城鄉(xiāng)規(guī)劃師|中國(guó)新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略

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中國(guó)城鎮(zhèn)化的背景

若干年前美國(guó)有經(jīng)濟(jì)學(xué)家曾經(jīng)預(yù)言，影響21世紀(jì)的有兩件大事：一個(gè)是美國(guó)的高科技，另外一個(gè)是中國(guó)的城鎮(zhèn)化。

在當(dāng)年聽到這句話的時(shí)候，我們只是知道中國(guó)即將迎來城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的時(shí)期，但是它對(duì)于世界到底有什么影響呢?那時(shí)，還沒有今天這樣體會(huì)深刻。

近現(xiàn)代的世界史可以看成是一個(gè)全球城市化的歷史進(jìn)程，從西歐開始，走向其他的地區(qū)。有一點(diǎn)毋庸置疑，近30年以來世界城市化的主場(chǎng)轉(zhuǎn)移到了中國(guó)，2009年全世界城鎮(zhèn)化水平超過50%，也就是說，這個(gè)世界從這一年進(jìn)入城市時(shí)代。

1800年全球城鎮(zhèn)人口5000萬，城鎮(zhèn)化率約5.1%;

1900年全球城鎮(zhèn)人口達(dá)2.2億，城鎮(zhèn)化率約13.3%;2009年全球城鎮(zhèn)人口達(dá)34.2億，城鎮(zhèn)化率首次超過50%(50.1%) ;(數(shù)據(jù)來源：聯(lián)合國(guó)《城市化報(bào)告》(2010))2018年，全球城鎮(zhèn)化率約為55%(數(shù)據(jù)來源：聯(lián)合國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事務(wù)部(UN DESA)《2018年世界城市化趨勢(shì)》)

城市化的進(jìn)程隨著技術(shù)的進(jìn)步、信息的傳播而加速，從早期的英國(guó)大約用100年的時(shí)間完成，到了德國(guó)是80年，墨西哥45年，韓國(guó)35年……越往后就加速。所以世界歷程上規(guī)模最大、速度最快的城鎮(zhèn)化進(jìn)程發(fā)生在過去的30年，平均一年有1000多萬人由農(nóng)村進(jìn)入城市，再帶來經(jīng)濟(jì)發(fā)展、脫貧的同時(shí)，也給城市基礎(chǔ)設(shè)施環(huán)境造成一定的壓力。

這個(gè)加速在中國(guó)的城鎮(zhèn)化當(dāng)中體現(xiàn)得更為明顯，到2018年中國(guó)的城鎮(zhèn)化水平將近60%，城市人口規(guī)模達(dá)到8.3億，這是一個(gè)很大的數(shù)字。這樣一個(gè)高度壓縮的城鎮(zhèn)化進(jìn)程，它同時(shí)面對(duì)許多問題，在有限的時(shí)間壓縮。

數(shù)據(jù)來源：蘇紅健等，2018，《改革開放40年中國(guó)城鎮(zhèn)化歷程、啟示于展望》

世界歷史上規(guī)模最大、速度最快的城鎮(zhèn)化進(jìn)程;

從1990年-2018年，中國(guó)城鎮(zhèn)化率的提升速度近30年間近乎一年一個(gè)百分點(diǎn);

2011年，城鎮(zhèn)化率首次超過50%，城鎮(zhèn)人口規(guī)模約6.7億，中國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)開始發(fā)生歷史性變革;

2018年，城鎮(zhèn)化率59.58%，城鎮(zhèn)人口規(guī)模約8.3億。

到了今天我們?yōu)槭裁匆嵝滦统擎?zhèn)化?

中國(guó)前30多年的城鎮(zhèn)化模式它是不可持續(xù)的，所以我們要進(jìn)入“下半場(chǎng)”。進(jìn)入下半場(chǎng)，既有歷史發(fā)展的階段性特征，也有我們面對(duì)的一些資源環(huán)境的壓力和挑戰(zhàn)。

一個(gè)國(guó)家的基本國(guó)情形塑了一個(gè)國(guó)家的城鎮(zhèn)化模式和進(jìn)程。要對(duì)中國(guó)的城鎮(zhèn)化有深刻準(zhǔn)確的理解，就必須要了解中國(guó)國(guó)情的特殊性，有幾個(gè)特點(diǎn)：

1. 中國(guó)城鎮(zhèn)化有超大的規(guī)模體量

世界人口地圖

人口規(guī)模世界第一

-2018年 全國(guó)總?cè)丝?13.95億，約占全球1/5

-城鎮(zhèn)人口 8.31億

世界第二大經(jīng)濟(jì)體

-2018年全年GDP 90.03萬億元人民幣

-同比增速 6.6%

國(guó)土面積世界第三

-國(guó)土約963萬平方公里，領(lǐng)海約470萬平方公里

-相當(dāng)于整個(gè)歐洲的國(guó)土面積

中國(guó)人口規(guī)模世界第一，經(jīng)濟(jì)體量世界第二，國(guó)土面積世界第三，這三個(gè)要素放在一起來思考，一般的經(jīng)驗(yàn)不容易理解。中國(guó)總?cè)丝谏踔脸^歐洲，在歐盟是十多個(gè)國(guó)家，中國(guó)是一個(gè)國(guó)家，但是又有不同。

2. 高度緊張的人地關(guān)系

2014年全球耕地統(tǒng)計(jì)圖(人均公頃數(shù))

圖源：聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織

人均少，資源相對(duì)短缺

-人均耕地面積僅為0.1公頃，不到世界人均水平的1/2，歐洲的1/4，世界排名第126位

可開發(fā)后備資源少

-全國(guó)耕地后備資源多以零散分布的耕地為主，集中連片的后備資源僅占總量的35.3%

盡管中國(guó)的國(guó)土面積很大，可是適合人居高質(zhì)量的空間占比不高，平原地區(qū)占比不到20%，有大量的高海拔地區(qū)、荒漠等等，怎么樣有限利用好中國(guó)有限的資源，就要推動(dòng)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，還要為我們的老百姓提供宜居的空間，這是一個(gè)挑戰(zhàn)。

在中國(guó)推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程當(dāng)中，人地關(guān)系是高度緊張的，在中國(guó)思考問題必須掌握一個(gè)原理，即大數(shù)定理，任何一件事情哪怕是再小的，如果你考慮到14億人口，它就是一個(gè)很大的事。反之再大的數(shù)如果除以這么大的人口基數(shù)，人均就很小，這是我們思考中國(guó)問題的時(shí)候需要注意的。

3. 顯著的區(qū)域產(chǎn)能差異

中國(guó)的東南西北差距很大，早年地理學(xué)家胡煥庸劃了一條線，把中國(guó)分成東西兩部分，這條線有它的規(guī)律在，東部的空間土地面積占40%，人口占了94%，西邊占60%，人口僅有6%，這條線經(jīng)過這么多年將近100年，這個(gè)比例幾乎沒有太大的變化，這就說明地理環(huán)境如何影響人們的經(jīng)濟(jì)行為，我們?cè)趺磻?yīng)對(duì)區(qū)域的不平衡，這也是中國(guó)需要考慮的。

4. 中國(guó)特有的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)

中國(guó)的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，加上中國(guó)的土地、稅收、制度一定程度上也影響到中國(guó)城市化的進(jìn)程和規(guī)律。比如中國(guó)的城市對(duì)土地財(cái)政依賴很嚴(yán)重，甚至很難擺脫，這也是需要我們下一輪要改革的地方。如果不能夠有效轉(zhuǎn)型，城市的可持續(xù)發(fā)展成為一個(gè)很嚴(yán)重的問題。

城鄉(xiāng)二元戶籍制度

-農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口之分,城鄉(xiāng)的收入差距大

-2.88億農(nóng)民工在城市的公共服務(wù)保障缺失

分稅制與土地財(cái)政

-中央財(cái)政與地方財(cái)政之分

-土地財(cái)政使得中國(guó)城市成為增長(zhǎng)的機(jī)器，但卻是低成本、高速度、粗放式的增長(zhǎng)

5. 悠久的農(nóng)業(yè)文明與鄉(xiāng)土情結(jié)

梁?jiǎn)⒊f：“歐洲國(guó)家，積市而成;中國(guó)國(guó)家，積鄉(xiāng)而成。”中國(guó)有著幾千年的農(nóng)業(yè)文明，中國(guó)人往往有很深厚的鄉(xiāng)土情結(jié)，中國(guó)的鄉(xiāng)村承載著農(nóng)耕文明積淀的空間載體，所以我們要思考的是中國(guó)的城鎮(zhèn)化它不能單純強(qiáng)調(diào)工業(yè)文明，不能用工業(yè)文明取代農(nóng)業(yè)文明，而應(yīng)該相互尊重，而應(yīng)該實(shí)現(xiàn)農(nóng)耕文明的傳承以及和現(xiàn)代工業(yè)文明的互動(dòng)，這是將來要面對(duì)的。

中國(guó)城鎮(zhèn)化的特點(diǎn)

中國(guó)城鎮(zhèn)化概括下來有四個(gè)特點(diǎn)：

1. 大國(guó)城鎮(zhèn)化

13億人口的發(fā)展中國(guó)家實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化，在人類歷史上沒有先例。而且中國(guó)是復(fù)雜程度很高、多樣地貌類型以及多民族的國(guó)家，因此我們?cè)谟^察中國(guó)城市化的時(shí)候也可以看出來，它的模式、特征不一樣，換句話說，多樣性是一個(gè)特點(diǎn)。

2. 半城市化

從統(tǒng)計(jì)上看，中國(guó)有60%人口生活在城市，但是其中有一部分人口處于半城市化，也就是在城市工作甚至在城市生活，但是他沒有完成享受到一個(gè)城市市民應(yīng)有的公共服務(wù)和權(quán)利，可以說是一種兩棲的群體，這樣既帶來社會(huì)的不公平，同時(shí)也把一個(gè)人的潛力抑制住了，所以也是需要解決的。

農(nóng)民工：特殊兩棲群體

-中國(guó)農(nóng)民工數(shù)量達(dá)2.88億，其中外出農(nóng)民工有1.7億，且呈穩(wěn)步增長(zhǎng)趨勢(shì)

-“半城鎮(zhèn)化”狀態(tài)：“進(jìn)不去的城市，回不來的鄉(xiāng)村”，比還在農(nóng)村的人口更具備在城鎮(zhèn)定居的條件

引發(fā)的諸多社會(huì)問題

-農(nóng)民工在社會(huì)保障、子女教育等領(lǐng)域難以享受市民待遇

-潛在的消費(fèi)需求難以釋放，城鄉(xiāng)雙重占地問題難以解決

-春運(yùn)期間的巨大人口流動(dòng)量、農(nóng)村留守兒童、婦女、老人問題、等社會(huì)不穩(wěn)定的隱患

3. 政府主導(dǎo)型的城鎮(zhèn)化

中國(guó)政府對(duì)中國(guó)城市化的影響以及它的主導(dǎo)力量非常強(qiáng)大，因?yàn)樗莆赵S多資源。國(guó)家方針和區(qū)域政策深刻影響城鎮(zhèn)化發(fā)展，例如計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的“先生產(chǎn)后生活”、“上山下鄉(xiāng)”等，長(zhǎng)期“嚴(yán)格控制大城市規(guī)模”，抑制城鎮(zhèn)化發(fā)展。而形式多樣的區(qū)域政策(經(jīng)濟(jì)區(qū)、特區(qū)、新區(qū)等)對(duì)區(qū)域城鎮(zhèn)化發(fā)展有直接促進(jìn)作用，但也有部分地區(qū)的城鎮(zhèn)化演變成“造城運(yùn)動(dòng)”。

政府掌握各種資源的支配權(quán)，對(duì)城鎮(zhèn)化的方向、重點(diǎn)和速度具有重要調(diào)控作用。這樣的優(yōu)點(diǎn)是具有較高的發(fā)展效率，但各級(jí)城鎮(zhèn)發(fā)展受行政權(quán)力支配的嚴(yán)重制約(小城鎮(zhèn)發(fā)展乏力為典型現(xiàn)象)，市場(chǎng)的資源配置作用沒有得到充分體現(xiàn)。

4. “三農(nóng)”問題高度敏感條件下的城鎮(zhèn)化

“三農(nóng)”就是農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民，城鎮(zhèn)化過程中，一方面是城市的繁榮，另一方面是鄉(xiāng)村的凋落，這是二元的結(jié)構(gòu)帶來的。

三農(nóng)問題乃中國(guó)的根本問題

-“三農(nóng)”問題對(duì)于國(guó)家繁榮與長(zhǎng)治久安具有決定性意義。當(dāng)前農(nóng)民人口約5.6億;即使城鎮(zhèn)化率達(dá)70%，仍將有4億多

-鄉(xiāng)村空間的重構(gòu)：隨著城鎮(zhèn)不斷拓展建設(shè)邊界，城市周邊的農(nóng)田不斷被蠶食，征地矛盾不斷。

全球谷物耕地面積(2010年)

數(shù)據(jù)來源：世界銀行

中國(guó)的糧食安全具有世界意義

-中國(guó)6億5千多萬噸的糧食在全球糧食總產(chǎn)量中約占23.5%(2018年中國(guó)總?cè)丝诩s占全球18.4%)

-2011年全國(guó)進(jìn)口糧食超過1.08億噸，仍是世界上最大糧食進(jìn)口國(guó)。國(guó)內(nèi)糧食增產(chǎn)面臨的水土資源、生態(tài)環(huán)境壓力越來越大，糧食安全問題不容樂觀

在將來我們不能忘卻農(nóng)村，更不能夠放棄農(nóng)村，因?yàn)檗r(nóng)業(yè)是我們生存之本，我們不能給世界增加太多的糧食壓力，一旦中國(guó)全部進(jìn)口糧食，全世界的糧價(jià)就會(huì)漲，所以盡可能我們自己解決吃飯問題，當(dāng)然還有農(nóng)民的改善，農(nóng)村的復(fù)興，這都是我們需要考慮的。

以上四點(diǎn)現(xiàn)實(shí)情況體現(xiàn)出來的是：

第一，中國(guó)城鎮(zhèn)化雖然快，但是質(zhì)量不高。

第二，中國(guó)的城鎮(zhèn)化雖然快，但是它東西之間不平衡，另外發(fā)展也是不充分的。比如說農(nóng)民工進(jìn)城融入城市的進(jìn)程太慢了，遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于土地轉(zhuǎn)換，我們管它叫化地不化人，在城鎮(zhèn)化當(dāng)中化地不化人。

第三，很多城市資源環(huán)境承載能力不足，面對(duì)的可持續(xù)發(fā)展的問題。

第四，城鄉(xiāng)之間不是對(duì)流的，它是單向的，鄉(xiāng)村的人往城市走，這樣鄉(xiāng)村就可能枯竭了。

中國(guó)方案

中國(guó)新型城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略選擇

既然我們已經(jīng)知道，過去的城鎮(zhèn)化模式難以持續(xù)，生態(tài)環(huán)境的壓力、社會(huì)矛盾的累積以及資源消耗過多，應(yīng)該怎么辦呢?

我們唯一能走的是以人為本、生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展的新型城鎮(zhèn)化道路，因此十九大文件當(dāng)中，把生態(tài)文明建設(shè)作為我們國(guó)家的基本方略。

概括地說，新型城鎮(zhèn)化不是以地為本的城鎮(zhèn)化，也不是以經(jīng)濟(jì)為本，而是以人為本的城鎮(zhèn)化，一定要落到“人”。同時(shí)它應(yīng)該是質(zhì)量型、內(nèi)涵型的城鎮(zhèn)化，而不是數(shù)量型、速度型的城鎮(zhèn)化。

新型城鎮(zhèn)化的核心要義有很多內(nèi)容，我們把它概括為：有效平衡好人地關(guān)系，以促進(jìn)人的城鎮(zhèn)化為核心，以高質(zhì)量發(fā)展為導(dǎo)向，圍繞著人的美好生活來發(fā)展。

我們一切發(fā)展都是圍繞人，既包括讓人盡快進(jìn)入城市成為市民，成為享有各種權(quán)利的市民，同時(shí)要考慮公共服務(wù)的均等化，要推動(dòng)人的全面發(fā)展，這是我們發(fā)展人的目的。

關(guān)于地，說的是土地問題、空間問題，這次的新型城鎮(zhèn)化不僅僅著眼于城市，而是把城和鄉(xiāng)作為總體統(tǒng)籌考慮，大概有六個(gè)方面的要點(diǎn)：

1. 全國(guó)范圍要對(duì)區(qū)域的城鎮(zhèn)格局進(jìn)行優(yōu)化

以城市群為主體，全國(guó)有三個(gè)大的集聚區(qū)，這將會(huì)成為中國(guó)城鎮(zhèn)化的主陣地。還有十多個(gè)小的城市群，隨后根據(jù)發(fā)展的階段性特點(diǎn)又推出了都市圈，都市圈相當(dāng)于發(fā)育的中級(jí)階段，城市群是更高級(jí)的階段。

未來的展望是到2030年城鎮(zhèn)人口大約10億，比現(xiàn)在增長(zhǎng)3.4億人口，也就是說，未來將有3.4億人口進(jìn)入到城市，其中進(jìn)入城鎮(zhèn)群地區(qū)占70%，這是體現(xiàn)城市群作為主體的策略。當(dāng)然最重要的是城市群一個(gè)是京津翼，現(xiàn)在由中央推動(dòng)在開展協(xié)同發(fā)展，第二個(gè)是長(zhǎng)三角城市群，也是中央非常關(guān)注，在推動(dòng)它的一體化發(fā)展，還有一個(gè)是珠三角，粵港澳大灣區(qū)，推動(dòng)合作共贏和發(fā)展。

中國(guó)“十三五”規(guī)劃中界定的19個(gè)城市群

2. 開創(chuàng)生態(tài)環(huán)境建設(shè)

大家應(yīng)該多關(guān)注中國(guó)的生態(tài)文明建設(shè)，它不只是一個(gè)理念，也不只是一個(gè)技術(shù)，它是一項(xiàng)制度安排。我們現(xiàn)在特別強(qiáng)調(diào)，在城市規(guī)劃設(shè)計(jì)的時(shí)候，一定要把生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展的理念落到實(shí)處。

3. 是開拓城市文化的新境界

中國(guó)提出在走向民族復(fù)興的過程當(dāng)中一定要堅(jiān)持文化自信。中國(guó)五千年文明的歷程，我們有許許多多的寶貴積累，怎么樣喚醒他們，與我們當(dāng)今的生活發(fā)生關(guān)聯(lián)，這是我們需要面對(duì)的。

4. 構(gòu)建空間治理的新秩序

這是在國(guó)土層面，過去中國(guó)不斷在開發(fā)，使得整個(gè)國(guó)土空間失衡，通過多規(guī)合一，通過規(guī)劃?rùn)C(jī)構(gòu)的改革，我們要重構(gòu)空間治理的秩序，推動(dòng)更高的治理水平。

5. 要建設(shè)美麗宜居新家園

城市是市民的生活家園，它不只是一個(gè)經(jīng)濟(jì)主戰(zhàn)場(chǎng)，而是一個(gè)生活家園，怎么樣把城市建設(shè)為一個(gè)讓大家熱愛的家園變得很重要，這是中國(guó)也要考慮的。我們希望中國(guó)將來的城市應(yīng)該追求偉大，但偉大不一定是規(guī)模大，偉大一定需要城市文化和資源，它才能夠偉大。

6. 振興美麗富裕的新鄉(xiāng)村

鄉(xiāng)村是我們的本，中國(guó)的鄉(xiāng)村和城市有著千絲萬縷的關(guān)系，所以在我們推動(dòng)城市化的時(shí)候不要忘記鄉(xiāng)村，反過來要跟城市發(fā)生積極的互動(dòng)，要讓我們的鄉(xiāng)村重新振興。2018年、2019年出臺(tái)的推動(dòng)城市化的任務(wù)當(dāng)中，基本上延續(xù)這樣一個(gè)思路，唯一有一個(gè)小小的改變，過去強(qiáng)調(diào)城市群的建設(shè)，現(xiàn)在根據(jù)發(fā)展階段進(jìn)一步聚焦了都市圈的工作推進(jìn)。

小結(jié)

——回歸人，這是新型城鎮(zhèn)化最為基本的要義。

城市的主導(dǎo)價(jià)值要從過去重視生產(chǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)楦又匾暼藗兊纳?，而城市里的人才是一個(gè)城市最寶貴的資產(chǎn)，也是推動(dòng)城市持續(xù)發(fā)展的根本動(dòng)力，城鎮(zhèn)化發(fā)展的中期目標(biāo)是為了實(shí)現(xiàn)人對(duì)美好生活的追求，我希望和規(guī)劃界的各位同仁一起，為了我們?nèi)说母篮玫纳疃?

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