城鄉(xiāng)規(guī)劃師|國土空間規(guī)劃中三條控制線怎么理解?

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導(dǎo)語

三條控制線要劃得實、守得住，有權(quán)威、落實好，有待于更多創(chuàng)新探索。

生態(tài)保護紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界三條控制線劃定工作是國土空間規(guī)劃的重要內(nèi)容。“三線”不僅僅是表現(xiàn)在規(guī)劃空間上的三條引導(dǎo)線，更重要的是形成與之相配套的管理機制和實施政策，強調(diào)各項政策在空間上的綜合性和協(xié)同性，這是對管理提出的更加精細化和高效的新要求。這三條控制線，旨在處理好生活、生產(chǎn)和生態(tài)的空間格局關(guān)系，著眼于推動經(jīng)濟和環(huán)境可持續(xù)與均衡發(fā)展，是美麗中國建設(shè)最根本的制度保障。三條控制線要劃得實、守得住，有權(quán)威、落實好，有待于更多創(chuàng)新探索。

一、“雙評價”的發(fā)展歷程及內(nèi)涵

生態(tài)保護紅線指在生態(tài)空間范圍內(nèi)具有特殊重要生態(tài)功能、必須強制性嚴格保護的區(qū)域。

1、生態(tài)保護紅線內(nèi)區(qū)域

按照生態(tài)功能劃定生態(tài)保護紅線。自然保護地發(fā)生調(diào)整的，生態(tài)保護紅線相應(yīng)調(diào)整。

2、生態(tài)功能極重要區(qū)域和生態(tài)極敏感區(qū)域

生態(tài)功能極重要區(qū)域和生態(tài)極敏感區(qū)域可通過生態(tài)重要性評價得到，將具有重要水源涵養(yǎng)、生物多樣性維護、水土保持、防風(fēng)固沙、海岸防護等功能的生態(tài)功能極重要區(qū)域，以及生態(tài)極敏感脆弱的水土流失、沙漠化、石漠化、海岸侵蝕等區(qū)域劃入。

3、自然保護地

中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳2019年6月15日印發(fā)《關(guān)于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導(dǎo)意見》明確提出按照自然生態(tài)系統(tǒng)原真性、整體性、系統(tǒng)性及其內(nèi)在規(guī)律，依據(jù)管理目標與效能并借鑒國際經(jīng)驗，將自然保護地按生態(tài)價值和保護強度高低依次分為國家公園、自然保護區(qū)、自然公園3類，并確立國家公園的主體地位。

4、綜合劃定

二、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃定方法

城鎮(zhèn)開發(fā)邊界是在一定時期內(nèi)因城鎮(zhèn)發(fā)展需要，可以集中進行城鎮(zhèn)開發(fā)建設(shè)，重點完善城鎮(zhèn)功能的區(qū)域邊界，涉及城市、建制鎮(zhèn)以及各類開發(fā)區(qū)等。

城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃定以城鎮(zhèn)開發(fā)建設(shè)現(xiàn)狀為基礎(chǔ)，綜合考慮資源承載能力、人口分布、經(jīng)濟布局、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鎮(zhèn)發(fā)展階段和發(fā)展?jié)摿?，框定總量，限定容量，防止城?zhèn)無序蔓延。

1、城鎮(zhèn)發(fā)展定位研究。

緊緊圍繞“兩個一百年”奮斗目標，落實國家和區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，依據(jù)上級國土空間規(guī)劃要求，明確城鎮(zhèn)定位、性質(zhì)和發(fā)展目標。

2、城鎮(zhèn)建設(shè)適宜性評價

開展城鎮(zhèn)建設(shè)功能指向的土地資源、水資源、氣候、環(huán)境、災(zāi)害、區(qū)位等單項評價，集成得到城鎮(zhèn)建設(shè)適應(yīng)性，劃分為適宜、一般適宜、不適宜三個等級。地勢越低平，水資源越豐富，水氣環(huán)境容量越高。

3、城鎮(zhèn)發(fā)展現(xiàn)狀評估和風(fēng)險評估。

摸清現(xiàn)狀建設(shè)用地底數(shù)和空間分布;對現(xiàn)行城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃等空間性規(guī)劃和國土空間開發(fā)保護情況進行分析，對國土空間面臨的水平衡等潛在風(fēng)險和重大挑戰(zhàn)進行評估，提出優(yōu)化方案和應(yīng)對措施。

4、城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)模研究

分析城鎮(zhèn)人口發(fā)展趨勢和結(jié)構(gòu)特征、經(jīng)濟發(fā)展水平和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、城鎮(zhèn)發(fā)展階段和城鎮(zhèn)化水平，落實上級國土空間規(guī)劃規(guī)模指標要求，根據(jù)擴張型、調(diào)整型和重構(gòu)型特點，提出行政轄區(qū)內(nèi)不同城鎮(zhèn)的人口和用地規(guī)模。

4.1 人口預(yù)測

采用戶籍人口綜合平衡法、常住人口綜合增長法進行預(yù)測。

(1)綜合增長率法

①適用范圍：經(jīng)濟發(fā)展穩(wěn)定，人口增長率變化不大的城市。

②基本原理：Pn = Po x [1+(m+k)]n

Pn為規(guī)劃年末的人口數(shù)，Po為規(guī)基年的人口數(shù)，n為規(guī)劃年限，m為年平均自然增長率，k為年平均機械增長率，m+k為年平均綜合增長率。

(2)綜合平衡法

基本原理：Q= Q0 (1+K)n+P0(1+Z)n

Q為人口預(yù)測數(shù)(人)，Q0為戶籍現(xiàn)狀人口數(shù)(人)，P0為暫住人口現(xiàn)狀數(shù)(人)，K為規(guī)劃期內(nèi)戶籍人口的綜合增長率，Z為規(guī)劃期內(nèi)暫住人口的增長率，n為規(guī)劃期限(年)

4.2 用地規(guī)模預(yù)測

根據(jù)預(yù)測的人口數(shù)量結(jié)合《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標準》中的規(guī)劃人均建設(shè)用地規(guī)模取值區(qū)間值，進行規(guī)劃年用地規(guī)模的計算。

5、城鎮(zhèn)空間格局研究

綜合研判城鎮(zhèn)主要發(fā)展方向，平衡全域和局部、近期和長遠、供給和需求，可以運用城市設(shè)計、大數(shù)據(jù)等方法，延續(xù)歷史文脈，控制生態(tài)廊道，提出城鎮(zhèn)空間結(jié)構(gòu)和功能布局。

6、邊界初劃

城鎮(zhèn)集中建設(shè)區(qū)。結(jié)合城鎮(zhèn)發(fā)展定位和空間格局，依據(jù)國土空間規(guī)劃中確定的規(guī)劃城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模，將規(guī)劃集中連片、規(guī)模較大、形態(tài)規(guī)整的地域確定為城鎮(zhèn)集中建設(shè)區(qū)?，F(xiàn)狀建成區(qū)，規(guī)劃集中連片的城鎮(zhèn)建設(shè)區(qū)和城中村、城邊村，依法合規(guī)設(shè)立的各類開發(fā)區(qū)，國家、省、市確定的重大建設(shè)項目用地等應(yīng)劃入城鎮(zhèn)集中建設(shè)區(qū)。

城鎮(zhèn)彈性發(fā)展區(qū)。在與城鎮(zhèn)集中建設(shè)區(qū)充分銜接、關(guān)聯(lián)的基礎(chǔ)上，合理劃定城鎮(zhèn)彈性發(fā)展區(qū)，做到規(guī)模適度、設(shè)施支撐可行。

城鎮(zhèn)彈性發(fā)展區(qū)面積原則上不得超過城鎮(zhèn)集中建設(shè)區(qū)面積的15%，其中300萬人至500萬人城市的城鎮(zhèn)彈性發(fā)展區(qū)面積原則上不得超過城鎮(zhèn)集中建設(shè)區(qū)面積的8%，特大城市、超大城市或收縮城鎮(zhèn)及人均用地顯著超標的城鎮(zhèn)，應(yīng)在8%基礎(chǔ)上進一步收緊彈性發(fā)展區(qū)所占比例。

特別用途區(qū)。根據(jù)地方實際，特別用途區(qū)應(yīng)包括對城鎮(zhèn)功能和空間格局有重要影響、與城鎮(zhèn)空間聯(lián)系密切的山體、河湖水系、生態(tài)濕地、風(fēng)景游憩空間、防護隔離空間、農(nóng)業(yè)景觀、古跡遺址等地域空間。同時，對于影響城市長遠發(fā)展，在規(guī)劃期內(nèi)不進行規(guī)劃建設(shè)、也不改變現(xiàn)狀的空間，可以以林地、草地或濕地等形態(tài)，作為留白空間，一并劃入特別用途區(qū)予以嚴格管控。特別用途區(qū)應(yīng)做好與城鎮(zhèn)集中建設(shè)區(qū)的藍綠空間銜接，形成完整的城鎮(zhèn)生態(tài)網(wǎng)絡(luò)體系。

7、綜合劃定

根據(jù)預(yù)測建設(shè)用地與三調(diào)數(shù)據(jù)中的建設(shè)用地現(xiàn)狀做對比，得到規(guī)劃期的建設(shè)用地發(fā)展規(guī)模，結(jié)合城鎮(zhèn)開發(fā)適宜性評價與城鎮(zhèn)發(fā)展定位綜合進行城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的綜合劃定，在劃定的過程中科學(xué)預(yù)留一定比例的留白區(qū)，為未來發(fā)展留有空間城鎮(zhèn)建設(shè)和發(fā)展不得違法違規(guī)侵占河道、湖面、灘地。

三、永久基本農(nóng)田

永久基本農(nóng)田是保障國家糧食安全和重要農(nóng)產(chǎn)品供給，實施永久特殊保護的耕地。依據(jù)耕地現(xiàn)狀分布，根據(jù)耕地質(zhì)量、糧食作物種植情況、土壤污染狀況，在嚴守耕地紅線基礎(chǔ)上，按照一定比例，將達到質(zhì)量要求的耕地依法劃入。已經(jīng)劃定的永久基本農(nóng)田中存在劃定不實、違法占用、嚴重污染等問題的要全面梳理整改，確保永久基本農(nóng)田面積不減、質(zhì)量提升、布局穩(wěn)定。

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