城鄉(xiāng)規(guī)劃師規(guī)劃中綠地系統(tǒng)完全控制策略
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2017年中央城市工作會議后發(fā)布的系列政策文件提出加強社區(qū)級綠地建設，完善城市社區(qū)綠地系統(tǒng)規(guī)劃(以下簡稱“綠規(guī)”)，建設“小、多、勻”公園綠地體系的工作目標。筆者結合參與岳陽市片區(qū)控規(guī)評審及組織《岳陽市城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃》《岳陽市主城區(qū)綠地系統(tǒng)詳細規(guī)劃》的工作實踐，提出依托具有法律效力的控制性詳細規(guī)劃(以下簡稱“控規(guī)”)來研究綠地系統(tǒng)完全控制策略，以保障城市社區(qū)綠規(guī)的完善。
1背景研究
1.1城市社區(qū)綠地系統(tǒng)的提出和規(guī)劃完善途徑
1.1.1加強社區(qū)級綠地建設的目的和途徑
《中共中央國務院關于進一步加強城市規(guī)劃建設管理工作的若干意見》提出：加強社區(qū)服務場所建設，形成以社區(qū)級設施為基礎的公共服務設施網(wǎng)絡體系;合理規(guī)劃建設廣場、公園等公共活動空間，方便居民開展文體活動，促進居民交流。強化綠地服務居民日?；顒拥墓δ?，使市民在居家附近能夠見到綠地、親近綠地。
建設好居家附近的社區(qū)級綠地是提升居民幸福指數(shù)、保障綠色福利享受均等的民生舉措。社區(qū)級綠地主要包括社區(qū)公園(居住區(qū)公園、小區(qū)游園)、街頭游園和附屬綠地等，其中小區(qū)游園和附屬綠地依托其他城市建設用地存在，數(shù)量多、規(guī)模小且分布散，在綠規(guī)層面無法落地，須通過綠地系統(tǒng)控規(guī)實現(xiàn)。
1.1.2完善城市社區(qū)綠地系統(tǒng)規(guī)劃的途徑
《住房城鄉(xiāng)建設事業(yè)“十三五”規(guī)劃綱要》提出：推進新型社區(qū)規(guī)劃建設，將城市社區(qū)作為城市基本生活功能單元，完善綠規(guī);優(yōu)化城市綠地布局，按照城市居民出行“300 m見綠、500 m見園”的要求，加強城市中心區(qū)、老城區(qū)的園林綠化建設，增加社區(qū)公園、街頭游園等小型綠地。《全國城市市政基礎設施建設“十三五”規(guī)劃》提出：拓展城市中心區(qū)、老城區(qū)綠色公共空間，挖潛增綠，圍繞老百姓需求，建設“小、多、勻”的公園綠地體系。
城市綠規(guī)從宏觀層面科學制訂城市綠地發(fā)展目標和合理安排空間布局并作為城市綠地建設與管理的指導依據(jù)，但綠規(guī)從內容和深度上都達不到完善城市社區(qū)綠地系統(tǒng)、指導微觀層面的具體綠地建設的目標。城市社區(qū)綠規(guī)在社區(qū)層面將城市總體規(guī)劃和綠規(guī)進行細化與落實，實現(xiàn)對具體城市綠地的規(guī)劃控制，實質上就是中觀層面的綠地系統(tǒng)控規(guī);片區(qū)是城市控規(guī)(編制)單元，包含若干個街區(qū)(控制單元)，街區(qū)結合基層社區(qū)的界限進行劃分，片區(qū)控規(guī)中包含綠地系統(tǒng)控制內容。因此，可單獨編制綠地系統(tǒng)控規(guī)或利用片區(qū)控規(guī)來完善社區(qū)綠規(guī)。
1.2兩種控規(guī)的局限性
1.2.1片區(qū)控規(guī)中綠地系統(tǒng)控制的不完全性
《城市規(guī)劃編制辦法》提出應當依據(jù)已經(jīng)依法批準的城市總體規(guī)劃或分區(qū)規(guī)劃，考慮相關專項規(guī)劃(綠地系統(tǒng)規(guī)劃)的要求編制城市控規(guī)。“考慮”這一用詞導致控規(guī)中綠地系統(tǒng)控制內容少，主要是確定規(guī)劃范圍內綠化用地的界線及確定各地塊綠地率指標?！冻鞘?、鎮(zhèn)控制性詳細規(guī)劃編制審批辦法》提出綠地系統(tǒng)控制應包括綠地率等用地指標，公共服務設施的用地規(guī)模、范圍及具體控制要求，各類綠地范圍的控制線(綠線)及控制要求。根據(jù)兩個辦法的要求，控規(guī)編制時無法嚴格落實綠地系統(tǒng)專項規(guī)劃要求，綠地系統(tǒng)生態(tài)、景觀和服務功能等重點內容沒有完整納入控制，造成綠地系統(tǒng)控制不完全，難以達到完善社區(qū)綠規(guī)的目標。但片區(qū)控規(guī)是經(jīng)依法批準并公布的城鄉(xiāng)規(guī)劃，具有法律效力，實施性強。
1.2.2綠地系統(tǒng)控規(guī)的實施性差
近年來，在研究層面國內少數(shù)學者就綠地系統(tǒng)控規(guī)編制的必要性和編制內容展開了研究并進行了實踐。趙鋒等人[1]較早論述了城市綠地系統(tǒng)控規(guī)在城市綠地規(guī)劃建設中的必要性，并提出了控規(guī)的內容與方法。殷柏慧[2]結合《北京市西城區(qū)綠地建設規(guī)劃》對城市綠地系統(tǒng)控規(guī)的技術體系進行探討。廖遠濤等人[3]提出了應增加綠地系統(tǒng)控規(guī)這一規(guī)劃層級，與綠地系統(tǒng)總體規(guī)劃相銜接，形成相對完善的規(guī)劃體系，并對控規(guī)的規(guī)劃內容、規(guī)劃重點進行探討。在政府層面，《城市園林綠化評價標準》條文說明中首次提出了“綠地系統(tǒng)詳細規(guī)劃”的概念。
單獨編制城市綠地系統(tǒng)控規(guī)只停留在研究層面，是否能納入城市法定規(guī)劃體系作為城市各類具體綠地建設的上位規(guī)劃，是執(zhí)行到位的關鍵所在，而目前難以做到，因此單獨編制的綠地系統(tǒng)控規(guī)實施性差。
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