城鄉(xiāng)規(guī)劃師對于地下空間規(guī)劃條件的實操性研究
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城市地下空間的開發(fā)利用已成為解決當前城市發(fā)展空間問題的一個高效途徑。我國很多城市已經(jīng)開展大量的地下空間建設(shè)，但整體地下空間發(fā)展起步較晚，目前與地下空間開發(fā)利用相配套的體制機制仍然處于探索階段。特別是在實際操作階段，政府部門已有的相關(guān)建設(shè)管理或行政許可的程序并沒有專門面向或考慮地下空間的管理要求，地下空間項目在報建程序上仍參照地面項目。然而，地下空間有其復(fù)雜性和特殊性，雖然國內(nèi)有不少學者開展了對地下空間控制性詳細規(guī)劃(以下簡稱“控規(guī)”)的研究，對地下空間控規(guī)的編制內(nèi)容、指標類型等方面都有總結(jié)，但是多停留在理論研究階段。通過對項目實際建設(shè)過程的分析發(fā)現(xiàn)，規(guī)劃條件在目前的地下空間開發(fā)過程中處于缺失或不足的狀態(tài)。對于這種狀態(tài)，不少地方政府對地下空間開發(fā)采用“一事一議”的解決方式，但在即將到來的大規(guī)模地下空間開發(fā)形勢下將力不從心。同時，隨著人們物權(quán)意識的加強，地下空間的確權(quán)和流轉(zhuǎn)需求將大大增加。僅憑目前簡單的規(guī)劃條件，將使地下空間確權(quán)缺乏必要權(quán)屬劃分的依據(jù)。因此，各城市加強地下空間規(guī)劃條件的具體性和可操作性研究勢在必行。
本文通過深入分析地下空間的開發(fā)過程，探討地下空間實際建設(shè)過程中存在的問題，明確地下空間規(guī)劃條件在整個地下空間開發(fā)過程中的重要性。通過分析地下空間規(guī)劃條件缺失的原因，提出地下空間規(guī)劃條件需要表達的關(guān)鍵因素，從推動城市地下空間建設(shè)的角度提出地下空間規(guī)劃條件的合理形式和內(nèi)容，以提高政府對地下空間開發(fā)利用和管理的有效性，以及社會資本對地下空間開發(fā)利用的積極性。
地下空間規(guī)劃條件缺失的現(xiàn)狀
《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》明確指出，“在城市、鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)以出讓方式提供國有土地使用權(quán)的，在國有土地使用權(quán)出讓前，城市、縣人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門應(yīng)當依據(jù)控制性詳細規(guī)劃，提出出讓地塊的位置、使用性質(zhì)、開發(fā)強度等規(guī)劃條件，作為國有土地使用權(quán)出讓合同的組成部分。未確定規(guī)劃條件的地塊，不得出讓國有土地使用權(quán)。”因此，規(guī)劃條件是所有項目建設(shè)開始的必要條件。從目前項目開展建設(shè)的整個過程看，項目在規(guī)劃、立項、取得土地、方案設(shè)計、規(guī)劃審批、工程建設(shè)、竣工驗收和產(chǎn)權(quán)辦理等各階段都需遞交相關(guān)文件進行行政審批，同時獲得的許可文件也成為下一階段要求遞交的文件。
2005年1月深圳市車公廟豐盛町地下陽光街成為我國首個地下空間公開掛牌出讓案例。之后，我國不少城市先后有地下空間成功掛牌出讓。我國未來將有更多城市邁入地下空間開發(fā)利用高峰。然而，從目前各城市地下空間公開出讓、建設(shè)和確權(quán)的實踐看，地下空間的建設(shè)仍缺乏支撐，大部分地下空間的開發(fā)是地面開發(fā)的附屬，兩者屬于同一項目。另外，有少量單建的地下空間項目(如綠地、廣場和道路的地下空間開發(fā)項目)，開發(fā)建設(shè)的報建審批程序也都按照地面項目的報建審批程序進行操作。雖然單建的地下空間項目比較少，但是由于地下空間項目的特殊性和沒有明確的依據(jù)，遇到程序上的問題常采用“一事一議”的解決方法，增加了行政管理者決策的難度和強化了自由裁量權(quán)，并且這種方式在地下空間大規(guī)模開發(fā)的形勢下也顯得捉襟見肘。在控規(guī)層面，盡管各地在地下空間控規(guī)編制的組織方式、規(guī)劃內(nèi)容和控制指標等方面進行了積極的研究與創(chuàng)新，但規(guī)劃許可過程中往往涉及對前期制定的規(guī)劃條件的調(diào)整，不僅違反了土地合同的法律效應(yīng)，還影響了行政審批效率和法定程序調(diào)整的嚴肅性。
地下空間的特殊性和復(fù)雜性也使得其控規(guī)管控要求與地面控規(guī)管控要求有所差異。從整個建成過程看，地下空間規(guī)劃條件不僅是土地合同的重要組成部分，其中的土地面積、建筑面積等指標還是計算土地出讓金的依據(jù)?？辈煸O(shè)計紅線和規(guī)劃條件是城鄉(xiāng)規(guī)劃部門審查設(shè)計方案、核發(fā)建設(shè)用地規(guī)劃許可證和建設(shè)工程規(guī)劃許可證的依據(jù)(表1)。規(guī)劃部門的行政許可也是下一步辦理施工許可及最終進行竣工驗收的依據(jù)。規(guī)劃條件缺乏或是不清晰，將對后期的產(chǎn)權(quán)界定造成困難，影響投資者的積極性。
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