城鄉(xiāng)規(guī)劃師|你需要知道的“多規(guī)合一”的核心問題
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一、多規(guī)合一的四個核心問題
1、合了哪幾規(guī)
最核心的是三大類規(guī)劃的統(tǒng)合,即原發(fā)改負責的經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃(空間層面重點體現(xiàn)為主體功能區(qū)規(guī)劃等),原規(guī)劃部門牽頭的城鄉(xiāng)規(guī)劃,原國土部門主導的土地利用規(guī)劃。
1)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第XX個五年規(guī)劃綱要
主要確定城市經(jīng)濟和社會發(fā)展的總體目標以及各行各業(yè)發(fā)展的分類目標,目標性強、空間性弱。僅以主體功能區(qū)規(guī)劃為例,重點劃定優(yōu)化開發(fā)、重點開發(fā)、限制開發(fā)、禁止開發(fā)四類主體功能空間,根據(jù)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展五年綱要,在國家和省級兩個層次上編制,現(xiàn)行全國及各省主體功能區(qū)規(guī)劃目標時限均至2020年。
示例:某省主體功能區(qū)規(guī)劃(十三五)
2)城鄉(xiāng)規(guī)劃
城鄉(xiāng)綜合發(fā)展導向規(guī)劃,內(nèi)容覆蓋相對較多,編制多從地方實際需要出發(fā),屬于系列規(guī)劃,一個時期內(nèi)我國的城鄉(xiāng)規(guī)劃體系可以系統(tǒng)劃分為城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、分區(qū)規(guī)劃、控制性詳細規(guī)劃和修建性詳細規(guī)劃五個層次。其中,成果上最核心的為XX城市總體規(guī)劃,其他一般還會包括針對若干地區(qū)城鄉(xiāng)發(fā)展重點問題的專題研究報告,城市設計、交通、生態(tài)、綜合防災等專項規(guī)劃。
示例:江蘇省城鎮(zhèn)體系規(guī)劃-全省城鎮(zhèn)空間結(jié)構規(guī)劃圖(2012-2030)
示例:連云港市城市總體規(guī)劃-中心城區(qū)居住用地布局規(guī)劃圖(2008-2030)
示例:成都市青白江區(qū)分區(qū)規(guī)劃-城市組團用地布局規(guī)劃圖(2007-2020)
示例:廊坊經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)控制性詳細規(guī)劃-土地利用規(guī)劃圖(2018.01公示)
3)土地利用規(guī)劃
從供地角度編制的規(guī)劃,實施自上而下的控制,將土地利用規(guī)劃指標層層分解,反映到空間上。層級上,土地利用總體規(guī)劃上至國家級,下沉至鄉(xiāng)(鎮(zhèn))級,共分為五個層級,期限通常是15年。
示例:某市土地利用總體規(guī)劃圖(2006-2020)
2、其實不止三規(guī)
目前的語境下,談多規(guī)合一,遠遠不止這三大類規(guī)劃,我國現(xiàn)有的部門規(guī)劃序列綜合看有:經(jīng)濟社會規(guī)劃序列、城鄉(xiāng)建設規(guī)劃序列、國土資源規(guī)劃序列、區(qū)域開發(fā)規(guī)劃序列、生態(tài)環(huán)保規(guī)劃序列等。
具體而言,其中(轉(zhuǎn)引網(wǎng)絡資料,具體規(guī)劃事項非官方統(tǒng)計):
生態(tài)及資源環(huán)境約束類規(guī)劃(共計23項),如,生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃、土地利用規(guī)劃(基本農(nóng)田等約束內(nèi)容);水資源和濕地保護規(guī)劃、林業(yè)規(guī)劃、海洋功能區(qū)劃等。
國民經(jīng)濟、社會事業(yè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展類的規(guī)劃(共計44項),如,國民經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃、部門的事業(yè)規(guī)劃及產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃等。
開發(fā)建設類的規(guī)劃(共計68項),如,某一類建設發(fā)展規(guī)劃綱要、土地利用規(guī)劃(建設用地)、城鄉(xiāng)規(guī)劃、基礎設置規(guī)劃等。
3、為什么合
為什么要多規(guī)合一,僅試圖從技術層面理解這個問題,避談政治,具體包括:
1)多頭管理、各自為政,行政部門職能交叉、相互干擾、效率低下;
2)內(nèi)容矛盾、邊界模糊,指標、標準等技術不兼容問題突出,如幾乎各地土規(guī)均或多或少與城鄉(xiāng)規(guī)劃的用地布局存在實質(zhì)差異;
3)空間規(guī)劃不具象,空間性不足導致規(guī)劃不落地;
4)規(guī)劃剛性差、有法不依、有規(guī)不執(zhí)問題突出,普遍實施不到位、且朝令夕改,“平時放在墻上,開會放在嘴上,沒人放在心上”;
5)規(guī)劃手段、規(guī)劃思維落后,如大數(shù)據(jù)、人工智能、虛擬現(xiàn)實等技術已快速市場化,規(guī)劃從業(yè)者和管理者在傳統(tǒng)技術手段和規(guī)劃思維之外,需要從內(nèi)而外的自我更新知識結(jié)構,助推行業(yè)升級。
4、 多規(guī)合一頂層設計的時間演進軌跡
(重點關注2019年以來,政策統(tǒng)計截止7月份)
1)起步探索階段
起于千禧:多規(guī)合一的話題千禧年前后開始就一直有聲音在討論,不過始終未能上升一定高度,尤其是1999年全國第二輪土地利用總體規(guī)劃鋪開前,很多學界、業(yè)界老師重點對土規(guī)、城規(guī)銜接性問題頻繁吹風,不過在2003年10月由國家發(fā)改委提出、在江蘇和福建等地六個地市縣開展的第一次三規(guī)合一試點工作卻因種種原因無疾而終。
浙江先行:“十五”后期特別是第三輪全國土地利用規(guī)劃開展后,兩規(guī)銜接從理論探討進入到實踐探索。2004年,浙江省著手構建兩規(guī)銜接平臺,建立兩規(guī)銜接報告制度。2006 年,浙江省建設廳和國土資源廳聯(lián)合出臺了《關于加快推進縣市域總體規(guī)劃編制工作的若干意見》,要求各地加強“兩規(guī)”銜接,并指定了第一批“兩規(guī)”聯(lián)合編制試點縣市,具體包括寧??h、海寧市、武義縣、龍游縣、溫嶺市5縣市。
浙江步伐之后,主要是從2008年開始,以上海、武漢、廣州為代表的多個地市陸續(xù)對兩規(guī)合一、三規(guī)合一進行了行政層面的實踐探索,其他諸如川渝、河南、湖南、山西、安徽等地也相繼開展了相應工作。
2)快速發(fā)展階段
一個重要時點,2013年12月12日中央城鎮(zhèn)化工作會議,在一定層面上明確指出“三規(guī)合一”和“一張藍圖”。
在該會議指導下,2014年初公布的《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》首次明確提出“多規(guī)合一”概念。國家四部委提出在全國28個市縣開展“多規(guī)合一”試點,在全國范圍內(nèi)產(chǎn)生了較大的影響。
2015年9月以后,以主體功能區(qū)規(guī)劃為基礎,統(tǒng)籌各類空間性規(guī)劃,推進“多規(guī)合一”的定性基本延續(xù)至目前。
2015年9月,中央國務院出臺《生態(tài)文明改革總體方案》首次明確提出,要整合目前各部門分頭編制的各類空間性規(guī)劃,編制統(tǒng)一的空間規(guī)劃,實現(xiàn)規(guī)劃全覆蓋。這個方案再次明確,“空間規(guī)劃是國家空間發(fā)展的指南、可持續(xù)發(fā)展的空間藍圖,是各類開發(fā)建設活動的基本依據(jù)。”
3)全面啟動階段
2019年5月底,中央《關于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》發(fā)布,編制國土空間規(guī)劃編制全面啟動。
二、談國土空間規(guī)劃,首先了解四件事
1、什么是國土空間規(guī)劃
(官宣定義)
按照2019年5月《中共中央國務院關于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》(以下簡稱《意見》),國土空間規(guī)劃是國家空間發(fā)展的指南、可持續(xù)發(fā)展的空間藍圖,是各類開發(fā)保護建設活動的基本依據(jù)。具體,即指對一定區(qū)域國土空間開發(fā)保護在空間和時間上作出的安排,包括總體規(guī)劃、詳細規(guī)劃和相關專項規(guī)劃。
此外,小編站個隊,基本認同北大林堅教授的觀點,即當前一定時期內(nèi)國土空間規(guī)劃即多規(guī)合一,兩者無二。雖然“多規(guī)合一”與空間規(guī)劃的文字表達和提出時間要求不同,同時試點時的認識、做法和技術路徑在當時環(huán)境下確實有差異,但其服務對象、初衷使命、本質(zhì)要求、目標任務均是一致,均要落實和深化空間規(guī)劃改革,解決規(guī)劃的諸多不協(xié)調(diào)的現(xiàn)實問題,構建規(guī)劃體系,實現(xiàn)一張藍圖干到底,因此我們理解空間規(guī)劃與“多規(guī)合一”為一回事,空間規(guī)劃最終也是要實現(xiàn)“多規(guī)合一”的空間規(guī)劃。
2、國土空間規(guī)劃長什么樣
(包含哪些內(nèi)容)
進以市縣級國土空間總體規(guī)劃編制工作為例,進行要點展示,詳見下3圖。
3、國土規(guī)怎么編(編制流程/技術路線)
1)規(guī)劃體系說明
從規(guī)劃層級和內(nèi)容類型來看,可以把國土空間規(guī)劃分為“五級三類”。
“五級”是從縱向看,對應我國的行政管理體系,分五個層級,就是國家級、省級、市級、縣級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級。
“三類”是指規(guī)劃的類型,分為總體規(guī)劃、詳細規(guī)劃、相關的專項規(guī)劃。
第三,要發(fā)揚我國發(fā)達地區(qū)幫扶貧困地區(qū)和欠發(fā)達地區(qū)的優(yōu)良傳統(tǒng)。在發(fā)達地區(qū)的城市群與其外圍農(nóng)村地區(qū)的眾多欠發(fā)達縣之間,應建立起各自分工明確、措施具體的幫扶制度和互利合作制度。
2)技術路線示意
省級“國土空間規(guī)劃”:
圖文整理自:2018年11月,《省級國土空間規(guī)劃編制技術指南》(初稿),中國土地勘測規(guī)劃院
市縣級“國土空間規(guī)劃”:
圖文整理自:2019年6月12日,《市縣國土空間總體規(guī)劃編制指南》(試行),國土空間規(guī)劃局
地方性參考:
圖文整理自:《重慶市區(qū)縣(自治縣)國土空間總體規(guī)劃編制導則》(征求意見稿)
根據(jù)《四川省《市縣國土空間總體規(guī)劃》編制技術指南》(征求意見稿)繪制
省級國土空間規(guī)劃的指標和圖件成果示例:
4、近期七項重點工作
三、補充說明
各地將不再新編和報批主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市(鎮(zhèn))總體規(guī)劃、海洋功能區(qū)劃;
下述既有規(guī)劃成果融入新編制的同級國土空間規(guī)劃:省級國土規(guī)劃、城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、主體功能區(qū)規(guī)劃、城市(鎮(zhèn))總體規(guī)劃、原省(市、縣)級空間規(guī)劃或多規(guī)合一試點。
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