城鄉(xiāng)規(guī)劃師|國(guó)土空間規(guī)劃十大關(guān)鍵詞

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一，生態(tài)文明

國(guó)土是生態(tài)文明建設(shè)的空間載體，國(guó)土空間的開(kāi)發(fā)和保護(hù)，事關(guān)生態(tài)文明建設(shè)大局。

唯有構(gòu)建以生態(tài)文明為導(dǎo)向的國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)制度，才能避免無(wú)序開(kāi)發(fā)、過(guò)度開(kāi)發(fā)、分散開(kāi)發(fā)，杜絕違規(guī)侵占生態(tài)空間、破壞生態(tài)環(huán)境、污染環(huán)境等問(wèn)題。

唯有建立健全這一制度，才能形成生產(chǎn)空間集約高效、生活空間宜居適度、生態(tài)空間山清水秀，安全和諧、富有競(jìng)爭(zhēng)力和可持續(xù)發(fā)展的國(guó)土空間格局。

《生態(tài)文明體制改革總體方案》已明確，國(guó)土空間規(guī)劃是國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)制度的基礎(chǔ)，是生態(tài)文明體制的四梁八柱之一。

若干意見(jiàn)提到，建立科學(xué)高效的國(guó)土空間規(guī)劃體系，優(yōu)化國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)格局，科學(xué)布局生產(chǎn)生活生態(tài)空間，是生態(tài)文明建設(shè)的關(guān)鍵舉措。

毫無(wú)疑問(wèn)，新時(shí)代國(guó)土空間規(guī)劃的首要使命，是為生態(tài)文明建設(shè)服務(wù)，須以生態(tài)文明為導(dǎo)向。

二，高質(zhì)量發(fā)展

我國(guó)經(jīng)濟(jì)已從高速增長(zhǎng)階段，進(jìn)入中高速增長(zhǎng)階段。在此階段，我國(guó)必須謀求高質(zhì)量發(fā)展，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平方可再上新臺(tái)階，經(jīng)濟(jì)方可實(shí)現(xiàn)健康可持續(xù)發(fā)展。

要實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，必須轉(zhuǎn)變以往的粗放發(fā)展方式，走集約發(fā)展的高質(zhì)量之路。這意味著要樹(shù)立一種意識(shí)，即有多少資源干多少事，用最少的資源投入，產(chǎn)出最好最多的成果。為此，必須保護(hù)好、利用好水土、礦產(chǎn)等各類(lèi)資源，實(shí)現(xiàn)資源利用效益最大化。

國(guó)土空間規(guī)劃通過(guò)劃定生態(tài)、農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)三類(lèi)空間，以及生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界三條控制線，作為調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、規(guī)劃產(chǎn)業(yè)發(fā)展、推進(jìn)城鎮(zhèn)化不可逾越的紅線;通過(guò)制定資源利用上限和環(huán)境保護(hù)底線指標(biāo)，倒逼各地發(fā)展方式從粗放發(fā)展向高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)型。

新時(shí)代的國(guó)土空間規(guī)劃，也將通過(guò)提供高品質(zhì)空間，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展。

三，全域全要素

國(guó)土空間承載了自然資源、經(jīng)濟(jì)社會(huì)、城鎮(zhèn)建設(shè)、歷史人文、生態(tài)環(huán)境等各類(lèi)空間要素。自然資源部成立前，國(guó)土空間所承載的各類(lèi)要素，由多個(gè)互不統(tǒng)屬的部門(mén)管，各有各的規(guī)劃管理體系，造成山水林田湖草等原本構(gòu)成同一個(gè)生命共同體的要素，保護(hù)開(kāi)發(fā)修復(fù)利用卻分散化碎片化，保護(hù)開(kāi)發(fā)效率因而低效。

在此之前，各類(lèi)空間性規(guī)劃各有各的規(guī)劃區(qū)，有的規(guī)劃區(qū)覆蓋相應(yīng)行政全域，有的只覆蓋與己相關(guān)的空間。此次強(qiáng)調(diào)全覆蓋，就是指不同層級(jí)的規(guī)劃，要全覆蓋相應(yīng)層級(jí)的國(guó)土空間。

自然資源部成立后，構(gòu)建國(guó)土空間規(guī)劃體系，對(duì)不同尺度的國(guó)土空間，實(shí)現(xiàn)全覆蓋、全要素統(tǒng)籌規(guī)劃管控，統(tǒng)一安排部署開(kāi)發(fā)保護(hù)利用修復(fù)措施，提高山水林田湖草生命共同體整體開(kāi)發(fā)保護(hù)利用效率，提高國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)利用質(zhì)量和效率。

同時(shí)，國(guó)土空間規(guī)劃將城鄉(xiāng)建設(shè)、產(chǎn)業(yè)布局等發(fā)展要素，也融入到全域全要素統(tǒng)籌規(guī)劃之中。

四，統(tǒng)一體系

國(guó)土空間規(guī)劃不是某一類(lèi)型規(guī)劃，而是多種空間類(lèi)規(guī)劃融合構(gòu)成的規(guī)劃體系。國(guó)土空間規(guī)劃不只融合原主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、海洋功能區(qū)劃等空間性規(guī)劃，更把由自然資源主管部門(mén)組織編制的自然保護(hù)地類(lèi)規(guī)劃、自然資源類(lèi)規(guī)劃、區(qū)域流域類(lèi)規(guī)劃，以及其他部門(mén)組織編制的交通、水利、電力、基礎(chǔ)設(shè)施等專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃，統(tǒng)一為國(guó)土空間規(guī)劃體系。

同時(shí)，國(guó)土空間規(guī)劃體系并不是一個(gè)獨(dú)立封閉的規(guī)劃體系，而是統(tǒng)屬于我國(guó)已發(fā)文明確的國(guó)家規(guī)劃體系之中，與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃等構(gòu)成國(guó)家規(guī)劃體系這一大系統(tǒng)。

五，“多規(guī)合一”

如上所述，國(guó)土空間規(guī)劃體系，融合了原主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、海洋功能區(qū)劃等空間性規(guī)劃，往后這四類(lèi)規(guī)劃將不復(fù)存在，而是統(tǒng)一叫做國(guó)土空間規(guī)劃。

若干意見(jiàn)發(fā)布前，這四類(lèi)規(guī)劃各自成體系，是我國(guó)主要的空間性規(guī)劃類(lèi)型，比其他專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃對(duì)國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)具有更成熟更強(qiáng)大的規(guī)劃管控體系，也因此在此次改革中實(shí)現(xiàn)“多規(guī)合一”。

在國(guó)家級(jí)、省級(jí)、市縣級(jí)層面，主要是主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃融合，沿海省份則需融合海洋功能區(qū)劃。在市縣以下編制的鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃，則是土地利用規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃融合。

六，“雙評(píng)價(jià)”

“雙評(píng)價(jià)”指的是資源環(huán)境承載能力和國(guó)土空間開(kāi)發(fā)適宜性評(píng)價(jià)。其中，資源環(huán)境承載能力，是一定地域范圍內(nèi)的資源環(huán)境要素，能夠支撐的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和城鎮(zhèn)建設(shè)的最大規(guī)模。其作用在于，評(píng)價(jià)一個(gè)地方的資源環(huán)境稟賦，有多少資源干多少事，不能超出資源環(huán)境承載能力。

國(guó)土空間開(kāi)發(fā)適宜性評(píng)價(jià)，指的是在維系生態(tài)系統(tǒng)健康前提下，綜合考慮資源環(huán)境要素和區(qū)位條件，特定國(guó)土空間進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和城鎮(zhèn)建設(shè)的適宜程度。其作用在于，在資源環(huán)境承載能力評(píng)價(jià)基礎(chǔ)上，判斷每一個(gè)空間單元適合哪種類(lèi)型的開(kāi)發(fā)保護(hù)活動(dòng)，避免錯(cuò)配造成破壞或浪費(fèi)。

若干意見(jiàn)強(qiáng)調(diào)，“雙評(píng)價(jià)”是國(guó)土空間規(guī)劃的基礎(chǔ)工作，事關(guān)規(guī)劃的科學(xué)性，因此備受重視。

七，“三區(qū)三線”

“三區(qū)”指的是生態(tài)空間、農(nóng)業(yè)空間、城鎮(zhèn)空間三大功能空間，“三線”指的是生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線、城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界線三條管控邊界。

以“雙評(píng)價(jià)”為基礎(chǔ)，劃定“三區(qū)三線”，是國(guó)土空間規(guī)劃的核心內(nèi)容，其意義在于通過(guò)劃定三大功能空間和三條管控邊界，明確一定地域內(nèi)國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)的棋盤(pán)，約束指導(dǎo)該地區(qū)進(jìn)行城鎮(zhèn)建設(shè)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、生態(tài)保護(hù)等各類(lèi)空間開(kāi)發(fā)保護(hù)利用修復(fù)活動(dòng)。

“三區(qū)三線”是各地優(yōu)化國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)格局的有力工具，是各地發(fā)展產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)建設(shè)不可逾越的紅線。中央深改委專(zhuān)門(mén)審議《關(guān)于在國(guó)土空間規(guī)劃中統(tǒng)籌劃定落實(shí)三條控制線的指導(dǎo)意見(jiàn)》，可見(jiàn)其在國(guó)土空間規(guī)劃中的重要性。

八，用途管制

構(gòu)建國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)制度，就要在國(guó)土空間規(guī)劃基礎(chǔ)上，對(duì)所有國(guó)土空間統(tǒng)一進(jìn)行分區(qū)分類(lèi)用途管制，明確每一個(gè)國(guó)土空間單元，是該保護(hù)還是該開(kāi)發(fā)，要保護(hù)怎么保護(hù)，要開(kāi)發(fā)怎么開(kāi)發(fā)，尤其是涉及到建設(shè)活動(dòng)，更進(jìn)一步明確建什么、建多少，即地塊用途和開(kāi)發(fā)強(qiáng)度。

若干意見(jiàn)提出，在城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界內(nèi)的建設(shè)，實(shí)行“詳細(xì)規(guī)劃+規(guī)劃許可”的管制方式;在城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界外的建設(shè)，按照主導(dǎo)用途分區(qū)，實(shí)行“詳細(xì)規(guī)劃+規(guī)劃許可”和“約束指標(biāo)+分區(qū)準(zhǔn)入”的管制方式。對(duì)以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地、重要海域和海島、重要水源地、文物等實(shí)行特殊保護(hù)制度。因地制宜制定用途管制制度，為地方管理和創(chuàng)新活動(dòng)留有空間。

九，“一張圖”

若干意見(jiàn)發(fā)布前，我國(guó)各類(lèi)空間性規(guī)劃大多有各自的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，也各有各的成果體系和運(yùn)用平臺(tái)。由于技術(shù)不統(tǒng)一，平臺(tái)不一樣，管理不統(tǒng)屬，各類(lèi)空間性規(guī)劃成果各成體系，各在各自所屬的成果平臺(tái)上運(yùn)用。由此造成規(guī)劃協(xié)調(diào)困難，影響規(guī)劃的編制和實(shí)施。

為此，若干意見(jiàn)提出，要以自然資源調(diào)查監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，采用國(guó)家統(tǒng)一的測(cè)繪基準(zhǔn)和測(cè)繪系統(tǒng)，整合各類(lèi)空間關(guān)聯(lián)數(shù)據(jù)，建立全國(guó)統(tǒng)一的國(guó)土空間基礎(chǔ)信息平臺(tái)。在此基礎(chǔ)上，結(jié)合各級(jí)各類(lèi)國(guó)土空間規(guī)劃成果，整合形成全國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”。

“一張圖”價(jià)值不僅在于國(guó)土空間基礎(chǔ)信息和國(guó)土空間規(guī)劃統(tǒng)于一個(gè)系統(tǒng)，更在于自然資源主管部門(mén)可以此為依托，建立健全國(guó)土空間規(guī)劃動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)評(píng)估預(yù)警和實(shí)施監(jiān)管機(jī)制。自然資源主管部門(mén)有了“一張圖”，監(jiān)督手段將更智能更高效，有效保證規(guī)劃實(shí)施監(jiān)督。

這是新時(shí)代國(guó)土空間規(guī)劃利用新技術(shù)，成為可感知、能學(xué)習(xí)、善治理、自適應(yīng)的智慧型規(guī)劃。

十，“放管服”

如前所述，由于此前與空間開(kāi)發(fā)保護(hù)相關(guān)的空間性規(guī)劃類(lèi)型過(guò)多，又分屬于不同部門(mén)管理，各自的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，導(dǎo)致規(guī)劃協(xié)調(diào)困難，降低行政審批效率，影響到建設(shè)項(xiàng)目落地。

在“放管服”改革背景下，建立國(guó)土空間規(guī)劃體系，實(shí)現(xiàn)“多規(guī)合一”，也是順應(yīng)改革要求。

若干意見(jiàn)提出，要以“多規(guī)合一”為基礎(chǔ)，統(tǒng)籌規(guī)劃建設(shè)管理三大環(huán)節(jié)，推動(dòng)“多審合一”和“多證合一”。優(yōu)化現(xiàn)行建設(shè)項(xiàng)目用地(海)預(yù)審、規(guī)劃選址以及建設(shè)用地規(guī)劃許可、建設(shè)工程規(guī)劃許可等審批流程，提高審批效能和監(jiān)管服務(wù)水平。

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