城鄉(xiāng)規(guī)劃師講述空間規(guī)劃的知識點
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1規(guī)劃：為何?
規(guī)劃是人類為趨利避害而主動調(diào)整行為的一種本能，因此天然具有兩個基本面向：一方面“達己達人”，積極尋求投入產(chǎn)出的最大化;另一方面“己所不欲勿施于人”，盡量避免損益，控制負外部性。西方的規(guī)劃正是源自對市場失效下的“非理性”應對，為市場的開發(fā)活動提供引導和秩序。
政府的責任是在平衡經(jīng)濟、社會與環(huán)境三大效益的前提下使全社會福利最大化，規(guī)劃的目的則是尋求發(fā)展經(jīng)濟、提供公共產(chǎn)品、保護自然資源之間的帕累托最優(yōu)。但是，在不同的發(fā)展階段，政府編制規(guī)劃的目標也各不相同。迄今為止，各級政府編制規(guī)劃的主要目的仍是為了推動經(jīng)濟發(fā)展。
1.1從計劃到規(guī)劃
20世紀50年代，我國將近代自日本舶來的“都市計劃”一詞改為“城市規(guī)劃”，就是為了避免與國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃混淆。其實，計劃和規(guī)劃在英文里都用“Planning”一詞表示。1949年以后，我國學習蘇聯(lián)的社會主義計劃經(jīng)濟體制，采取了“大政府、小社會”的政府管理模式，對全社會全領(lǐng)域?qū)嵤┯媱澒芾?。依照憲法?guī)定，全國人民代表大會負責審查和批準《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展五年計劃》，主要是對國家重大建設(shè)項目、生產(chǎn)力分布和國民經(jīng)濟重要比例關(guān)系等作出安排，為一定時期內(nèi)國民經(jīng)濟發(fā)展制定目標和方向。
1978年以后，隨著市場化改革和權(quán)力下放，我國政治經(jīng)濟背景發(fā)生了重要變化，空間規(guī)劃元素在五年計劃體系中從無到有，不斷發(fā)展完善。從1953 年“一五”中的工業(yè)項目區(qū)域布局，到改革開放后市場經(jīng)濟下的特殊政策區(qū)域和空間分類引導，再到2006 年的“十一五”，“發(fā)展計劃”直接被改名為“發(fā)展規(guī)劃”，國家通過編制“發(fā)展規(guī)劃”開始在國土空間謀劃國民經(jīng)濟和社會發(fā)展，通過國土空間分類引導和約束地方發(fā)展。這標志著計劃經(jīng)濟時代中央政府作為發(fā)展主體的責任已經(jīng)完成，其任務已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣髁x市場經(jīng)濟背景下規(guī)范和引導地方政府的發(fā)展。
改革開放40年來，中央政府“行政分權(quán)+GDP 錦標賽”的做法，“激勵”著市、縣政府開辟和探索了各種發(fā)展路徑，有效推動了國家經(jīng)濟的整體繁榮。市、縣政府是國家經(jīng)濟發(fā)展和社會服務的具體執(zhí)行單元，在“發(fā)展是硬道理”的經(jīng)濟建設(shè)導向下，特別是財政分權(quán)的大背景下，其更加關(guān)注“自然資源開發(fā)”。而在土地財政的背景下，土地資源的使用更成為各級政府博弈的焦點。
但是，大規(guī)模的資源開發(fā)不僅耗費了大量礦產(chǎn)、森林及耕地，還對環(huán)境保護造成了極大的壓力。《國務院關(guān)于編制全國主體功能區(qū)規(guī)劃的意見》(國發(fā)[2007]21號)明確了主體功能區(qū)規(guī)劃是科學開發(fā)國土空間的行動綱領(lǐng)和遠景藍圖，目的是平衡全國和省域國土的開發(fā)與保護分區(qū)，確立了優(yōu)化開發(fā)、重點開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)四類區(qū)域。當然，生態(tài)保護和經(jīng)濟建設(shè)之間也必須保持一定的平衡，經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展必然要投入資源，于是資源開發(fā)與保護的平衡問題就只能靠資源開發(fā)利用的效率來解決，即最有效地開發(fā)資源、最大規(guī)模地保護自然。因此，資源的開發(fā)利用進入到經(jīng)濟地理的范疇，開發(fā)和保護的區(qū)位就成為核心議題，如何有效地在不同區(qū)位進行“資源配置”?這就引發(fā)了對空間規(guī)劃的需求。
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