重點地區(qū)控詳圖則由普適圖則+附加圖則構成。其中，附加圖則的任務是基于城市設計方案，管控城市三維空間要素，其與控規(guī)同步編制，且與一般控規(guī)編制審批規(guī)程完全一致。一般要求在附加圖則審批完成前不予開展土地出讓工作。首先，由規(guī)劃管理部門和方案匯總單位基于城市設計方案比選形成整合方案，并制定法定成果。其次，量化空間指標，研究制定空間目標的具體取值，將指標分為“強制性”和“引導性”兩類，其中“強制性”指標為實現(xiàn)空間目標的必要管控指標。最后，據(jù)此開展建筑方案驗證，形成法定圖則和管理條文，土地管理部門將附加圖則管控要求納入土地出讓合同，建筑管理部門依據(jù)附加圖則要求審批建筑方案。
(2)天津：由天津市規(guī)劃局委托天津市城市規(guī)劃設計研究院將中心城區(qū)各層級的城市設計成果統(tǒng)一轉化為城市設計導則，分“設計總則”和“設計分則”兩個層面。其中，“設計總則”層面與控規(guī)的單元層面相對應，從整體風格、空間意象、街道類型、開敞空間及建筑形態(tài)5個方面提出控制要求。“設計分則”層面與土地細分導則的地塊層面相對應，從建筑退線、建筑貼線率、建筑主立面及入口門廳位置等15個方面提出控制要求。“設計總則”直接作為控規(guī)的控制要素，是核提規(guī)劃設計條件、審查方案的主要依據(jù)。
從上可以看出，城市設計法定化的邏輯大體可以概括為控制要求細化+法定效力，由此管控的效果一定比原控規(guī)更細致、更有效。但事實果真如此嗎?以下筆者將從法律和城市設計本身兩個視角來驗證這個邏輯。
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