城鄉(xiāng)規(guī)劃師|從“兩規(guī)合一”到“多規(guī)合一”，武漢探索書寫規(guī)劃樣本
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從1979年武漢市規(guī)劃管理部門成立至今，40年時間倏忽而過，城市在生長在蛻變，規(guī)劃探索的腳步也與城市發(fā)展同步，一直沒有停止。
上世紀八十年代，武漢市大膽創(chuàng)新，堅持規(guī)劃和土地管理部門合署辦公，并利用機制優(yōu)勢，開始了“兩規(guī)合一”的研究與實踐。在隨后多年實際工作中，又進一步融合各類專項規(guī)劃，從“兩規(guī)合一”向“多規(guī)合一”延伸，形成了獨樹一幟的武漢模式。
十九大后，在國家新一輪機構(gòu)改革的背景下，按照國土空間規(guī)劃的要求，規(guī)劃部門又從工作組織、技術(shù)路線、實施計劃等多個方面，不斷擴展深化“多規(guī)合一”改革。為什么要“兩(多)規(guī)合一”?“兩規(guī)合一”與歷輪城市總規(guī)如何同步發(fā)展的?在“多規(guī)合一”的國土空間規(guī)劃體系中，對規(guī)劃人又提出了哪些新的要求?在《城市這樣生長——武漢規(guī)劃回眸》一書中，我們采訪了趙寶江、眭錄明、盛洪濤等多位局長及規(guī)劃工作者，通過他的講述，我們將深入了解武漢市逐步推進“多規(guī)合一”改革的歷程。
規(guī)土融合走在全國前列，邁出“武漢模式”的第一步
時任武漢市長的趙寶江將他當時堅持土地、規(guī)劃不分家作為一件值得驕傲的經(jīng)歷。他談到這段歷史，“1986年國家下達指令要武漢成立土地局，但運行一年多后，我們就將土地局和規(guī)劃局合并起來：兩塊牌子、一套人馬。”為什么要這樣?他認為主要原因是為了提高辦事效率，也是為了更高效地利用土地資源。當時發(fā)現(xiàn)，單獨成立土地局以后，辦事程序增加了很多。規(guī)劃局看完現(xiàn)場，土地局再去看;規(guī)劃局驗了線，土地局再去驗;規(guī)劃局批了，土地局再批。兩個聲音、兩種調(diào)子的情況下，很難管好土地、執(zhí)行規(guī)劃。他將自己的堅持得益于：“我當過規(guī)劃局局長，有一個目標就是規(guī)劃局一定要為人民、為政府辦實事，要提高辦事效率，不能平白增加一道程序。
”眭錄明局長介紹，武漢市1979年成立規(guī)劃局，1986年成立土地局。放眼全國，當時只有武漢和天津是這種體制。實際上，這種改變也遭到了很多非議和不理解。有個形象的說法，“規(guī)劃局和土地局合并，不就是把魚交給貓子看?”但是實踐證明，兩家合并后，改變了“政出多門”的狀況，將全市擰成一股繩，勁往一處使，工作效率大大提高了。
趙寶江提到當時面對的壓力，“當時的市人大常委會、國家土地局都來調(diào)查，問為什么要撤銷土地局?我把這樣做的道理進行了陳述，后來上級也被說服并表示同意。”現(xiàn)在國家層面也合并起來了，證明當時的做法還是對的。
上世紀八十年代末，土地、規(guī)劃機構(gòu)合署辦公后，武漢第一次將中心城區(qū)的土地、規(guī)劃管理工作集中統(tǒng)一。武漢市規(guī)劃設計院總規(guī)所所長林建偉介紹，隨后制定的1996版總規(guī)，實現(xiàn)了城規(guī)和土規(guī)的“合二為一”。同時，1996版總規(guī)又與“九五計劃”完美銜接。城市的發(fā)展目標、結(jié)構(gòu)布局，不僅在規(guī)土部門實現(xiàn)統(tǒng)一，更與發(fā)改委達成一致，形成了政策合力。
“城規(guī)、土規(guī)的‘合二為一’，為此后‘多規(guī)合一’打下良好的基礎。”林建偉說，雖然已走在全國前列，武漢并沒有停滯不前，依舊保持全速前行，深化改革，繼續(xù)探索著“多規(guī)合一”的改革道路。
“一張圖”為多規(guī)合一搭建平臺，助推武漢合力發(fā)展
▲一張圖管理平臺
武漢從2010年左右就開始勾畫“多規(guī)合一”的構(gòu)想。以城規(guī)、土規(guī)“兩規(guī)”深度合一為基礎，逐步銜接納入發(fā)改、經(jīng)信、環(huán)保、園林等部門發(fā)展規(guī)劃，實現(xiàn)規(guī)劃目標、指標、布局的深度統(tǒng)一。
規(guī)劃部門還積極構(gòu)建“共同規(guī)劃”的組織方式，突出“全市規(guī)劃全市做”的思想，廣泛邀請全市各區(qū)、各部門等利益主體深層次、全過程參與，形成“共同規(guī)劃”機制。
林建偉介紹，“多規(guī)合一”搭建了一個平臺，讓每個部門把訴求擺出來，經(jīng)統(tǒng)籌協(xié)商后，找到最優(yōu)的解決方案。他形象地解釋道，“這相當于把問題前置，在圖紙上提前消化矛盾。”在此理念下，2010版總規(guī)有了一個標志性的成果——國土規(guī)劃綜合一張圖，即把所有規(guī)劃的信息疊加到“一張圖”上，實現(xiàn)了“全市一盤棋”。
“從前有多個規(guī)劃平臺，經(jīng)過整理后，現(xiàn)在只需查閱‘一張圖’，就能把城市所有用地規(guī)劃，看得明明白白。”武漢市規(guī)劃編制研究和展示中心副總工程師吳志華說，在這“一張圖”上，可以清楚地看到某一區(qū)域不同階段、不同機構(gòu)編制的各類規(guī)劃信息，規(guī)劃編制更有針對性。
同時，各區(qū)、各局在實際工作中，都會以“一張圖”作為唯一準繩，依規(guī)辦事，保障整座城市依照規(guī)劃，高效而有序地朝著美好生活邁進。
吳志華介紹，武漢“一張圖”在全國率先提出，理念非常先進，也吸引了很多城市來漢學習“多規(guī)合一”的經(jīng)驗。
這張圖也為武漢斬獲很多榮譽。截至2018年底，國土規(guī)劃綜合一張圖及延伸成果，累計斬獲近20項省部級一等獎、金獎，成為彰顯武漢規(guī)劃實力的亮點。
目前，武漢已形成由規(guī)劃部門統(tǒng)籌，全市各單位銜接、共同編制規(guī)劃的模式，實現(xiàn)了規(guī)劃編制與規(guī)劃管理的有效銜接。
構(gòu)建國土空間規(guī)劃體系，規(guī)劃人面對更多挑戰(zhàn)、更高要求
▲圖片說明：武漢將以新一輪國土空間總體規(guī)劃編修為契機，推動城市多中心、網(wǎng)絡化、組團式發(fā)展，形成“兩江三鎮(zhèn)、六軸六楔、北峰南澤”的空間格局。
2018年，自然資源部成立，著手建立國土空間規(guī)劃體系。按照國家相關(guān)文件精神，國土空間規(guī)劃中將包括主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等各項空間規(guī)劃。“與武漢市摸索多年的“多規(guī)合一”思路不謀而合。”林建偉說。
“國土空間總體規(guī)劃不是簡單換一個名稱，也不是形式上的拼湊，最終目的是要實現(xiàn)國土空間開發(fā)保護更高質(zhì)量、更有效率、更加公平以及更可持續(xù)。”武漢市自然資源和規(guī)劃局局長盛洪濤介紹，與之前的總規(guī)相比，國土空間總體規(guī)劃在“多規(guī)合一”突出了“全域、全要素、全過程”的規(guī)劃思路轉(zhuǎn)變。例如強調(diào)市域城鄉(xiāng)空間全覆蓋，山、水、林、田、湖、草、城全包含，經(jīng)濟、社會、文化、生活、生態(tài)全關(guān)注。
此外，規(guī)劃部門在管理中，不僅要管好“量”，管好“質(zhì)”，還要強調(diào)統(tǒng)籌聯(lián)動的概念。”比如水污染問題，看到污染在水里，問題在岸上，岸上的布局就要統(tǒng)一規(guī)劃?，F(xiàn)在國土空間規(guī)劃的推行，提供了條件和可能。”
“多規(guī)合一”探索的不斷深入，對于規(guī)劃工作者也提出了更高的要求。林建偉說，這種變化促使規(guī)劃人不斷成長進步。
“之前做規(guī)劃，理念和技術(shù)先進更加重要，更多的是規(guī)劃人單打獨斗，編規(guī)劃、審規(guī)劃、管規(guī)劃，現(xiàn)在行不通了。”他介紹，如今要與園林、水務、建設等部門反復電話溝通，了解各方訴求，然后找到最合理的規(guī)劃方案。“協(xié)調(diào)統(tǒng)籌能力至關(guān)重要!”同時，還要求規(guī)劃工作者第一時間掌握最新的政策、項目工程開工情況等，只有這樣，才能做出好用的規(guī)劃。
展望未來，盛洪濤局長談到，武漢將繼續(xù)加大規(guī)劃體系創(chuàng)新探索力度，實現(xiàn)城市治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，助力城市高質(zhì)量發(fā)展。
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