城鄉(xiāng)規(guī)劃師|國土空間規(guī)劃為什么重要?
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國土空間規(guī)劃橫空出世，轉眼至今已過去三個月。
自《中共中央 國務院關于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》(以下簡稱“若干意見”)發(fā)布以來，國土空間規(guī)劃依然熱度不減。
這不僅是因為國土空間規(guī)劃是新鮮事物，更是一項重大改革。當然了，既是重大改革產(chǎn)物，勢必會對相關事務產(chǎn)生重大影響。
若干意見明確，國土空間規(guī)劃的功能定位，是國家空間發(fā)展的指南、可持續(xù)發(fā)展的空間藍圖，是各類開發(fā)保護建設活動的基本依據(jù)。
新時代的國土空間規(guī)劃，事關國家生態(tài)文明建設、經(jīng)濟社會高質量發(fā)展、治理體系和治理能力現(xiàn)代化。
首先，國家建立國土空間規(guī)劃體系，主要是為生態(tài)文明建設服務，是生態(tài)文明建設的四梁八柱之一。
中共十八大提出經(jīng)濟建設、政治建設、社會建設、文化建設、生態(tài)文明建設“五位一體”總體布局。這是生態(tài)文明建設首次被納入國家建設戰(zhàn)略布局中。
生態(tài)文明建設重要性不言而喻，筆者在此不再贅述。國土空間規(guī)劃之所以是生態(tài)文明建設的支柱性制度，是因為它可以管控國土空間開發(fā)保護，避免地方開發(fā)建設活動無序開發(fā)、過度開發(fā)，侵占生態(tài)用地，破壞生態(tài)環(huán)境。
比如，一個生態(tài)資源豐富但是經(jīng)濟落后的縣，為了發(fā)展經(jīng)濟，引進一家玻璃企業(yè)的上百億玻璃制造項目，批準企業(yè)開發(fā)埋藏在國家森林公園內的礦產(chǎn)，造成大面積生態(tài)破壞，大批林木被砍伐，河湖慘遭污染，魚鳥無處安身。這背后就是地方政府GDP主義壓倒生態(tài)環(huán)境保護，本應加以嚴格保護的生態(tài)空間被經(jīng)濟建設活動侵占。這種現(xiàn)象，在中央環(huán)保督察中多有發(fā)現(xiàn)。
如果在國土空間規(guī)劃中，劃定生態(tài)保護紅線底線，將國家森林公園圈進紅線內，作為地方發(fā)展產(chǎn)業(yè)不可逾越的紅線，在往后相關規(guī)劃審查及自然資源督察中，就可以杜絕此類現(xiàn)象。
其次，國土空間規(guī)劃設定資源利用指標和城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，從而指導地方經(jīng)濟社會走向高質量發(fā)展，而不是像過去那樣粗放發(fā)展，投入大量水土資源支撐發(fā)展。
高質量發(fā)展，是中共十九大提出的關于經(jīng)濟社會發(fā)展的新表述，我國經(jīng)濟已從高速增長階段轉進入中高速階段，往后追求的不再是速度和規(guī)模，而是高效率、高質量、高效益。實現(xiàn)高質量發(fā)展，其中一項要求就是，用最少的資源投入，獲得最多的發(fā)展成果。
比如，某市以前靠大規(guī)模開發(fā)新區(qū)，建工業(yè)園，搞房地產(chǎn)發(fā)展經(jīng)濟。但是發(fā)展至今，招商引資成效少，實體企業(yè)不多，房子大量空置。這意味著，該市為了發(fā)展經(jīng)濟，投入了大量土地資源，但是經(jīng)濟卻不見起色，嚴重依賴土地財政，城市城鎮(zhèn)化變成土地城鎮(zhèn)化，當?shù)厝讼硎懿坏降胤桨l(fā)展成果。這說明該市的發(fā)展是低效率、低質量、低效益的。
如果在國土空間規(guī)劃中，該市所在省份通過國土空間規(guī)劃，鎖定該市在規(guī)劃期內的城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，設定該市在規(guī)劃期內可用于經(jīng)濟社會發(fā)展的資源利用指標，就可以倒逼該市倍加珍惜、用好有限增量資源，盤活存量資源，提高資源利用效率，從而實現(xiàn)更高質量發(fā)展。
最后，建立國土空間規(guī)劃體系，形成“多規(guī)合一”，是提高國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要改革。
若干意見發(fā)布之前，我國存在幾十種獲官方認可的規(guī)劃，其中涉及到空間開發(fā)、保護、利用、修復的，就有主體功能區(qū)規(guī)劃體系，城鄉(xiāng)規(guī)劃體系，土地規(guī)劃體系，海洋功能區(qū)規(guī)劃體系，以及林業(yè)規(guī)劃，草原規(guī)劃、生態(tài)功能區(qū)劃等等。此外還有交通、水利、能源等此類專項規(guī)劃。
上述各類空間性規(guī)劃之間，空間坐標、技術標準、規(guī)劃目標指標多不一致，但規(guī)劃對象卻都是固定且唯一的區(qū)域空間，加之規(guī)劃內容重疊不少，這就造成矛盾沖突，協(xié)調困難。即使是同一類規(guī)劃體系，上下位規(guī)劃之間也產(chǎn)生協(xié)調矛盾。由此導致空間規(guī)劃管控效率低下。
上述問題只是其中一個方面。關于空間規(guī)劃存在的問題，若干意見總結說，我國目前存在規(guī)劃類型過多、內容重疊沖突，審批流程復雜、周期過長，地方規(guī)劃朝令夕改等問題。
這一系列問題，作用到經(jīng)濟社會發(fā)展方面，就是與開發(fā)建設有關的行政審批效率低，項目審批耗時長、落地難。其中，尤以管控土地利用的土地利用規(guī)劃，和管控開發(fā)建設的城鄉(xiāng)規(guī)劃，兩大核心空間規(guī)劃之間的矛盾最為突出。
土地利用規(guī)劃主管土地利用特別是耕地保護，城鄉(xiāng)規(guī)劃主管土地開發(fā)特別是城鎮(zhèn)開發(fā)。前者自上而下體現(xiàn)國家對地方發(fā)展的土地利用約束，側重于保護，后者則自下而上體現(xiàn)地方發(fā)展的土地開發(fā)需求，側重于發(fā)展。這兩種規(guī)劃分屬于不同部門，規(guī)劃價值導向不一致，導致這兩個規(guī)劃常“打架”。
建立國土空間規(guī)劃體系，將主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等空間性規(guī)劃，融合為統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃，實現(xiàn)“多規(guī)合一”后，規(guī)劃打架問題才會就此終結。
同時，在“放管服”改革要求下，對于土地利用和項目審批，只有推行多規(guī)合一，才能實現(xiàn)多審合一、多證合一，降低行政成本，提高審批效率。
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