城鄉(xiāng)規(guī)劃師|只是看起來很像，中西方城市的本質(zhì)區(qū)別!

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談到城市治理，我們實(shí)際上面臨著兩種根本的制度差異。

從表象上看，似乎中西方的城市都是一樣，現(xiàn)代化的高樓大廈鱗次櫛比，寬闊的街道，完善的生態(tài)景觀設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施，以及一定密度的人口等等。城市看起來就是一個(gè)所有現(xiàn)代要素的空間集合體。

但是，如果從事城市研究的學(xué)者去看城市，從人的角度去理解城市，去理解城市的生活和各種市場(chǎng)化的服務(wù)或者公共服務(wù)，會(huì)發(fā)現(xiàn)中國的城市和國外的城市還是有著本質(zhì)上區(qū)別的，這是我從親身經(jīng)歷中得到的非常深刻的體驗(yàn)。

上世紀(jì)90年代初，我在國家體改委農(nóng)村司從事小城鎮(zhèn)研究的時(shí)候，曾經(jīng)與世界銀行和聯(lián)合國開發(fā)計(jì)劃署展開緊密合作。那個(gè)時(shí)候，借鑒國際上城市化發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)，是我們進(jìn)行改革和發(fā)展研究的重要主題。

在與世界銀行和聯(lián)合國開發(fā)計(jì)劃署的長達(dá)十幾年的合作中，我既承擔(dān)了接待國際老師考察中國城市和小城鎮(zhèn)的大量工作，后期也根據(jù)國際合作項(xiàng)目的需要，組織國內(nèi)有關(guān)部門和地方政府管理人員考察國外城市。在十幾年的時(shí)間里，由我們組織去國外城市考察的有關(guān)部門和地方政府官員達(dá)到3000多人次。在雙方的相互考察中，我體會(huì)最深的就是在理解城市發(fā)展價(jià)值觀和治理體制上的巨大差異。

與世界銀行和聯(lián)合國開發(fā)計(jì)劃署的合作，開始是本著“請(qǐng)進(jìn)來”的姿態(tài)。因此在上世紀(jì)90年代初合作的頭幾年，我作為項(xiàng)目執(zhí)行者，領(lǐng)著來自西方不同發(fā)達(dá)國家的各類著名老師在國內(nèi)進(jìn)行了廣泛的考察，每次考察時(shí)間都在兩三個(gè)星期，一般要走訪十幾個(gè)城市和小城鎮(zhèn)。

我們?cè)詾?，國際老師有著豐富的城市治理經(jīng)驗(yàn)，在考察中國的城市和小城鎮(zhèn)時(shí)，應(yīng)該會(huì)有著非常好的經(jīng)驗(yàn)借鑒和指導(dǎo)。事實(shí)上卻與我想象的完全相反，他們對(duì)中國城市的治理體制和價(jià)值觀幾乎是一無所知。

例如，當(dāng)了解到城市的人口時(shí)，他們對(duì)中國的戶籍制度一臉茫然，什么是戶籍?為什么進(jìn)城落戶還要有限制，當(dāng)時(shí)的城市戶口和農(nóng)村戶口到底有什么區(qū)別?在考察過程中，我要花大量的時(shí)間去解讀中國的各種體制，當(dāng)然也包括政府的財(cái)政體制、土地管理體制、各級(jí)政府之間的關(guān)系等。

后來我發(fā)現(xiàn)，其實(shí)并不是老師來考察，等于是我在考察過程中以解讀的方式給他們?nèi)嬷v課，畢竟要地方政府官員將這些體制問題上升到理論高度和總結(jié)發(fā)展規(guī)律，恐怕他們也講不清楚。

幾個(gè)星期的考察，實(shí)際上是老師們對(duì)中國城市治理體制全面了解的過程，雖然想完全弄懂還需要花時(shí)間，但是最后總得要拿出考察報(bào)告。按照西方的體制特點(diǎn)和價(jià)值觀來總結(jié)，肯定在中國是很難行得通的，最后他們還是按照我們的思路來作總結(jié)。

看起來是國際老師，對(duì)國外的城市治理有豐富的經(jīng)驗(yàn)，但是實(shí)際上還是我們對(duì)于自己國家的體制和改革面臨的問題最為了解。雖然報(bào)告是由他們來寫，但是觀點(diǎn)卻是出自于我們。不過，從他們的嘴里說出來，顯然是外來的和尚好念經(jīng)。而我當(dāng)時(shí)僅僅是個(gè)處長，人微言輕。

幾年“請(qǐng)進(jìn)來”的過程中，我們面臨的最大麻煩是每次國際老師組的人員都要更換，所以每次都要重新解讀。不僅要解讀各種體制的基本內(nèi)容，而且連每個(gè)名詞的英文譯法都要認(rèn)真斟酌，以便更準(zhǔn)確地表達(dá)中國的體制特點(diǎn)。

與世行和聯(lián)合國開發(fā)計(jì)劃署的合作進(jìn)入到實(shí)質(zhì)性階段，也就是說項(xiàng)目已經(jīng)落實(shí)，其中重要內(nèi)容之一就是組織中國有關(guān)部門和地方政府的管理者去考察發(fā)達(dá)國家的城市和小城鎮(zhèn)。上世紀(jì)90年代中期，中國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和城市發(fā)展水平與發(fā)達(dá)國家的差距非常大。如何開闊中國城市政府官員在城市治理方面的視野、學(xué)習(xí)西方城市治理的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，我們開始了“走出去”的過程。

一般來說，一個(gè)考察團(tuán)要在發(fā)達(dá)國家進(jìn)行城市治理的專項(xiàng)培訓(xùn)，還要參觀城市的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項(xiàng)目，并與國外城市的政府官員進(jìn)行城市治理的專項(xiàng)交流。

可是，在我們出去考察的過程中，無論是介紹城市治理經(jīng)驗(yàn)，還是涉及到城市規(guī)劃、公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施等城市管理各個(gè)方面，我們經(jīng)常遇到的情況是“雞同鴨講”。當(dāng)國外老師和學(xué)者介紹他們的管理體制特點(diǎn)，或者是與城市政府官員進(jìn)行交流的時(shí)候，總是有我們的培訓(xùn)學(xué)員提問題的時(shí)間。而每一個(gè)問題都會(huì)導(dǎo)致對(duì)方的學(xué)者和官員一臉茫然。

例如，在國土部門工作的學(xué)員經(jīng)常問到的問題是，你們的土地指標(biāo)是怎么分配的?由于中國的土地是公有，而城市建設(shè)用地是通過征用農(nóng)村集體土地之后轉(zhuǎn)為國有建設(shè)用地，而且為了嚴(yán)格控制土地的濫占，中央政府對(duì)征用農(nóng)村土地轉(zhuǎn)為國有建設(shè)用地實(shí)行嚴(yán)格的計(jì)劃分配。土地指標(biāo)對(duì)于我們來說是一個(gè)常識(shí)，可是對(duì)于習(xí)慣了土地私有制傳統(tǒng)的外國人來說，中國的土地制度已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超越了他們的知識(shí)范疇，沒有辦法回答。如果要回答，還得重新解讀中外的制度差異問題，估計(jì)幾堂課都講不完。

類似的問題包括，國外的城市設(shè)置需要哪個(gè)主管部門審批?國外的城市財(cái)政上繳后能留給地方多少分成?等等。在一個(gè)完全無法對(duì)等的體制下，介紹經(jīng)驗(yàn)和交流幾乎難以進(jìn)行。談到城市的人口和城鄉(xiāng)之間的關(guān)系時(shí)，我們也難免還會(huì)涉及到戶籍管理制度的問題。而涉及到戶籍管理制度，國內(nèi)是由公安部門負(fù)責(zé)相關(guān)工作，而國外則是放在民事信息管理部門，兩種體制的差距是顯而易見的。但是如果深度解讀下去，回溯為什么我們?cè)趹艏芾砩鲜欠旁诠膊块T而不是民事部門，這可能要認(rèn)真地去學(xué)習(xí)中國人口管理的歷史了。

當(dāng)然，雙方之間的考察也并不是一無所獲。打開了改革開放的大門后，無論是“請(qǐng)進(jìn)來”還是“走出去”都特別有助于雙方的相互了解，而且在相互的考察過程中，可以發(fā)現(xiàn)交流和合作的共同點(diǎn)。例如在物質(zhì)領(lǐng)域內(nèi)的合作容易順利進(jìn)行，包括基礎(chǔ)設(shè)施的投入、城市景觀的塑造、生態(tài)綠色發(fā)展理念以及部分城市規(guī)劃等內(nèi)容。

如果我們認(rèn)同在中國改革開放四十年的過程中，城鎮(zhèn)化和城市發(fā)展取得了巨大的進(jìn)步，城市形態(tài)和建設(shè)發(fā)生了翻天覆地的變化，那么不能不說，國際間的交流，向發(fā)達(dá)國家學(xué)習(xí)和借鑒經(jīng)驗(yàn)都發(fā)揮了十分重要的作用。

但是，深入到城市治理的價(jià)值觀和管理體制導(dǎo)致的利益結(jié)構(gòu)的差異，很難說我們會(huì)達(dá)到殊途同歸的結(jié)果。西方發(fā)達(dá)國家的城市化進(jìn)程花費(fèi)了幾百年的時(shí)間。雖然東亞的日韓也歷經(jīng)了城市化高速發(fā)展進(jìn)程，完整地學(xué)習(xí)了西方發(fā)達(dá)國家的理念。但是對(duì)有著十幾億人口的中國來說，面臨著巨大的人口壓力，也經(jīng)歷了人類歷史上規(guī)模空前的城鎮(zhèn)化進(jìn)程，如果按照西方發(fā)達(dá)國家的模式，可能很難達(dá)到現(xiàn)在的效果。更重要的是，對(duì)與治理結(jié)構(gòu)相關(guān)的城市制度的理解和認(rèn)識(shí)，還存在著巨大的現(xiàn)實(shí)差距和觀念差距，也是在未來城市轉(zhuǎn)型過程中需要解決的問題。

我們?cè)趯W(xué)習(xí)借鑒國外城市治理經(jīng)驗(yàn)的過程中，曾經(jīng)有過全面借鑒的設(shè)想，但是在現(xiàn)實(shí)中發(fā)現(xiàn)很難做到，根本原因有以下幾個(gè)。

一是體制上的差距和利益結(jié)構(gòu)的固化，無法以西方發(fā)達(dá)國家的城市治理模式作為我們的樣板;

二是有關(guān)部門和各級(jí)政府官員，已經(jīng)習(xí)慣了中國自己的發(fā)展路徑和模式，即使通過各種方式的交流和灌輸，仍然改變不了長期以來的習(xí)慣性思維，而且這種思維模式仍然有體制的支撐，這是一把雙刃劍，互為依托;

三是在各自現(xiàn)行的體制框架下已經(jīng)形成了相對(duì)固化的利益格局，打破這種利益格局，帶來的后果難以想象;

四是我們也在城市化進(jìn)程中取得了巨大的成功，而這種成功迫使我們重新思考未來的城市治理的目標(biāo)模式是否一定要完全借鑒國外的模式，還是探索出一條適合中國現(xiàn)狀的新路徑。

這些正是我們?cè)谀壳巴七M(jìn)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，需要深刻思考的問題。

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