城鄉(xiāng)規(guī)劃師|城中村改造只能趕走流動人口?
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導語
改革開放以來，中國經歷了人類史上規(guī)模最大的城鎮(zhèn)化進程，由此催生的城市發(fā)展更被視作“經濟奇跡”的引擎和動力。無論是從8億農民到8億“城市人”，還是城鎮(zhèn)化率從不到20%提高到2019年首次超過60%，城鎮(zhèn)化之路總是在變化中前行。
仍在全球蔓延的新冠肺炎疫情，給全球政治和經濟帶來了深遠影響，也影響著中國的城鎮(zhèn)化進程。今天我們共同面對的正是疫情給日常生產生活帶來的新變化，這個變化既包括在公共場所戴口罩、推廣分餐制、網上預約看病，還包括線上經濟對服務業(yè)就業(yè)的沖擊，就業(yè)人口進一步向中心城市集聚，等等。
困難和挑戰(zhàn)前所未有，但人類對城市的探索從未停止。特殊歷史背景下，5月30日，中國城市百人論壇2020春夏論壇舉行線上會議，聚焦“紅利與挑戰(zhàn)”，探討后疫情時代中國城鎮(zhèn)化的新征程。
“‘新二元結構’是我國發(fā)達城市治理頑疾。”5月30日，在中國城市百人論壇2020春夏論壇上，中國人民大學城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃與管理研究中心主任葉裕民直言。
談起二元結構，一般指城鄉(xiāng)之間的二元結構，而“新二元結構”則聚焦于城市內部的矛盾。
“從農村進入城市的勞動力沒有伴隨工業(yè)技術進步而獲得技能的充分增長，而是長期被城市排斥在經濟發(fā)展的核心領域之外。”
葉裕民認為，這些人規(guī)模不斷增長，在發(fā)達城市內部形成了大量城市低效率部門，并聚集形成欠發(fā)達區(qū)域，導致城市內部貧富差距和發(fā)展水平持續(xù)拉大，形成了城市內部的二元結構，“我們稱之為‘新二元結構’”。
新二元結構來自于市民化的不完全，在擁有城市權利的本地人與缺乏城市權利的外地人之間形成一種“二元”。
在葉裕民看來，市民化問題的解決一定要以可支付住房為前提。
實際上，在當下的大城市中，新二元結構下正交織著兩個“孿生”的難題，城中村治理(空間治理難題)與新市民住房問題(社會治理難題)。
都市邊緣區(qū)的城中村
在葉裕民看來，新二元結構下，存在土地利用效率低、產業(yè)技術水平低、居民收入低，而無證建設比例高的特點。
以廣州為例，廣州市各類城中村577個，其建設用地相當于城區(qū)建設用地的80%，土地利用效率為中心城區(qū)的1/10。工資水平相當于城區(qū)的1/2，以勞動密集型產業(yè)為主，無證建設用地和住房比例非常高。
比如，在華南地區(qū)最大的服裝面輔料市場——廣州中大紡織商圈周圍，數個城中村內制衣作坊星羅棋布，管理寬松且租金低廉，吸引大量外來人口聚集。
“這樣的新二元結構是城市內部難以整體現代化的直接原因。”
據了解，所有后發(fā)的發(fā)達國家，例如德國、日本、美國等在工業(yè)化過程中都未出現明顯的新二元結構，但出現新二元結構的國家大部分都陷入中等收入陷阱，例如巴西、智利、馬來西亞等，大城市中蔓延著大量貧民窟。
葉裕民提出，特別值得警惕的是，中國發(fā)達城市普遍存在著嚴重的新二元結構，最典型的表現為都市邊緣區(qū)的城中村連片區(qū)域，形成“城市中村環(huán)”。而對于這種城中村治理，是上世紀90年代以來我國所有發(fā)達城市都在致力于解決的問題，但迄今為止仍然舉步維艱。
2018年農民工監(jiān)測報告顯示，流動人口居住在保障房里的占比為2.9%，住在各種宿舍里的占比為12.9%，購買商品房的為19%。
剩余的人住哪里?大部分住在城中村，而許多是非正規(guī)住房。
值得注意的是，非正規(guī)住房中不太可能去添入公共服務項目。加上城中村不斷更新、人口不斷遷移，這也導致許多城市為流動人口配給公共服務的政策很難落地。
“排斥性”的城中村改造
當新市民買不起住房、政府又未能提供保障房時，城中村成為最好的選擇，這里有大量成本低廉的住房。
密密麻麻的樓房，曲曲折折的小巷，游走在“九曲十八彎”的昏暗巷道中，即使艷陽高照，頭頂上依然只有“一線天”。這樣的城中村，想必對許多人來說并不陌生。
例如，巴樂兔研究院最新統(tǒng)計數據顯示，北京、上海、深圳租金價格約在100元/平方米，而廣州城中村房租均價在40元/平方米以內。北京、上海、深圳年輕人租房市場單間均價每月2000元左右，而廣州城中村的單間均價在每月1200元以內。
但一個普遍存在的問題是，在流動人口對城中村非正規(guī)住房的市場需求持續(xù)增長時，城中村改造模式卻往往是“排斥性”的。
何謂“排斥性”?
根據葉裕民對城中村數年的追蹤研究，她提到，客觀中存在著這樣一種現象：
每個城中村更新方案，都在把流動人口往外驅趕。
一個城中村更新完以后，流動人口開始往外走，外面的城中村又開始為新的流動人口提供住房，如此，新的城中村產生。新的城中村迎來新一輪改造，不斷往外驅趕，不斷遷移，不斷改造，永遠沒有止境。
“從上世紀90年代到現在，我們的城中村一直在更新，但新的城中村一直在不斷地產生。”葉裕民說。在她看來，造成這種情況的一大原因是，研究城中村不關心住房，研究住房不關心城中村更新，使得一對孿生難題生生拆開，最后找不到答案。
具體而言，研究城中村更新的工科主要關注技術問題，盡管隨著“新工科”的建立，歷史文化保護、多元利益主體、人才供給住房等多種需求也被考慮進去，但如何解決一般流動人口的住房問題，還沒有被納入研究框架下。
同樣，新市民住房問題也沒有考慮城中村更新。如何滿足一般就業(yè)能力的新市民的居住需求?這在理論上至今缺乏深入研究。
住下更多流動人口
在過去40年時間里，城市郊區(qū)可以自組織為1-2億非戶籍人口提供可支付的住房。
“我們要尊重這樣的歷史選擇。”葉裕民說，在城中村更新轉型的發(fā)展時刻，也應把流動人口的需求納入到城中村更新規(guī)劃中，延續(xù)他們的合作關系。
一個解決方案是，在城中村更新過程中為本地居民提供合法補償的住房時，扣除其自住需要的部分后，把富余的部分建筑面積規(guī)劃建設成為與新市民需求相匹配的小面積可支付住房，把原來非法出租變?yōu)楹戏ǔ鲎猓钦?guī)市場變?yōu)檎?guī)市場。
實際上，每個城中村更新都產生了很多出租住房的供給。比如在廣州80平方米的宅基地允許建三層半，就是280平方米的補償面積。居民自己住100-150平方米，還剩下180-130平方米拿來出租，可以建成3套60平方米或2套90平方米的住房。
“但由于這類房屋面積大，價格高，流動人口租不起，導致房子也租不出去。我們大量的調查，租出去的大概僅占1/3，導致租值喪失，村民資產性收入下降，流動人口流離失所。”葉裕民說。
如果把180平方米的出租屋，改為流動人口所需的20-60平方米一套的房屋，那么每個本地居民可以為流動人口供給3-9戶可支付住房的需求。
“這樣每更新一個城中村，大量的流動人口就能住下來了。”葉裕民表示，我們跟蹤研究了4-5年時間，發(fā)現(按此改革方案)當廣州城中村更新到30%時，就可以滿足58%的流動人口居住需要，當城中村更新到50%時，可以滿足97%的流動人口可支付住房的需要。廣州作為中心城市，人口還會再聚集，住房還能有供給的空間。
恒大研究院和智聯(lián)招聘近日聯(lián)合發(fā)布的《中國城市人才吸引力排名2020》顯示，廣州常住人口增量總體呈上升趨勢，2011-2019年從4萬升至40萬。人才流入廣州則主要因為發(fā)展速度較快、生活成本較低。
在葉裕民看來，把新市民住房供給問題直接解決在城中村更新改造的過程中，這正是兩個難題聯(lián)動解決的破解之道。
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