城鄉(xiāng)規(guī)劃師|​​請不要再為難農(nóng)民宅基地了

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農(nóng)村宅基地幾乎是莫名其妙地火起來了。有人說農(nóng)民都進城了卻仍然占用著農(nóng)村宅基地，造成了土地資源的浪費，卻不說農(nóng)民家庭往往只是年輕人進城而年老父母仍然留守村莊，且進城農(nóng)民的城市化并不穩(wěn)定，他們隨時可能還要回到村里。有人說農(nóng)民是抱著金飯碗討飯吃，只要將宅基地價值顯化，農(nóng)民就可以一夜暴富，不知道有什么法術(shù)可以讓農(nóng)民宅基地搬到城市中心變成寸土寸金的建設(shè)用地。最近《南風(fēng)窗》刊登了對中國人民大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院院長、前國務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村部副部長劉守英教授的專訪，題為“如果宅基地不可交易，鄉(xiāng)村就‘活’不起來”。我們來看一看劉守英教授在農(nóng)村宅基地上有什么樣的觀點。

一

劉守英教授開篇即說：“農(nóng)民與土地的關(guān)系，實際上就是農(nóng)民基本權(quán)利問題的一部分”，“目前，問題最大、矛盾最突出的應(yīng)該是宅基地問題。是否承認(rèn)宅基地是農(nóng)民基本權(quán)利，會導(dǎo)致完全不同的問題解決路徑”。

劉守英認(rèn)為，中國城市化進程中，出現(xiàn)了關(guān)于宅基地的兩點新變化：“第一，大量傳統(tǒng)鄉(xiāng)村的農(nóng)民開始外流，但人進城了，宅基地不能交易，這塊地就被閑置甚至荒廢了。第二，在我國沿海發(fā)達(dá)地區(qū)，早就出現(xiàn)私下的宅基地交易活動，盡管這是不合法的”。劉守英認(rèn)為：“土地活才能城鄉(xiāng)融。在我看來，城鄉(xiāng)融合的理念要改進，具體到宅基地，也不能再被單一地視為生活資源，而是要被賦予財產(chǎn)的功能”。“具體來看，宅基地這個生產(chǎn)要素要變革，一定要變成一個可交易的財產(chǎn)權(quán)利。宅基地的權(quán)利要對外開放。甚至整個鄉(xiāng)村都要把原有的封閉性打破，讓資金、人才等新的生產(chǎn)要素進來，并且把所有的生產(chǎn)要素都活躍起來，讓鄉(xiāng)村內(nèi)部產(chǎn)生流動性和向上發(fā)展的機會”。

劉守英還說：“必須強調(diào)的是，無論是落后地區(qū)的鄉(xiāng)村還是發(fā)達(dá)地區(qū)的鄉(xiāng)村，宅基地都應(yīng)當(dāng)變成一個財產(chǎn)權(quán)，也就是一個可以交易的權(quán)利”，“宅基地制度，是為整個村莊的形態(tài)變化和功能轉(zhuǎn)變提供基本制度安排的，如果宅基地不可交易，鄉(xiāng)村就‘活’不起來”。

二

劉守英一再講要讓宅基地變成財產(chǎn)權(quán)，可以交易，且宅基地交易的權(quán)利要對外開放，這話是什么意思呢?就是農(nóng)民宅基地應(yīng)當(dāng)私有化，可以自由買賣，可以賣給村莊以外的城市資本。雖然現(xiàn)在國家規(guī)定不允許宅基地買賣，實際上“在我國沿海發(fā)達(dá)地區(qū)，早就出現(xiàn)私下的宅基地交易活動(也就是買賣)，盡管是不合法的”。劉守英認(rèn)為，宅基地私有化可以自由買賣，是一項基本制度安排，只有宅基地可以自由買賣，鄉(xiāng)村才能“活”起來，鄉(xiāng)村振興也才有可能性。

劉守英說得有沒有道理?當(dāng)然沒有道理。

我們先來看劉守英說的兩個新變化。劉守英說：“大量傳統(tǒng)鄉(xiāng)村的農(nóng)民開始外流，但人進城了，宅基地不能交易，這塊地就被閑置甚至荒廢了”。

問題在于：1、農(nóng)民進城了，宅基地閑置甚至荒廢有什么不好?農(nóng)民大都是在難以耕種的荒地坡地旱地建房的，進城去了，不再需要宅基地，讓宅基地閑置荒廢，荒廢一段時間就可以開荒種大豆高粱，水利條件好甚至可以種水稻，這有什么不好呢?這不是自然現(xiàn)象，不正是農(nóng)民進城后退出了農(nóng)村占用宅基地的好辦法嗎?2、當(dāng)前農(nóng)民進城往往只是家庭中的年輕人進城，絕大多數(shù)年老父母仍然留村，且進城農(nóng)民的進城仍然不穩(wěn)定，年齡大了他們?nèi)匀豢赡芑卮?，保留農(nóng)村宅基地就是保留進城農(nóng)民的退路，就是給進城農(nóng)民敢于在城市闖蕩的底氣，這樣的宅基地怎么可以賣掉呢?3、中西部農(nóng)村沒有任何區(qū)位優(yōu)勢，誰會來買農(nóng)村宅基地?

劉守英說的第二個變化是“在我國沿海發(fā)達(dá)地區(qū)，早就出現(xiàn)了私下的宅基地交易，盡管它是不合法的”。

現(xiàn)在的問題是，為什么宅基地私下交易是在沿海發(fā)達(dá)地區(qū)私下產(chǎn)生，而沒有在占全國農(nóng)村絕大多數(shù)的中西部地區(qū)產(chǎn)生?原因顯然是東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村已經(jīng)融入到沿海城市經(jīng)濟帶，變成了城市經(jīng)濟帶的一部分，鄉(xiāng)村也早已工業(yè)化了，這些沿海發(fā)達(dá)地區(qū)雖然是農(nóng)村，其經(jīng)濟形態(tài)和農(nóng)民生活與城市無異，甚至有大量外來農(nóng)民工流入。簡單地說，正是沿海發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村繁榮的二三產(chǎn)業(yè)才產(chǎn)生出來對宅基地的需求，才出現(xiàn)了宅基地的私下買賣，而不是宅基地私下買賣造就了繁榮的經(jīng)濟。東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)鄉(xiāng)村工業(yè)化是歷史產(chǎn)物，中西部農(nóng)村不可能再復(fù)制東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)鄉(xiāng)村工業(yè)化，農(nóng)民城市化是必然趨勢，中西部農(nóng)村當(dāng)然也就不會產(chǎn)生對宅基地的旺盛需求，也就不會違法進行宅基地買賣了。

三

劉守英也可以說，農(nóng)民宅基地權(quán)利也是一種所謂的“土地發(fā)展權(quán)”，農(nóng)民退出宅基地就應(yīng)當(dāng)獲得補償。問題是，這種所謂“發(fā)展權(quán)”本來就不是市場，不是交易，而是制度設(shè)置。中國憲法規(guī)定土地公有制，以及宅基地?zé)o償獲得，就決定了將宅基地看作發(fā)展權(quán)在理論上的荒謬。

當(dāng)前中國有一種類似土地發(fā)展權(quán)的設(shè)置，即“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”制度，即可以通過減少農(nóng)村建設(shè)用地來增加城市建設(shè)用地指標(biāo)。問題是，即使今后中國所有城市建設(shè)用地指標(biāo)只能靠“增減掛鉤”來取得，中國土地城市化已近完成，城市擴張也不需要高達(dá)2億畝的農(nóng)村宅基地。

更重要的是，土地發(fā)展權(quán)或“增減掛鉤”制度，本質(zhì)上并沒有通過農(nóng)村宅基地“顯化”出財富，生產(chǎn)出財富，而不過是轉(zhuǎn)移了財富，這個轉(zhuǎn)移來的財富主要是之前用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的“土地財政”收入。既然沒有創(chuàng)造財富而只是轉(zhuǎn)移財富，中國為什么不通過稅收和財政手段，而要去創(chuàng)設(shè)土地發(fā)展權(quán)或增減掛鉤這樣笨拙的制度工具?

那么，能否通過設(shè)置農(nóng)村宅基地的土地發(fā)展權(quán)，將宅基地看作一種特殊的可以交易的權(quán)利，放在市場上交易，從而不是讓國家而是讓城市資本去購買呢?若創(chuàng)設(shè)這樣一種權(quán)利和允許自由交易，當(dāng)前已經(jīng)高度過剩的城市資本一定會有極強的購買愿望，原因無他，唯土地不可再生，過剩城市資本購買宅基地發(fā)展權(quán)作為財富保值手段，結(jié)果必然是，早已通過房地產(chǎn)市場泡沫化了的城市資本血洗農(nóng)民宅基地，進城農(nóng)民很快就會發(fā)現(xiàn)，他們賣出去的宅基地只夠在城市買幾個平方米的商品房。

四

農(nóng)民宅基地就是用于建房子的一塊荒地。農(nóng)民宅基地要能變成財富，無非兩種辦法：一種是已經(jīng)工業(yè)化的沿海發(fā)達(dá)地區(qū)、城中村或具有顯著區(qū)位優(yōu)勢的地區(qū)，這些地區(qū)因為二三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，產(chǎn)生了強烈的建設(shè)用地需求，在國家對建設(shè)用地進行偏緊供給管理的情況下面，農(nóng)民宅基地就具有了很高內(nèi)在需求，也就具有了很高價值。這種情況下面，允許農(nóng)民宅基地交易，農(nóng)民可以通過賣出宅基地來增加收入。即使不允許宅基地交易，正如劉守英所說，沿海發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村宅基地私下交易也都存在，且農(nóng)民可以通過宅基地來獲取二三產(chǎn)業(yè)發(fā)展所帶來的各種好處：比如他們不用買價格高昂的商品房。沿海發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村只占全國農(nóng)村的極少數(shù)，宅基地數(shù)量更是只占全國農(nóng)村宅基地的極少數(shù)。且這部分農(nóng)村早已城市化，農(nóng)村本來就是“活”的，也無須再進行鄉(xiāng)村振興，這部分農(nóng)村就可以存而不論了。

第二種農(nóng)村是占中國農(nóng)村絕大多數(shù)的中西部農(nóng)村(包括發(fā)達(dá)地區(qū)的欠發(fā)達(dá)農(nóng)村)，90%農(nóng)村宅基地也是在中西部農(nóng)村。中西部農(nóng)村也是鄉(xiāng)村振興的重點，也是劉守英所鼓吹應(yīng)當(dāng)“活”起來農(nóng)村的重點。

毫無疑問，鄉(xiāng)村振興，讓農(nóng)村“活”起來，需要錢，要有投入。無論如何，面對廣袤的中西部農(nóng)村，國家財政投入必定是杯水車薪的，指望靠國家財政投入來讓全國鄉(xiāng)村振興，顯然是不現(xiàn)實的。

有趣的是，與劉守英一樣，全國各級地方政府都不約而同地想到通過搞活宅基地來籌措鄉(xiāng)村振興需要的巨額投入資金?，F(xiàn)在的問題是，宅基地本來只是一塊荒地，又遠(yuǎn)離二三產(chǎn)業(yè)集聚的城市帶地區(qū)，還無區(qū)位優(yōu)勢，又不能移動，憑什么就可以“顯化”出巨額資金來呢?無論通過什么樣的制度設(shè)計，中西部農(nóng)村的宅基地都在那里，都不可能變成中心城區(qū)一個寸土寸金的區(qū)位。因此，所有制度設(shè)計的本質(zhì)都是通過轉(zhuǎn)移支付來實現(xiàn)農(nóng)村宅基地的價值，這種轉(zhuǎn)移支付無論借土地發(fā)展權(quán)還是增減掛鉤制度，都不改變本質(zhì)。而轉(zhuǎn)移來的資金主要的不過是地方政府當(dāng)前主要用來進行城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的土地財政收入。農(nóng)村宅基地所“顯化”出來的每一分錢都來自于各級政府的財政支付。只不過中間耗損比較大，很可能財政轉(zhuǎn)移資源的一半都被人為復(fù)雜的中間環(huán)節(jié)所耗損。既然如此，活化鄉(xiāng)村或鄉(xiāng)村振興，就不如直接通過財政支持，而不能靠復(fù)雜的宅基地制度設(shè)計。

五

劉守英以為只要農(nóng)村宅基地可以自由買賣，就可以讓城鄉(xiāng)融，鄉(xiāng)村活，鄉(xiāng)村就可以振興，這只能說劉守英太過一廂情愿了。當(dāng)前中國正處在快速城市化進程中，中西部農(nóng)村絕大多數(shù)農(nóng)民家庭仍然有老年父母留守，農(nóng)業(yè)收入仍然構(gòu)成農(nóng)戶家庭收入的重要組成部分，進城農(nóng)民普遍將宅基地作為自己進城萬一失敗的退路。正是有了失敗退路，才敢義無反顧進城拚博。宅基地買賣可能不僅不能讓鄉(xiāng)村活起來，反而讓農(nóng)民喪失了基本保障?；颈Ｕ鲜遣辉试S市場化的，即使要鄉(xiāng)村振興，前提也得要保障有力。

劉守英之前曾擔(dān)任國務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村部副部長，國務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村部看起來不是什么位高權(quán)重的部門。不過，在農(nóng)村政策制定中這個部卻是十分關(guān)鍵的，前中農(nóng)辦主任陳錫文和接任中農(nóng)辦主任韓俊均曾擔(dān)任國務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村部部長。劉守英坦言他多次參與中央三農(nóng)政策起草工作。劉守英在2008年就以北京郊齊莊為例，提出所謂農(nóng)民主體的城市化，意思是要允許北京郊區(qū)農(nóng)村自建小產(chǎn)權(quán)房出售，從而就可以既為北京市民提供商品房，又讓農(nóng)民和村集體致富。他甚至認(rèn)為，只要放開土地權(quán)利讓農(nóng)民建房出售，農(nóng)民就自主城市化了，集體也自然就富了。北京鄭各莊是北京近郊，劉守英站在北京近郊土地食利者立場來主張所謂農(nóng)民自主城市化是很荒誕的。若劉守英只是一個大學(xué)普通教授，他主張什么也許不那么重要，劉守英長期擔(dān)任國務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村部副部長，卻一直持如此片面的觀點，確實有可能誤導(dǎo)國家三農(nóng)政策。

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