城鄉(xiāng)規(guī)劃師|國(guó)土空間規(guī)劃背景下的村莊規(guī)劃

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首先要清晰地認(rèn)識(shí)村莊規(guī)劃的地位和作用。2019年3月8日，習(xí)近平總書(shū)記參加全國(guó)兩會(huì)河南代表團(tuán)審議指出“要補(bǔ)齊農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施這個(gè)短板。按照先規(guī)劃后建設(shè)的原則，通盤(pán)考慮土地利用、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、居民點(diǎn)布局、人居環(huán)境整治、生態(tài)保護(hù)和歷史文化傳承，編制多規(guī)合一的實(shí)用性村莊規(guī)劃……”。隨后，中共中央國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見(jiàn)》(中發(fā)[2019]18號(hào))，將村莊規(guī)劃定位為農(nóng)村地區(qū)的詳細(xì)規(guī)劃，自然資源部《關(guān)于加強(qiáng)村莊規(guī)劃促進(jìn)鄉(xiāng)村振興的指導(dǎo)意見(jiàn)》要求各省(區(qū)、市)做好新時(shí)代村莊規(guī)劃編制和實(shí)施管理工作。

實(shí)用性村莊規(guī)劃是實(shí)施國(guó)土空間用途管制，核發(fā)鄉(xiāng)村建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃許可的依據(jù)。村莊規(guī)劃的合法依規(guī)編制，是構(gòu)建國(guó)土空間規(guī)劃開(kāi)發(fā)保護(hù)制度的前提，對(duì)村域內(nèi)自然資源載體進(jìn)行可持續(xù)利用管制的依據(jù)，在國(guó)土空間規(guī)劃確定空間用途及開(kāi)發(fā)利用限制條件的基礎(chǔ)上，通過(guò)利用許可、用途變更審批和開(kāi)發(fā)利用監(jiān)管等環(huán)節(jié)，對(duì)山水林田湖等所有國(guó)土空間要素統(tǒng)一進(jìn)行分區(qū)分類(lèi)用途管制，有效管制村域內(nèi)國(guó)土空間保護(hù)與利用。

實(shí)用性村莊規(guī)劃是保護(hù)特色資源，傳承歷史文脈的需要。實(shí)用性村莊規(guī)劃能更好的深入挖掘村莊歷史文化、民族特色、古茶樹(shù)等特色資源， 規(guī)劃的合理引導(dǎo)、科學(xué)管控，能有效指導(dǎo)村莊健康發(fā)展，共同構(gòu)筑“望得見(jiàn)山、看得見(jiàn)水、記得住鄉(xiāng)愁”美麗村莊。在村莊規(guī)劃編制實(shí)踐中，因村施策，依據(jù)村莊特色，確定規(guī)劃類(lèi)型。

其次為破解鄉(xiāng)村發(fā)展面臨的問(wèn)題，實(shí)用性村莊規(guī)劃應(yīng)從單一的人居環(huán)境改善擴(kuò)充到村莊全域空間重構(gòu)和環(huán)境治理、從最初的只關(guān)注農(nóng)業(yè)發(fā)展問(wèn)題轉(zhuǎn)向三產(chǎn)融合發(fā)展路徑的探索，同時(shí)逐漸強(qiáng)調(diào)人在村莊規(guī)劃編制中的重要地位。

那么實(shí)用性村莊規(guī)劃如何編制呢?需要運(yùn)用“三生融合”、“兩山”理論、“共同締造”三大理念，圍繞“用途管制、土地改革、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、集體資產(chǎn)、農(nóng)民建房” 等六個(gè)重點(diǎn)，基于一張數(shù)據(jù)底圖和目標(biāo)定位要求，將下述的9項(xiàng)任務(wù)在空間進(jìn)行具體融合，形成一張藍(lán)圖，指導(dǎo)后續(xù)的保護(hù)開(kāi)發(fā)和建設(shè)。

空間總體布局：以“管制”和“留白”引導(dǎo)用地布局

管制規(guī)則。根據(jù)村莊發(fā)展的目標(biāo)和定位，確定村莊需要的農(nóng)業(yè)和建設(shè)空間，結(jié)合上位規(guī)劃的國(guó)土空間用途管控要求，確定本村資源要素的國(guó)土空間用途，明確農(nóng)業(yè)、建設(shè)(村莊開(kāi)發(fā)邊界)、生態(tài)空間界限。最后制定資源要素準(zhǔn)入和轉(zhuǎn)用規(guī)則，完善村級(jí)監(jiān)測(cè)制度。

規(guī)劃“留白”。根據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、宅基地、設(shè)施配套、生態(tài)保護(hù)的需求，結(jié)合上位規(guī)劃需要在本區(qū)域落實(shí)的項(xiàng)目，確定未來(lái)用地需求，通過(guò)劃定“定空間，不定用途”、“定空間、不定時(shí)序”和“定指標(biāo)、不定空間”三類(lèi)留白(不超過(guò)村莊建設(shè)用地總面積的5%)，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃“留白”。

用地布局。落實(shí)上位國(guó)土空間總體規(guī)劃確定的耕地保有量、永久基本農(nóng)田面積、林地保有量、建設(shè)用地總規(guī)模等強(qiáng)制性指標(biāo)要求，根據(jù)人口增長(zhǎng)與流動(dòng)規(guī)律、村莊分類(lèi)及村莊產(chǎn)業(yè)發(fā)展等合理安排全域各類(lèi)用地的規(guī)模和比例，細(xì)化與功能結(jié)構(gòu)相匹配的用途結(jié)構(gòu)優(yōu)化方向。

產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃：一二三產(chǎn)聯(lián)動(dòng)打造現(xiàn)代農(nóng)業(yè)體系

根據(jù)村莊資源要素，以農(nóng)業(yè)改革為主線(xiàn)，引導(dǎo)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展與新型城鎮(zhèn)建有機(jī)結(jié)合、延伸農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈、大力發(fā)展農(nóng)業(yè)新型業(yè)態(tài)、加快農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、拓展農(nóng)業(yè)多種功能和拓展農(nóng)業(yè)多種功能等六大方面轉(zhuǎn)變，加快構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系、生產(chǎn)體系和經(jīng)營(yíng)體系，實(shí)現(xiàn)由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)變，帶動(dòng)一二三產(chǎn)融合聯(lián)動(dòng)發(fā)展。

國(guó)土綜合整治：以土地整治和生態(tài)修復(fù)推動(dòng)全域國(guó)土綜合整治

全域土地綜合整治。落實(shí)上位規(guī)劃中劃定的“三線(xiàn)”和土地整治范圍，對(duì)村莊土地進(jìn)行潛力分析，結(jié)合村民意愿，將低效、損毀、未利用、污染、退化土地，納入土地整治規(guī)劃，通過(guò)農(nóng)用地整理、建設(shè)用地整理和生態(tài)保護(hù)修復(fù)手段，完成村莊全域土地綜合整治。

生態(tài)保護(hù)修復(fù)。落實(shí)上位規(guī)劃劃定的生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)，結(jié)合村民意愿，確定生態(tài)用地布局和規(guī)模。制定生態(tài)用地管理規(guī)則，對(duì)生態(tài)退化、失調(diào)、供給能力下降的區(qū)域，采取工程和非工程等綜合措施修復(fù)村莊山水林田湖草。

村民住房規(guī)劃：以新型信息模擬分析手段助推農(nóng)房建設(shè)管控

根據(jù)現(xiàn)在村莊宅基地短缺等問(wèn)題，采用人口預(yù)測(cè)法和宅基地“偏離度”分析法，落實(shí)“一戶(hù)一宅”制度，運(yùn)用全域土地綜合整治手段，完成村莊住宅合理布局;針對(duì)農(nóng)村住房風(fēng)格各異問(wèn)題，采用無(wú)人機(jī)傾斜攝影技術(shù)，進(jìn)行現(xiàn)狀實(shí)景模擬，確定新建住宅風(fēng)格;最后形成宅基地布局圖和住宅高度、面積、樣式等，支撐鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證的發(fā)放。

集體資產(chǎn)盤(pán)活：圍繞農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革盤(pán)活集體閑置資產(chǎn)

全面深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革制度，盤(pán)活集體閑置資產(chǎn)。需對(duì)村域內(nèi)集體資產(chǎn)進(jìn)行清查，摸清資產(chǎn)數(shù)量及開(kāi)發(fā)價(jià)值，采用村集體統(tǒng)一開(kāi)發(fā)或村集體與專(zhuān)業(yè)旅游公司共同開(kāi)發(fā)的管理運(yùn)作模式，結(jié)合出租、入股等多種資產(chǎn)流轉(zhuǎn)方式，切實(shí)改善村民收入。推廣發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游，盤(pán)活利用閑置廢棄資產(chǎn)，實(shí)現(xiàn)資源資產(chǎn)化。

設(shè)施配套規(guī)劃：著力補(bǔ)齊城鄉(xiāng)一體化配套設(shè)施短板

道路交通規(guī)劃。根據(jù)現(xiàn)狀情況，村莊道路未硬底化的全部硬底化，并確定道路等級(jí)，走向和寬度;有條件的村莊全部通客車(chē)，基本建成覆蓋縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)農(nóng)村物流網(wǎng)絡(luò)，逐步實(shí)現(xiàn)“建好、管好、護(hù)好、運(yùn)營(yíng)好”農(nóng)村公路機(jī)制，消除制約農(nóng)村發(fā)展的交通瓶頸，為脫貧致富提供保障。

公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃。根據(jù)村莊人口規(guī)模和服務(wù)半徑，落實(shí)上位規(guī)劃確定的公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施安排，結(jié)合此次疫情和村莊實(shí)際情況，醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施采取分級(jí)分類(lèi)布局，教育、文化、體育、養(yǎng)老等配套設(shè)施，采取新建與改建措施，合理配置與利用空間資源。供水、排水、供電、通信、環(huán)衛(wèi)工程等基礎(chǔ)設(shè)施需統(tǒng)籌考慮布局，建立基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)，打造健康社區(qū)(鄉(xiāng)村)，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施共建共享。

防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃。根據(jù)村莊現(xiàn)狀情況，結(jié)合最新技術(shù)，全面清查高陡邊坡、獲取危巖體空間數(shù)據(jù)和快速摸清突發(fā)塌陷等地質(zhì)災(zāi)害和洪澇隱患，并劃定影響范圍和安全防護(hù)范圍，提出綜合防災(zāi)減災(zāi)的目標(biāo)、預(yù)防和排除措施以及防控設(shè)施與場(chǎng)所，并明確設(shè)施的規(guī)模和布局，實(shí)現(xiàn)查災(zāi)、防災(zāi)、減災(zāi)和救災(zāi)一體化管理。

人居環(huán)境整治：以垃圾污水治理和村容村貌為重點(diǎn)改善農(nóng)村人居環(huán)境

根據(jù)村莊實(shí)際情況，以“拆除、治理、整治”為實(shí)施手段，對(duì)生活垃圾亂放、生活污水亂排、建筑構(gòu)建物和電線(xiàn)亂搭等“臟、亂、差”現(xiàn)象進(jìn)行全面清除與整治。同時(shí)，解決農(nóng)村如廁難問(wèn)題，分級(jí)分類(lèi)實(shí)施廁所革命、生活污水治理、黑臭水體整治和全面開(kāi)展生活垃圾治理，建立政府主導(dǎo)、村民參與、社會(huì)支持三方“共建共享”模式。

文化風(fēng)貌規(guī)劃：強(qiáng)化歷史文化保護(hù)及鄉(xiāng)村特色風(fēng)貌塑造

結(jié)合上述現(xiàn)狀調(diào)查報(bào)告和實(shí)施評(píng)估結(jié)論，完成歷史文化遺存價(jià)值評(píng)估，制定歷史文化保護(hù)策略。對(duì)現(xiàn)存物資文化遺產(chǎn)，劃定保護(hù)界線(xiàn)，采取修繕、整治等多項(xiàng)措施保護(hù)，對(duì)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)的保護(hù)可通過(guò)建立數(shù)據(jù)檔案、設(shè)置紀(jì)念館等;對(duì)未被列入遺產(chǎn)保護(hù)名錄的，提出補(bǔ)充申報(bào)建議;同時(shí)加強(qiáng)村莊風(fēng)貌管控與引導(dǎo)。

近期建設(shè)行動(dòng)：從發(fā)展需要和迫切訴求出發(fā)制定近期項(xiàng)目庫(kù)

根據(jù)上述產(chǎn)業(yè)發(fā)展、國(guó)土綜合整治、村民住房規(guī)劃、設(shè)施配套規(guī)劃和文化風(fēng)貌規(guī)劃，梳理規(guī)劃期內(nèi)需要落實(shí)的建設(shè)項(xiàng)目，根據(jù)迫切需求程度，確定建設(shè)項(xiàng)目時(shí)序，標(biāo)注資金來(lái)源和建設(shè)主體等。

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