城鄉(xiāng)規(guī)劃師|編制修改城市總體規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃的行為是否可訴?
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1.城市規(guī)劃、鎮(zhèn)規(guī)劃分為總體規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃。詳細(xì)規(guī)劃分為控制性詳細(xì)規(guī)劃和修建性詳細(xì)規(guī)劃。
城市總體規(guī)劃編制主要考慮當(dāng)?shù)氐纳鐣?huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況、自然條件、資源條件、歷史背景、現(xiàn)狀特點(diǎn)，統(tǒng)籌兼顧、綜合協(xié)調(diào)，屬于公共政策和規(guī)范制定范疇，具有抽象性和實(shí)施中的不確定性，其法律意義在于對下一層次的規(guī)劃權(quán)力進(jìn)行限制，而不是對具體的建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行直接約束。
總體規(guī)劃的內(nèi)容，需要通過控制性詳細(xì)規(guī)劃和修建性詳細(xì)規(guī)劃來加以落實(shí)和具體化，并通過對建設(shè)項(xiàng)目頒發(fā)”一書兩證”(即建設(shè)項(xiàng)目選址意見書、建設(shè)用地規(guī)劃許可證和建設(shè)工程規(guī)劃許可證)等行政許可決定才能得以具體化。
控制性詳細(xì)規(guī)劃即為城市總體規(guī)劃在城市局部地區(qū)的解釋與深化，確定局部地區(qū)建設(shè)用地中可開發(fā)地塊的土地使用性質(zhì)、開發(fā)強(qiáng)度等控制指標(biāo)以及道路和市政規(guī)劃控制要求的空間安排，是城市總體規(guī)劃與土地開發(fā)的橋梁，是行政權(quán)對建設(shè)項(xiàng)目管理的直接依據(jù)。修建性詳細(xì)規(guī)劃則是依據(jù)控制性詳細(xì)規(guī)劃確定的指標(biāo)，對將要進(jìn)行建設(shè)的地區(qū)，編制的具體的、操作性的規(guī)劃，作為各項(xiàng)建筑和工程設(shè)施設(shè)計(jì)和施工的依據(jù)，更是頒發(fā)”一書兩證”和規(guī)劃管理的依據(jù)。
因此，就總體規(guī)劃可訴性而言，總體規(guī)劃內(nèi)容實(shí)施尚有不確定性，且需借助詳細(xì)規(guī)劃尤其是修建性詳細(xì)規(guī)劃才能實(shí)施，更需要通過”一書兩證”才能得以具體化。
當(dāng)事人認(rèn)為總體規(guī)劃內(nèi)容侵犯其合法權(quán)益的，應(yīng)當(dāng)通過對實(shí)施總體規(guī)劃的詳細(xì)規(guī)劃尤其是修建性詳細(xì)規(guī)劃的異議程序以及對頒發(fā)或不頒發(fā)”一書兩證”行政行為的司法審查程序?qū)で缶葷?jì)。對總體規(guī)劃的監(jiān)督既可以通過《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第十六條等規(guī)定的民主審議程序進(jìn)行，也可以通過專業(yè)判斷和公眾參與等程序進(jìn)行，但不宜通過司法審查程序監(jiān)督。
2.編制和修改詳細(xì)規(guī)劃，的確可能影響土地權(quán)利人對土地的開發(fā)和利用，甚至是減損權(quán)利人已經(jīng)依法取得的土地利用權(quán)和開發(fā)權(quán)。
尤其是控制性詳細(xì)規(guī)劃一經(jīng)批準(zhǔn)，就形成約束力，是規(guī)劃管理的最直接依據(jù)，是國有土地使用權(quán)出讓、開發(fā)和建設(shè)管理的法定前置條件，城鄉(xiāng)規(guī)劃部門必須嚴(yán)格按規(guī)劃實(shí)施管理，建設(shè)單位必須嚴(yán)格按規(guī)劃實(shí)施建設(shè)，各相關(guān)利益群體必須服從規(guī)劃管理。
因此對地方政府編制和修改詳細(xì)規(guī)劃行為亦有司法救濟(jì)的必要。但與僅設(shè)定特定行政管理相對人權(quán)利義務(wù)的傳統(tǒng)行政行為不同，詳細(xì)規(guī)劃涉及局部地區(qū)建設(shè)用地中可大批量開發(fā)地塊總體空間安排且具有高度政策性和公眾參與性，司法機(jī)關(guān)對詳細(xì)規(guī)劃行為受理和合法性審查應(yīng)當(dāng)審慎。
特定地塊權(quán)利人一般并不宜對詳細(xì)規(guī)劃的整體內(nèi)容提起訴訟。權(quán)利人對與其土地利用權(quán)有直接利害關(guān)系的內(nèi)容提起訴訟的，人民法院仍應(yīng)結(jié)合詳細(xì)規(guī)劃實(shí)施情況、權(quán)利人或者利益相對方申請?jiān)S可情況以及是否已經(jīng)依據(jù)詳細(xì)規(guī)劃取得”一書兩證”情況等綜合判定被訴行政行為、起訴時(shí)機(jī)以及具體的審查內(nèi)容和審查標(biāo)準(zhǔn)。
只有在詳細(xì)規(guī)劃已經(jīng)直接限制當(dāng)事人權(quán)利且無需通過”一書兩證”行為即能得出明確限制結(jié)論的情況下，才宜考慮承認(rèn)修建性詳細(xì)規(guī)劃中有關(guān)特定地塊規(guī)劃限制內(nèi)容的可訴性;相對人還應(yīng)明確具體的訴訟請求。
對詳細(xì)規(guī)劃內(nèi)容的合法性審查，應(yīng)尊重總體規(guī)劃控制和專業(yè)判斷，尊重行政機(jī)關(guān)的政策調(diào)整，并考慮詳細(xì)規(guī)劃的穩(wěn)定性;合法性審查更多體現(xiàn)在程序合法性審查。規(guī)劃行政主管部門已經(jīng)依據(jù)詳細(xì)規(guī)劃作出”一書兩證”行為的，當(dāng)事人應(yīng)直接對頒發(fā)”一書兩證”行為申請行政復(fù)議或提起行政訴訟，或者對規(guī)劃行政主管部門不依法履行頒發(fā)”一書兩證”行政許可職責(zé)的行為申請行政復(fù)議或提起行政訴訟，而不宜再對詳細(xì)規(guī)劃的內(nèi)容申請復(fù)議和訴訟。
當(dāng)事人認(rèn)為詳細(xì)規(guī)劃侵犯其土地利用權(quán)的，可以根據(jù)《中華人民共和國行政復(fù)議法》第七條、《中華人民共和國行政訴訟法》第五十三條等規(guī)定在對”一書兩證”行為引發(fā)的復(fù)議和訴訟案件中，一并請求對詳細(xì)規(guī)劃進(jìn)行審查，以維護(hù)合法權(quán)益。詳細(xì)規(guī)劃的編制和修改給權(quán)利人已經(jīng)取得的權(quán)利造成損失的，權(quán)利人還可依據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第五十條規(guī)定精神，直接訴請相關(guān)主體依法補(bǔ)償損失。
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