城鄉(xiāng)規(guī)劃師|城市規(guī)劃、土地利用規(guī)劃與主體功能區(qū)規(guī)劃——國家視角的國空規(guī)劃

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前言：國土空間規(guī)劃是一個高度復雜的系統(tǒng)。

中國改革過程中有很多關鍵性節(jié)點，當時看得并不清楚，往往是多年后回過頭去，才會發(fā)現(xiàn)那是個扭轉歷史進程的大轉折。國土空間規(guī)劃很可能就是這樣一個大轉折。它是否能成為中國改革史上又一個現(xiàn)象級的歷史抉擇，取決于我們怎樣理解國土空間規(guī)劃的任務以及設計怎樣的規(guī)劃架構去實現(xiàn)這個任務。

一、國土空間規(guī)劃的演進

同中國所有的改革類似，國土空間規(guī)劃也是問題導向的，是一步一步摸著石頭走出來的。但也正是出于這個原因，當時往往并不能理解我們摸到的"石頭"在"河"中的真實坐標。

廣受抨擊的"土地金融"就是一個例子，雖然它在中國經(jīng)濟資本化的過程中起到了關鍵作用，是中國特色經(jīng)濟增長模式的核心，但直到不久前，很多人還是將其作為一種不得已的抉擇，大多數(shù)人甚至將其誤作為"土地財政"而大加批判。

國土空間規(guī)劃也是源于對現(xiàn)實問題的應對。幾乎和土地制度演進同步，中國的空間管制存在城市規(guī)劃(以下簡稱"城規(guī)")和土地利用規(guī)劃(以下簡稱"土規(guī)")兩大系統(tǒng)，前者是"油門"，回答的問題是城市如何成長;后者是"剎車"，回答的問題是耕地如何保護。兩個不同的操作系統(tǒng)之上，各自發(fā)展出一系列應用。當這些不同的規(guī)劃在同一個空間上落地時，不可避免地會產(chǎn)生沖突。

為化解兩大規(guī)劃體系的矛盾，2011年6月初，國務院發(fā)布 《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》，企圖通過"主體功能區(qū)規(guī)劃"，確立"所有規(guī)劃的規(guī)劃"，解決城規(guī)、土規(guī)矛盾。由于該規(guī)劃凌駕于兩個規(guī)劃系統(tǒng)之上("本規(guī)劃是國土空間開發(fā)的戰(zhàn)略性、基礎性和約束性規(guī)劃，在各類空間規(guī)劃中居總控性地位")，沒有考慮產(chǎn)權和附著其上的利益，特別是在地方政府層次沒有配套的行政許可，其在城規(guī)和土規(guī)兩大系統(tǒng)的沖突中，完全被邊緣化。

隨后，很多地方開始嘗試"三規(guī)(社會經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃、城市規(guī)劃、土地利用規(guī)劃)合一"。在此基礎上，2014年國家發(fā)改委、國土部、環(huán)保部和住建部四部委聯(lián)合下發(fā) 《關于開展市縣"多規(guī)合一"試點工作的通知》，試圖通過將規(guī)劃(主要就是城土"兩規(guī)")的"合一"，一勞永逸地解決空間治理的矛盾。但由于"剎車"、"油門"兩個系統(tǒng)天生存在沖突，用一個"踏板"實現(xiàn)兩個操作的設計，被實踐證明并不可行。

由于城規(guī)和土規(guī)是兩個不同的操作系統(tǒng)，基于其上的各種規(guī)劃分別應用于完全不同的場景。結果是發(fā)改、環(huán)保、國土、住建分別開展規(guī)劃合一的探索。 試圖在不改變操作系統(tǒng)的前提下合并規(guī)劃應用，不僅沒有解決規(guī)劃的沖突，反而使"多規(guī)合一"的過程演變?yōu)椴块T權利的爭奪。

針對這一問題，2016年，中共中央、國務院在 《關于進一步加強城市規(guī)劃建設管理工作的若干意見》(以下簡稱為"《意見》")在提出"改革完善城市規(guī)劃管理體制，加強城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃的銜接，推進兩圖合一"的同時，首次提出"在有條件的城市探索城市規(guī)劃管理和國土資源管理部門合一"。今天看來，2016年的《意見》中最具含金量的意見是，空間規(guī)劃改革開始從"應用程序"層次進入到"操作系統(tǒng)"層次。("兩圖"，即城市總體規(guī)劃與土地利用規(guī)劃。——編注)

但由于中央政府層次規(guī)劃依然分屬兩個系統(tǒng)，棋盤和棋子合并，但下棋仍是兩套規(guī)則，是按"圍棋"還是"五子棋"，空間規(guī)劃依舊是兩個玩法。終于，判決的結果來了：既不是城規(guī)，也不是土規(guī)，而是一個全新的規(guī)劃——國土空間規(guī)劃。

二、國家戰(zhàn)略視角的國土空間規(guī)劃

2018年3月13日，第十三屆全國人民代表大會第一次會議審議 《國務院機構改革方案》。組建自然資源部，要求其"統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責，統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制和生態(tài)保護修復職責"，為"解決自然資源所有者不到位、空間規(guī)劃重疊等問題"邁出了空間規(guī)劃整合頂層設計的關鍵一步。

2019年5月，中共中央、國務院《關于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》更是將國土空間規(guī)劃上升到"保障國家戰(zhàn)略有效實施、促進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化"的空前高度。

任何一個行業(yè)都有高估自己重要性的本能，城市規(guī)劃也不例外。但作為一個資深的規(guī)劃師，我仍然沒有想到中央對規(guī)劃的重視，竟會遠遠超出我覺得規(guī)劃所能獲得的重視。甚至覺得像"多規(guī)合一"雖然談不上有啥不對，但在經(jīng)濟形勢如此嚴峻的時候投入如此大的資源做這樣沒啥效果的工作，至少是沒有分清主次。直到 《關于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》的公布，我才意識到，中央視角的"國土空間規(guī)劃"很可能根本就不是我們已經(jīng)習慣的"空間規(guī)劃"。

要理解中央視角的"空間規(guī)劃"是什么，一個重要的線索是，為什么中央把強大的城市規(guī)劃合并到原來的國土部門，而不是相反，把相對弱小的土規(guī)合并到原來的建設部門。

過去四十年，中國的增長很大程度上是由城市化推動的。城市化的主要動力不是來自于企業(yè)，也不是來自于中央，而是來自于地方政府。這從中國的投資分布，就可以看得很清楚：中國的GDP大頭是固定資產(chǎn)投資，這一投資的大頭來自于地方政府。與此對應，中國地方政府占政府債務的比重，也遠超其他國家。

那么地方政府的動力來自何方?你只要看市長們投資首先想到的是什么就知道了。市長想到的不是財政，不是發(fā)債，不是中央轉移支付，而是土地。土地給中國地方政府提供的資本之巨，在世界上無出其右?？梢哉f， "土地金融"就是中國奇跡的底層原因。沒有"土地金融"，中國與其他金磚國家不會有什么不同，更不可能有過去四十年中國"現(xiàn)象級"的大增長。在中央政府，最有權勢的部門是國家發(fā)改委和財政部，但在地方政府，最有權勢的是規(guī)劃局和土地局。因為前者主要用來執(zhí)行預算，后者才是用來實現(xiàn)增長。

那么城規(guī)和土規(guī)，誰在土地金融中扮演更主要的角色呢?答案是城規(guī)。因為前者是服務城市擴張，是"油門";后者是服務耕地保護，是"剎車"。在增長加速階段，"油門"顯然比"剎車"更重要。有人也許不同意，在城市里，賣出土地并收錢的是土地局而不是規(guī)劃局。表面上看的確如此，但實際上，規(guī)劃局和土地局在"土地金融"中的角色更像是"會計"和"出納"的關系：雖然"錢"是由后者經(jīng)手，但前者才決定哪些能"報銷"。城市土地由土地局完成出讓，但土地的價值則是由規(guī)劃局給定的用途(比如，是居住還是工業(yè))和強度(容積率高低)所決定的。

現(xiàn)在問題來了：既然在過去發(fā)增長中，城市規(guī)劃扮演了更重要的角色，為什么中央不是把空間規(guī)劃的職責劃給城規(guī)的主管部門建設部，而是劃給了在土規(guī)的主管部門基礎上組建的自然資源部?

答案是，土地制度里隱含了自然資源制度模板，而這個模板主要包含在原來國土資源部的職責中。城市規(guī)劃雖然在其中起到了關鍵作用，但城市規(guī)劃在建設部只是其中一個服務于建設目的的部門。由于《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》賦予城規(guī)的"兩證一書"都是地方事權，建設部在城市規(guī)劃管理序列中扮演的不是建設性角色(在一些地方政府眼中，建設部門對規(guī)劃的管理很多時候甚至是干擾性角色)。("兩證一書"，即城市規(guī)劃行政主管部門核準發(fā)放的建設用地規(guī)劃許可證和、建設工程規(guī)劃許可證和建設項目選址意見書。——編注)

這并非源自水平高低，而是建設部門和國土部門各自的職責使然。

三、自然資源管理的模板

現(xiàn)在越來越清楚了，"土地金融"是中國增長模式的最大特色。就像其他發(fā)達國家的股票市場、債券市場等資本市場一樣，土地金融的資本生成模式也有很大的問題。但發(fā)達的金融市場作為發(fā)達國家和發(fā)展中國家增長模式的關鍵差異，或者說"特色"，確實是沒有問題的。只不過中國和其他發(fā)達國家不同，"土地金融"形成的資本，比其他資本市場形成的資本更突出，規(guī)模更大。

為什么中國的土地金融如此成功，而其它國家，特別是其他發(fā)展中國家的土地金融卻不能復制中國的成功呢?這需要一篇比本文長得多的文章才能回答。

但我們可以通過與其他發(fā)達國家增長道路的對比，概略地描述中國為何能建立起巨大的土地資本市場。以往中國的經(jīng)濟增長多被視為全球化的產(chǎn)物，中國的改革開放正好遇到發(fā)達國家的資本輸出，過剩的資本和廉價的勞動力結合，塑造了中國史詩般的成功。但這一解釋卻不能適用于其他一開始就對國際市場開放，勞動力價格也一樣便宜的其他發(fā)展中國家。中國所賴以成功的"改革開放"在其他發(fā)展中國家一開始就需要。

無論在生產(chǎn)還是消費方面，隨著中國在全球經(jīng)濟中的比重不斷上升，預期中國經(jīng)濟像蘇聯(lián)一樣崩潰的觀點開始退潮，重新解釋中國增長的理論開始增多。其中，越來越多的理論開始把"土地金融"視作中國增長的正面因素。不久前，我參加了一個國務院發(fā)展研究中心向非洲國家介紹中國城市化經(jīng)驗的項目。其中，倫敦政治經(jīng)濟學院和牛津大學的一個報告，將中國的土地制度作為中國不同于非洲國家的關鍵差異。

這個小組把中國的城市化奇跡，歸因于1988年的憲法修正案。根據(jù)這個修正案，原來不能交易的城市國有土地，被區(qū)分為所有權和使用權，其中使用權被允許進入市場。換句話說，計劃經(jīng)濟下不能交易的國有土地變?yōu)槭袌鰲l件下可以交易的私有土地，是中國經(jīng)濟增長的起點。但同樣，這個研究沒有解釋那些土地一開始就可以交易的非洲國家，為何卻沒有形成類似的土地金融市場?

我的解釋是，中國土地制度的起點不是1988年的憲法修正案，而是1982年的憲法。在那部憲法里，土地被區(qū)分為城市國有土地和農(nóng)村集體土地兩大類。城市土地國有，才有后來的土地使用權私有。

中國改革開放后城市化的本質，是將原來每一個經(jīng)濟主體(企業(yè)、家庭、個人)都需要的公共設施，由一個叫"政府"的企業(yè)統(tǒng)一提供，從而極大地降低了工業(yè)化的固定成本，使經(jīng)濟主體最大限度地輕資產(chǎn)運行。也正因如此，土地不可能從農(nóng)村的私有直接轉變?yōu)槌鞘械乃接?，而必須?jīng)過一個農(nóng)村土地的公有，配套基礎設施后，再私有化給城市的使用者的過程。但在其他多數(shù)后進國家，由于城市需要極大的資本和統(tǒng)一的投入，這些國家在城市化時被卡在農(nóng)村土地公有化這個階段。

最初的一批完成城市化的原住民國家，都是通過海外資本輸入(貿(mào)易、掠奪、殖民地)完成的，只有極少數(shù)殖民地國家能完成城市化和工業(yè)化。這些殖民地幾乎全部都是非原住民國家，比如美國、加拿大、新西蘭、澳大利亞、以色列、新加坡等。這些非原住民國家(地區(qū))一開始就剝奪了原住民的財產(chǎn)權，沒有經(jīng)過大規(guī)模產(chǎn)權變更，就完成了城市化的最困難的第一步——土地公有。而這是其他如印度、非洲國家、中國等原住民國家所無法做到的。

中國改革開放時，殖民和戰(zhàn)爭這條資本積累的路徑已經(jīng)不存在了。但中國的計劃經(jīng)濟，使得中國得以像非原住民國家那樣直接將城市土地國有。這就是1982年憲法的偉大意義。

正是因為有了1982年憲法，才有1997年從深圳開始仿效香港(非原住民殖民地)模式，壟斷土地一級市場，才有1998年的所有權使用權分離，才有1990年的《城鎮(zhèn)國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》、1994年的央地財政分權、1998年的住房制度改革……直到2004年8月31日起所有經(jīng)營性土地一律都要公開競價出讓的招拍掛制度形成，中國"土地金融"為中國的城市化籌集到巨額資本，也開啟了此后中國經(jīng)濟的一路狂奔。

也正是在這一模式下，中國的空間規(guī)劃才具有了與其他國家完全不同的作用。如果說股票的重要性使華爾街在美國資本市場扮演了一個核心作用，那么，土地的重要性使得規(guī)劃(地方政府)在中國扮演了一個類似"華爾街"的關鍵作用。中國的地方規(guī)劃部門畫出的"線"，同印度規(guī)劃部門畫出的"線"，在資本市場上的價值完全不同。

到這里，我們就應該比較清楚空間規(guī)劃在中國增長中的真正價值了：不是來自于各類用地的比例、建筑街道的外觀、天際輪廓線、開放的街區(qū)、交通教育醫(yī)療……這些都很重要，但這些"應用"都是圍繞一個目標——土地資源的價值最大化。 如果說中國城市化有一條主線的話，這條主線就是土地使用權公有化，配套基礎設施后再私有化。規(guī)劃部門和國土部門在這一過程中扮演著核心作用。而這一條主線是在原來的國土部門而不是建設部門。

四、國土空間規(guī)劃的使命

通過解讀空間規(guī)劃合并到自然資源部門，我們就可以理解中央視角下的國土空間規(guī)劃是什么。它既不是土規(guī)，也不是城規(guī)，更不是主體功能區(qū)規(guī)劃，而是一個全新的規(guī)劃。

我認為，這個規(guī)劃應當把"土地金融"的成功模式，復制到所有自然資源的管理上，從而大幅度提高中國空間治理的水平。

這個模式是什么?簡單講，就是先將所有自然資源公有化(1982年憲法)，再將自然資源使用權資本化(1988年憲法修正案、招拍掛)，利用資本將資源變?yōu)橘Y產(chǎn)(配套"七通一平"的基礎設施)，然后將資產(chǎn)通過市場找到能夠創(chuàng)造最多現(xiàn)金流(稅收)的使用者(招商引資)。所謂履行"全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責"，就是確保從資源到資本，再從資本到資產(chǎn)到現(xiàn)金流的過程，自然資源能夠保值增值。為了履行"所有國土空間管制和生態(tài)保護修復職責"，國土空間規(guī)劃還要建立將那些不能保值增值的資產(chǎn)，重新還原為資源的渠道。(七通一平，指道路通、給水通、電通、排水通、熱力通、電信通、燃氣通及土地平整。——編注)

一旦國土空間規(guī)劃能按照中央的視角(而不是規(guī)劃專業(yè)的視角)建立國土空間規(guī)劃的新模式，中國經(jīng)濟增長就會獲得遠比"土地金融"更大的增長動力。當然，不同的自然資源不同，資本化的途徑也不同，這些都需要國土空間規(guī)劃進行開創(chuàng)性的制度設計?，F(xiàn)有的土地制度也并不是完美無缺，一旦上升到國家的戰(zhàn)略高度，就需要重新設計。

比如"建設用地指標"就是一個有待完善的重要規(guī)劃工具。一旦"建設用地指標"配置能從現(xiàn)在的計劃配置轉換為貨幣配置，就可以成為重要的宏觀管理工具。這個工具一旦成功，就可以復制到水、大氣等稀缺的自然資源的市場化分配中，真正實現(xiàn)讓市場在資源分配中"起到?jīng)Q定性作用"。在原來的土地資源配置中，中央并沒有居于核心位置。而自然資源指標一旦貨幣化，就可以通過類似"自然資源儲備銀行"的機構管理國家資源。中央政府也會因此成為資源分配的中樞。

這個"銀行"并非一個簡單的類比，而是真正影響貨幣的擴張與收縮?，F(xiàn)代金融體系下的貨幣，本質上都是債務，資產(chǎn)及其信用(未來的現(xiàn)金流)決定了貨幣的發(fā)行能力。中國之所以能發(fā)出遠高于GDP的M2(廣義貨幣供應量)而不出現(xiàn)通貨膨脹，就是因為作為債務抵押的土地維持著強大而穩(wěn)定的信用(在某種程度上比美國的股票市場更穩(wěn)定)。債務并不可怕，高增長必定伴隨著高債務，而所有債務的鏡像，都對應著資產(chǎn)，只要資產(chǎn)可以帶來抵押時預期的現(xiàn)金流，債務多高都不可怕。

相反，這也意味著，如果能有更多可以帶來穩(wěn)定的現(xiàn)金流的自然資源，中國的債務規(guī)模就可以繼續(xù)擴大。中國今天之所以可以實現(xiàn)貨幣主權，就是因為中國貨幣的信用不再依賴美元儲備，不再需要結匯發(fā)行貨幣。2008年以后，中國的貨幣增長主要是建立在基本不受國際資本市場波動影響的國內(nèi)資產(chǎn)的信用上。而這其中最主要的信用就是城市土地。

只要房地產(chǎn)市場不崩盤，人民幣會在全球危機中屹立不倒。一旦中國貨幣的信用被世界所接受，人民幣國際化就會水到渠成。國際貿(mào)易本幣結算，則意味著中國可以避免被美元"割韭菜"。而這都和自然資源的資本化密切相關。自然資源儲備銀行指標的寬松還是收緊，很大程度上決定了貨幣信用的寬松還是收緊。在新的國土空間規(guī)劃架構下，可以預期"自然資源金融"未來對增長的影響，將會遠超"土地金融"對城市化的影響。

五、結論和建議

任何好的工具，都是使用者定義的。規(guī)劃也是如此。理解中央賦予國土空間規(guī)劃的使命，對于此次國土空間體系改革的成敗至關重要。無論新規(guī)劃所需要的知識是我們學科已經(jīng)會的還是完全不會的都不重要，重要的是我們能否達成歷史賦予空間規(guī)劃的新的使命。

本文有以下幾條建議：

首先，新的國土空間規(guī)劃不要急于在底層(構造系統(tǒng))沒有設計好的情況下，匆忙開展新的空間規(guī)劃(零件設計)。在沒有確立新的參照系的情況下，回到舊的規(guī)劃方法是完全在預料之內(nèi)的。這樣，隱藏在原來規(guī)劃基因里的缺陷(周期過長、雜而無用、反應遲鈍、無法滾動等)，都會遺傳到新的國土空間規(guī)劃中。

其次，土地規(guī)劃的成功應該是先從法規(guī)甚至法律的制定開始，法律是國土空間規(guī)劃的基礎。要像"八二憲法"那樣對"自然資源"的全民屬性加以界定;然后把自然資源部門的職責轉換為中央到地方政府的一系列事權和行政許可;圍繞行政許可生成相應的資源-資本-資產(chǎn)流轉的規(guī)則。一系列法律和規(guī)則，構成國土空間規(guī)劃穩(wěn)定的"隱規(guī)則"。

第三，有了頂層設計，再開始具體規(guī)劃的編制。也許有人擔心原來的規(guī)劃廢止，新的規(guī)劃缺位，會導致審批混亂。以我的經(jīng)驗來看，這類情況會有，但不會像想象的那么嚴重。總體規(guī)劃常常一批就是幾年，這期間總體規(guī)劃對土地審批并沒有什么影響，控規(guī)也是如此，有沒有總規(guī)的審批和控規(guī)的編制，現(xiàn)實的操作是完全一樣的。而且即便規(guī)劃通過了審批，往往是因為現(xiàn)實的變化，完成的規(guī)劃又需要改編。因此，在新的國土空間規(guī)劃的架構建立起來之前，只要行政許可不出現(xiàn)空窗，規(guī)劃編制的暫時缺位就不會對城市發(fā)展產(chǎn)生多大影響。

國土空間規(guī)劃是一個高度復雜的系統(tǒng)，這種復雜性是不能簡單依靠"設計"就能解決的，只有在不斷"使用"的過程中解決復雜性問題。原來的土地制度，經(jīng)1982年憲法得以確立，到2004年8月31日之后土地招拍掛制度最終形成，整個過程花了足足二十年。顯然國土空間規(guī)劃也不能一蹴而就，在新的架構建立之初，關鍵是要抓住其中的幾個關鍵點。

土地制度形成的幾個關鍵點——農(nóng)村土地的公有、政府統(tǒng)一配套基礎設施、私有化給城市的使用者——為其他自然資源提供了可資借鑒的模板，完成新的國土空間規(guī)劃所需的時間可因此大幅縮短。完善工具的最好辦法，就是使用工具。

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