城鄉(xiāng)規(guī)劃師|疫情反思-如何營造韌性城市?

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城市化浪潮下的人口流動和聚集，極大加劇了公共衛(wèi)生環(huán)境的風險。每座城市的應(yīng)對與恢復表現(xiàn)，都反應(yīng)出其物理布局、管治部署、社會協(xié)調(diào)的狀況，而提升城市應(yīng)對與恢復的綜合實力，正是韌性建設(shè)的要義。

作為全球工程顧問，我們結(jié)合以往國際韌性城市規(guī)劃、設(shè)計與管理方面的理論基礎(chǔ)與成功實踐，以當前疫情為警示推出系列專題，與業(yè)界和城市管理者共同探討覆蓋城市多重系統(tǒng)的韌性規(guī)劃。

一、什么是城市韌性

城市韌性可定義為城市(個體、社區(qū)、機構(gòu)、商業(yè)體或系統(tǒng))在遭受到任何持續(xù)慢性的壓力或突然的災害沖擊時生存、適應(yīng)并發(fā)展的能力。我們對城市和基礎(chǔ)設(shè)施的規(guī)劃、設(shè)計和管理思路需要充分認識到未來的不確定性，充分考慮系統(tǒng)之間的相互關(guān)系，從而采取一體化的規(guī)劃以及更具適應(yīng)性的管理方式。

二、韌性城市優(yōu)勢

相較于傳統(tǒng)的“災害風險管理”理論，韌性城市設(shè)計理論具備如下優(yōu)勢：

三、韌性城市理論框架

城市復雜系統(tǒng)的相互關(guān)聯(lián)性

城市韌性依賴于城市中多種系統(tǒng)和耦合系統(tǒng)的累積和持續(xù)韌性。城市基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)通過規(guī)劃、設(shè)計、建設(shè)、運營和維修為城市韌性提供功能保障和支撐;同時基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)及其功能依賴于城市韌性。系統(tǒng)之間的相互關(guān)聯(lián)性，是評估系統(tǒng)和子系統(tǒng)韌性的重要考量因素。如2017年8月襲擊美國德克薩斯州的颶風哈維導致電力中斷，進而引起城市基礎(chǔ)設(shè)施的連鎖失效，就是一個系統(tǒng)之間相互關(guān)聯(lián)、密切耦合的鮮明例子。

此外，在考慮城市作為復雜系統(tǒng)的韌性時，還應(yīng)考慮更大范圍的流域邊界內(nèi)其他城市、河流、道路、人員流動、基礎(chǔ)設(shè)施對該城市韌性的影響。

城市通過韌性方式應(yīng)對壓力/沖擊

在城市系統(tǒng)常態(tài)下，可以通過增強其構(gòu)成系統(tǒng)之間的相互關(guān)聯(lián)性，使其達到新的常態(tài)。在受到壓力和沖擊下，城市可通過3種韌性方式快速恢復，如下圖所示：

1、預防失效。通過風險管理措施，使系統(tǒng)之間產(chǎn)生新的關(guān)聯(lián)，或變換系統(tǒng)之間的關(guān)聯(lián)性，使系統(tǒng)適用這種新關(guān)聯(lián)，并回到常態(tài);比如采取更具適應(yīng)性的設(shè)計、具有前瞻性的規(guī)劃、營造安全文化等。

2、加速恢復。在壓力或沖擊作用下，當系統(tǒng)關(guān)鍵相關(guān)性失效后，通過引入中間相關(guān)性系統(tǒng)，使崩潰的系統(tǒng)或組件加快恢復，回到常態(tài)，或者提升達到新常態(tài);比如建立獨立的恢復系統(tǒng)、提升對緊急狀況的反應(yīng)能力、建立應(yīng)急響應(yīng)等。

3、轉(zhuǎn)換性能。增強系統(tǒng)的相關(guān)性，提升系統(tǒng)反應(yīng)能力、學習能力并得以增長，達到新常態(tài);比如增強多元性、提升耐用性、進行冗余備份、降低需求、提升整體規(guī)劃、重視生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)、優(yōu)先應(yīng)急準備等。

城市韌性評價指標體系

奧雅納在城市韌性理論和實踐方面進行了前沿研究。2013-2018年間，奧雅納與洛克菲勒基金會合作，推出一套評價城市韌性的完整方法體系：城市韌性指標法(City Resilience Index，簡稱CRI)。

這一方法包含4個維度、12個韌性城市目標，并進一步細化為156個評價項目，致力于為全球城市的治理者、開發(fā)機構(gòu)、公私營部門提供全面可衡量、可監(jiān)測、可追蹤的綜合評價標準，幫助城市建立有效的韌性提升計劃。4大維度和12個韌性城市目標如下圖所示：

其中4個維度側(cè)重反映了韌性系統(tǒng)的可反饋調(diào)節(jié)性、穩(wěn)健性、富余性、靈活性、資源可利用豐富性、包容性以及協(xié)調(diào)性等7大特點。

具體評價過程可分六個步驟：

1. 列出城市系統(tǒng)及子系統(tǒng)的具體描述;

2. 利用CRI指標體系對156個指標進行打分;

3. 得出城市韌性的初步評價結(jié)果;

4. 根據(jù)評價結(jié)果確定薄弱項和需要進行加強的領(lǐng)域;

5. 提出整體建議;

6. 根據(jù)整體建議落實總體規(guī)劃和具體韌性技術(shù)方案。

我們提出的CRI很大程度上基于韌性城市本身特質(zhì)，從公共管理和城市治理的視角分析得出結(jié)論。城市治理強調(diào)城市中各利益主體共同參與城市的公共事務(wù)管理，以建立多中心和多元主體的城市治理結(jié)構(gòu)。此外，還強調(diào)從韌性工程和技術(shù)層面提高基礎(chǔ)設(shè)施的韌性，從而提升城市韌性。

四、營造韌性城市的核心建議

新冠疫情引發(fā)的社會危機，也為城市管理者、規(guī)劃者、設(shè)計者、建設(shè)者以及參與者提供了從風險到韌性思維的轉(zhuǎn)換契機。中國城市化進程不斷加快，需要建立強大穩(wěn)健的韌性城市，應(yīng)對逐漸成為常態(tài)的“未知”和“非常態(tài)”壓力和沖擊，提高城市對風險和災害的適應(yīng)性和恢復力，升級城市管理的韌性和包容度。

我們建議：

▲ 1. 進行城市風險普查，建立城市風險賬本

面對霧霾、交通擁堵、垃圾圍城、人口和水資源矛盾等問題，迫切需要對城市風險及應(yīng)對風險的能力進行普查，建立一套完整的城市風險賬本，為城市風險評估和韌性提升提供重要數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。

▲ 2. 應(yīng)用“韌性工程”提升城市韌性

韌性工程是指建筑系統(tǒng)、結(jié)構(gòu)、基礎(chǔ)設(shè)施、組織、人員、社會能夠恰當應(yīng)對已知和未知壓力的能力。

韌性工程貫穿于城市規(guī)劃、設(shè)計、建設(shè)、管理的全過程。在城市規(guī)劃和設(shè)計階段就將韌性工程納入城市系統(tǒng)各個方面，并在城市建設(shè)、更新和管理工程中動態(tài)地監(jiān)控、干預和調(diào)整，增強交通、供電、供氣、物流、生態(tài)、環(huán)境、水資源、人員活動等城市子系統(tǒng)之間的相關(guān)性。在災后恢復過程中，變事故應(yīng)對為適應(yīng)性學習，變輸血式重建為有機恢復，提升城市災后自愈能力。建立城市災害場景重構(gòu)與推演平臺，提升應(yīng)急準備能力。

▲ 3. 關(guān)注城市隱蔽工程和生命線系統(tǒng)的可靠性

在災難面前，城市基礎(chǔ)設(shè)施、管道、生命線系統(tǒng)是城市安全的最后一道屏障。這些隱蔽工程像城市的血管和神經(jīng)，是維系城市功能的基礎(chǔ)。它們之間的相互關(guān)聯(lián)性、自身可靠性、災害適應(yīng)性構(gòu)成了城市韌性。重要城市系統(tǒng)如電力供應(yīng)、供水、物資儲備等應(yīng)考慮更充足的冗余，對于災害脆弱性較差的城市，應(yīng)與流域邊界內(nèi)的其他城市建立區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施聯(lián)通網(wǎng)絡(luò)，確保大災時城市具有暢通的生命線和區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施通道體系，如長三角、珠三角、京津冀城市群，可在防災生命線系統(tǒng)上形成網(wǎng)絡(luò)化和互動互助的機制和相應(yīng)的軟硬件配套。

▲ 4. 運用大數(shù)據(jù)和數(shù)字化提升風險監(jiān)控、指揮和處置水平

在城市運營管理大數(shù)據(jù)平臺基礎(chǔ)上，全面提高包括重大傳染病等各類公共安全風險的監(jiān)測預警水平，建成綜合減災與風險預測管理信息平臺。進一步提高各項災害監(jiān)測預警、統(tǒng)計核查和信息服務(wù)能力，實現(xiàn)公共安全風險管理信息平臺與城市應(yīng)急指揮平臺的互聯(lián)互通。城市應(yīng)急指揮系統(tǒng)是政府與公共機構(gòu)在公共安全事件的預防、應(yīng)對和善后過程中建立的保障公眾生命財產(chǎn)安全的指揮系統(tǒng)。應(yīng)急指揮中心承擔較大級別以上突發(fā)事件應(yīng)急處置與救援的綜合協(xié)調(diào)和指揮責任，并組織協(xié)調(diào)突發(fā)事件的事后評估和善后處理，增強應(yīng)急決策指揮和協(xié)調(diào)聯(lián)動能力。

▲ 5. 提高物流和供應(yīng)鏈的保障能力

本次新冠疫情，快遞物流和物資保障是決戰(zhàn)疫情的關(guān)鍵。在城市高度依賴物流和供應(yīng)鏈的今天，其保障能力至關(guān)重要。特別是面臨巨大交通壓力的大城市，可以考慮建立地下物流網(wǎng)絡(luò)，或地鐵分時物流系統(tǒng)，在空間與時間上與城市公共交通和私人車輛錯開，提高物流的可靠性和保障能力?？ㄋ柖喙谥行某菂^(qū)建立的地下物流網(wǎng)絡(luò)就是一個范例。

▲ 6. 建立更包容的韌性文化

公眾面對災害的情緒和災后的精神恢復，也是城市韌性的重要組成部分。通過此次疫情，國人整體上很好地展現(xiàn)了有序、專業(yè)和敬業(yè)的大局觀。對于城市的韌性文化構(gòu)建，包括提升市民對城市的熱愛和歸屬感、提高對災害的認識、提升全民防災意識、提升應(yīng)對災害的有序性、提升全民應(yīng)對災害的參與度和技能、縮短災后情緒恢復時間等。

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