城鄉(xiāng)規(guī)劃師|空間和指標(biāo)雙約束：“圖”“數(shù)”結(jié)合的彈性控制體系

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摘要

以往各類(lèi)規(guī)劃的用途管制手段雖各有特點(diǎn)，但已無(wú)法滿(mǎn)足新時(shí)期國(guó)土空間總體規(guī)劃“一張藍(lán)圖干到底”的總體要求。本文通過(guò)分析用途管制手段的內(nèi)容及作用，提出用途管制應(yīng)從空間約束和指標(biāo)約束兩方面出發(fā)，根據(jù)管制對(duì)象在空間尺度、功能重要性和功能排他性三個(gè)維度的特點(diǎn)，形成“圖”“數(shù)”結(jié)合的彈性控制體系，以達(dá)到保障底線、兼顧發(fā)展彈性的目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃能用、管用、好用。

國(guó)土空間用途管制是自然資源部的一項(xiàng)主要職責(zé)，因而，規(guī)劃編制中涉及的用途管制手段尤為重要，以往的各類(lèi)規(guī)劃管制手段往往側(cè)重于某一方面而顧此失彼[1]。譬如，城鄉(xiāng)規(guī)劃注重空間約束，通過(guò)空間邊界限定土地發(fā)展權(quán)，而土地利用總體規(guī)劃則側(cè)重于指標(biāo)約束，但其管控較強(qiáng)而導(dǎo)致規(guī)劃彈性不足。以上兩者進(jìn)行管制用途變更的主要途經(jīng)是通過(guò)修編規(guī)劃的方式進(jìn)行，這容易引發(fā)部門(mén)權(quán)責(zé)沖突，導(dǎo)致規(guī)劃內(nèi)容相互打架[2]。規(guī)劃沖突的本質(zhì)是各部門(mén)對(duì)于其所涉及國(guó)土空間土地發(fā)展權(quán)的配置差異，現(xiàn)狀沖突即是部門(mén)博弈的結(jié)果[3]。目前，我國(guó)土地開(kāi)發(fā)采取的是最嚴(yán)格的審批制[①]，如何在管好底線的同時(shí)預(yù)留合理的發(fā)展彈性，是保障總體規(guī)劃能用、管用、好用的基礎(chǔ)。本文主要對(duì)自然資源部2020年9月發(fā)布的《市級(jí)國(guó)土空間總體規(guī)劃編制指南(試行)》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《指南》)中體現(xiàn)出來(lái)的國(guó)土空間用途管制方法進(jìn)行解讀，以期探尋一種符合當(dāng)下要求的彈性控制體系。

1.空間約束

◆ 1.1 國(guó)土空間總體格局

國(guó)土空間總體格局是一種宏觀層次的空間約束類(lèi)型，強(qiáng)調(diào)系統(tǒng)性和前瞻性。從關(guān)系上看，規(guī)劃分區(qū)是總體格局的落實(shí)與細(xì)化，主要通過(guò)控制線體系和其他空間布局體系來(lái)實(shí)現(xiàn)。其中，控制線體系要求清晰、明確的邊界條件，要“作為開(kāi)發(fā)建設(shè)不可逾越的紅線”;其他空間布局體系更強(qiáng)調(diào)層次性、結(jié)構(gòu)性和連通性等內(nèi)容，對(duì)于邊界條件沒(méi)有提出明確的要求。

◆ 1.2 控制線體系和其他空間布局體系

控制線體系包括生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“三線”)，以及結(jié)合地方實(shí)際提出的歷史文化、礦產(chǎn)資源等其他底線內(nèi)容。

其他空間布局體系主要是指控制線體系之外涉及空間布局和引導(dǎo)要求的內(nèi)容，其中有部分內(nèi)容要求提出空間布局和指引，如市域重要交通廊道、能源通道、應(yīng)急用地和大型危險(xiǎn)品存儲(chǔ)用地等;另一部分內(nèi)容更強(qiáng)調(diào)布局原則和標(biāo)準(zhǔn)的合理性，如城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)體系、開(kāi)敞空間和慢行網(wǎng)絡(luò)等。

◆ 1.3 空間約束要素之間的關(guān)系

針對(duì)不同的約束要素有不同的管控手段和標(biāo)準(zhǔn)，厘清空間約束要素之間的關(guān)系是關(guān)鍵。如圖1所示，各類(lèi)空間約束要素之間的關(guān)系可以從空間尺度、功能重要性、功能排他性三個(gè)維度來(lái)理解。其中，空間尺度反映的是管制對(duì)象在其主導(dǎo)功能上的尺度效應(yīng)，即由于管制對(duì)象尺度變化造成的功能變化。在“五級(jí)”層次的國(guó)土空間總體規(guī)劃中，即使同一管制對(duì)象的約束內(nèi)容和方式也會(huì)有所變化。功能重要性反映的是事權(quán)層次，一般來(lái)講功能更重要的管制對(duì)象所處的事權(quán)層次更高，不同事權(quán)層次采用的約束手段也將不同。對(duì)于市級(jí)國(guó)土總體空間規(guī)劃來(lái)講，事權(quán)層次“三線”最高，主要為上級(jí)事權(quán);其他控制線和鄰避空間布局次之，主要為本級(jí)事權(quán);其他空間布局最低，主要為本級(jí)和下級(jí)事權(quán)。功能排他性反映的是主導(dǎo)功能相互替代及兼容性的能力，排他性越弱則更易與其他功能相混合，用途變更的彈性就更大。

圖1 各類(lèi)空間約束要素之間的關(guān)系

2.指標(biāo)約束

國(guó)土空間管制在空間約束的基礎(chǔ)上，還需要有條件約束，主要表現(xiàn)為規(guī)模指標(biāo)和用途管制規(guī)則兩種類(lèi)型，在規(guī)劃編制過(guò)程中，條件約束的核心是指標(biāo)約束。

◆ 2.1 規(guī)劃指標(biāo)體系

《指南》中的規(guī)劃指標(biāo)體系分為空間底線、空間結(jié)構(gòu)與效率、空間品質(zhì)三大類(lèi)，共計(jì)35項(xiàng)。其中包含了13項(xiàng)約束性指標(biāo)、16項(xiàng)預(yù)期性指標(biāo)、6個(gè)建議性指標(biāo)，并分為市域和中心城區(qū)兩個(gè)指標(biāo)統(tǒng)計(jì)范圍。

◆ 2.2 用途管制規(guī)則

目前用途管制規(guī)則尚未完善，《指南》中的強(qiáng)制性?xún)?nèi)容(附錄F)和城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界劃定要求(附錄G)，從側(cè)面反映出市級(jí)國(guó)土空間總體規(guī)劃中各類(lèi)控制線和規(guī)劃分區(qū)用途管制強(qiáng)度的高低。“三線”管控要求最高，而城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界最為復(fù)雜。城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界劃定一定程度上是通過(guò)處理好開(kāi)發(fā)邊界底圖與底數(shù)的關(guān)系，從而實(shí)現(xiàn)剛性管控和發(fā)展彈性的平衡。

◆ 2.3 底圖與底數(shù)的關(guān)系

《指南》要求在統(tǒng)一底圖、底數(shù)的基礎(chǔ)上完成市級(jí)國(guó)土空間總體規(guī)劃的編制工作，底圖對(duì)應(yīng)空間邊界及空間關(guān)系，底數(shù)對(duì)應(yīng)邊界內(nèi)表征某種功能的規(guī)模指標(biāo)。從用途管制的彈性角度來(lái)看，規(guī)模指標(biāo)底數(shù)與其對(duì)應(yīng)的底圖幾何投影面積之間差異越小，則用途管制彈性越弱，反之則越強(qiáng)。譬如，為了落實(shí)耕地的特殊保護(hù)制度，永久基本農(nóng)田保護(hù)范圍的幾何投影面積一般僅略大于永久基本農(nóng)田保護(hù)指標(biāo)，剩余部分表現(xiàn)為維持永久基本農(nóng)田內(nèi)耕地條件的機(jī)耕道、田坎、溝渠等農(nóng)田水利設(shè)施用地，嚴(yán)禁非農(nóng)建設(shè)。

而《指南》規(guī)定的城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界是由城鎮(zhèn)集中建設(shè)區(qū)、城鎮(zhèn)彈性發(fā)展區(qū)和特別用途區(qū)組成(圖2)，城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界以及城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界內(nèi)的特別用途區(qū)原則上不得調(diào)整。“劃入城鎮(zhèn)集中建設(shè)區(qū)的規(guī)劃城鎮(zhèn)建設(shè)用地一般不少于市轄區(qū)規(guī)劃城鎮(zhèn)建設(shè)用地總規(guī)模的80%”，縣級(jí)則是90%。城鎮(zhèn)彈性發(fā)展區(qū)面積原則上不超過(guò)城鎮(zhèn)集中建設(shè)區(qū)面積的15%，《指南》還對(duì)常住人口較多、收縮城鎮(zhèn)和人均指標(biāo)顯著超標(biāo)的城鎮(zhèn)進(jìn)一步控制彈性控制區(qū)所占的比例。對(duì)于開(kāi)發(fā)邊界圍合面積超過(guò)城鎮(zhèn)集中建設(shè)區(qū)面積1.5倍的，需要對(duì)其合理性及必要性作出說(shuō)明。以上均是通過(guò)規(guī)定“圖”與“數(shù)”之間的關(guān)系，保障規(guī)劃的合理性與發(fā)展彈性。

圖2 空間關(guān)系示意圖

3.彈性控制體系

◆ 3.1 底圖、底數(shù)的確定

《指南》主要通過(guò)一系列名詞解釋和注釋等內(nèi)容，最終確定了國(guó)土空間中邊界、用地和人口的對(duì)應(yīng)關(guān)系，以此實(shí)現(xiàn)“圖”與“數(shù)”的對(duì)應(yīng)。在彈性控制體系中，“圖”即是空間相關(guān)的約束，包括邊界位置、空間布局、連通性和近鄰關(guān)系等;“數(shù)”即是指標(biāo)相關(guān)的約束，包括總規(guī)模、新增規(guī)模、數(shù)量上下限和倍數(shù)關(guān)系等。對(duì)管制對(duì)象而言，不同的“圖”“數(shù)”組合關(guān)系，意味著不同的管制要求和控制彈性。

◆ 3.2 彈性控制原則與方法

為了保障國(guó)土空間保護(hù)與開(kāi)發(fā)的彈性，市級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃管制體系的彈性控制包含兩個(gè)方面的內(nèi)容：一方面是邊界保持彈性，表現(xiàn)為邊界調(diào)整的難易程度或事權(quán)層次的高低;另一方面是功能保持彈性，表現(xiàn)為用途轉(zhuǎn)換的約束性強(qiáng)弱或開(kāi)發(fā)與保護(hù)功能復(fù)合度的高低。如圖3所示，按照要素功能自身的重要性與排他性，可以將國(guó)土空間規(guī)劃管制對(duì)象分為四類(lèi)：

圖3 國(guó)土空間規(guī)劃管制的對(duì)象示意圖

01重要性非常高、排他性非常強(qiáng)的管制對(duì)象，如永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護(hù)紅線、城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界，這一部分采用“圖”與“數(shù)”雙重嚴(yán)格約束。

02重要性高、排他性非常強(qiáng)的管制對(duì)象，如地質(zhì)災(zāi)害區(qū)、蓄滯洪區(qū)、礦產(chǎn)區(qū)等，采用“圖”嚴(yán)格約束，“數(shù)”可根據(jù)實(shí)際需要調(diào)整，或者采用復(fù)合控制的管控手段，以增加彈性。

03重要性高、排他性強(qiáng)的管制對(duì)象，如交通市政設(shè)施廊道、城市“六線”，主要采用“圖”的約束，但可隨著設(shè)施變更或者城市發(fā)展實(shí)際情況進(jìn)行調(diào)整，邊界存在一定的彈性。

04重要性非常高、排他性強(qiáng)的管制對(duì)象，如耕地、林地，主要采用指標(biāo)約束，邊界存在較大的彈性。

◆ 3.3 尺度效應(yīng)下的“圖”“數(shù)”組合關(guān)系

國(guó)土空間總體規(guī)劃分為國(guó)家級(jí)、省級(jí)、市級(jí)、縣級(jí)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)五級(jí)，管制對(duì)象的尺度效應(yīng)顯著，即使對(duì)同一管制要素，在不同層次的規(guī)劃中可采取不同類(lèi)型的“圖”“數(shù)”組合方式，以適應(yīng)規(guī)劃傳導(dǎo)的要求。在規(guī)劃自上而下傳導(dǎo)的過(guò)程中，“圖”側(cè)重于底線要素的剛性管控，事權(quán)層次越高則剛性越強(qiáng);而“數(shù)”側(cè)重于重要功能的彈性約束。一方面，指標(biāo)的大小反映了約束性的強(qiáng)弱，包含了發(fā)展彈性;另一方面，根據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)上的科斯定理[②]，在產(chǎn)權(quán)明確的情況下，一切可量化的資源要素，都可以通過(guò)優(yōu)化資源配置達(dá)到帕累托最優(yōu)，這也是彈性控制的一部分內(nèi)容。

因此，在尺度從大到小傳導(dǎo)過(guò)程中，應(yīng)以指標(biāo)即“數(shù)”的傳導(dǎo)為主，空間即“圖”的傳導(dǎo)為輔，只有那些特別重要的內(nèi)容，才需要通過(guò)“圖”來(lái)進(jìn)行約束。國(guó)家級(jí)和省級(jí)國(guó)土空間總體規(guī)劃向市級(jí)規(guī)劃傳導(dǎo)以“數(shù)”為主，包括主導(dǎo)功能和相關(guān)指標(biāo)的安排。市級(jí)向縣級(jí)規(guī)劃傳導(dǎo)以“數(shù)”為主、“圖”為輔，主要落實(shí)上級(jí)分解指標(biāo)，同時(shí)要?jiǎng)澏ê蛣澥局匾臻g及控制線?？h級(jí)向鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)規(guī)劃傳導(dǎo)則“圖”“數(shù)”并重，要求將劃定和劃示的各類(lèi)空間及控制線在鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)規(guī)劃中落實(shí)，并提出對(duì)應(yīng)的指標(biāo)控制要求。鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)規(guī)劃應(yīng)實(shí)現(xiàn)規(guī)劃“圖”“數(shù)”的一一對(duì)應(yīng)，明確管制對(duì)象的具體要求。

4.結(jié)論

文章主要通過(guò)對(duì)《指南》中用途管制手段涉及的空間約束和指標(biāo)約束相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行解讀，認(rèn)為其通過(guò)“圖”“數(shù)”的不同組合實(shí)現(xiàn)用途管制的彈性管控，而“圖”“數(shù)”的組合方式由管制對(duì)象在空間尺度、功能重要性和功能排他性三個(gè)維度上的特點(diǎn)來(lái)決定。由此得出國(guó)土空間總體規(guī)劃在用途管制方面的彈性控制體系，“圖”“數(shù)”結(jié)合的管制手段，在各級(jí)規(guī)劃中均有一定的普適性。

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