城鄉(xiāng)規(guī)劃師|以昆明東川為例，看看市轄區(qū)與縣級市行政管理區(qū)別

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自1998年12月撤銷地級東川市以來，“昆明市東川區(qū)”存在已久。不過，2018年7月17日，東川區(qū)民政局在云南省人民政府網(wǎng)站上發(fā)布了關于舉行《東川區(qū)撤區(qū)設市可行性調(diào)研報告》(征求意見稿)聽證會的公告，就《東川區(qū)撤區(qū)設市可行性調(diào)研報告》(征求意見稿)適當與否，聽取社會各方面的意見和建議。公告旋即引發(fā)關注。

調(diào)研報告稱，撤區(qū)設縣級市屬逆向申報，全國無先例，一般的申報為撤縣設市、撤縣設區(qū)或撤市設區(qū)，撤區(qū)設市向上申報層級多，最終必須經(jīng)國務院審批，難度大，耗時長。但東川撤區(qū)改市勢在必行。

工作方案已上報完畢

調(diào)研報告當時分析道，東川撤區(qū)改市，有利于發(fā)揮東川比較優(yōu)勢，服務和融入國家和省市發(fā)展戰(zhàn)略。此外，東川屬西部貧困縣區(qū)、革命老區(qū)，撤區(qū)改市有利于東川充分發(fā)揮區(qū)位、資源等優(yōu)勢，加快經(jīng)濟社會發(fā)展，帶動片區(qū)群眾穩(wěn)定脫貧。同時，以東川撤區(qū)設市為契機，通過行政區(qū)劃調(diào)整，一方面可解決制約東川的發(fā)展空間問題，另一方面可理順原倘甸轎子山“兩區(qū)”體制機制，有利于促進東川長遠發(fā)展，有利于優(yōu)化昆明北部地區(qū)空間布局。

此外，東川作為欠發(fā)達地區(qū)，財政收入低、歷史欠賬大，要解決人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，離不開國家和省市的項目資金支持。而縣級市則具有較大的自主權(quán)，可直接向省廳、甚至國家部委爭取相關項目資金。

不過，當?shù)刂蟛⑽瘁尫抨P于此次聽證會的消息。2018年8月，記者從東川區(qū)民政局多名工作人員處確認，計劃有變，這場聽證會沒有舉行。另外，《東川區(qū)撤區(qū)設市可行性調(diào)研報告》(征求意見稿)聽證會的預告也提前下線。

直到不久前，有人民網(wǎng)領導留言板網(wǎng)友再次建議東川撤區(qū)設市。

這名網(wǎng)友認為，東川作為一個市轄區(qū)，不具備城市核心區(qū)發(fā)展的基礎條件，無法享受城市核心區(qū)發(fā)展的政策機遇，也難以通過區(qū)域性國際中心城市輻射帶動城市發(fā)展。網(wǎng)友還提到，雖然撤區(qū)設市從行政級別上是降級，但縣級市比市轄區(qū)擁有更多的自主權(quán)。市轄區(qū)和縣級市同屬縣級地方行政區(qū)劃，領導地方經(jīng)濟社會發(fā)展，職能職責相似，但也有一些不同之處。在管理體制上，市轄區(qū)為隸屬于市人民政府的派駐機構(gòu)，區(qū)的規(guī)劃、經(jīng)濟政策要在市人民政府統(tǒng)一領導下進行;縣級市建制為獨立的一級政府機構(gòu)，有較為獨立的經(jīng)濟財政支配權(quán)，有獨立的規(guī)劃、經(jīng)濟政策等權(quán)利?？h級市可直接向省廳、甚至國家部委爭取相關項目資金等。

東川區(qū)民政局就此回復稱，經(jīng)調(diào)查，2018年，東川區(qū)提出撤區(qū)設市的設想，區(qū)民政局牽頭開展撤區(qū)設市前期工作。

一是區(qū)民政局高度重視。開展調(diào)研工作，到昆明市相關區(qū)縣考察學習，形成《東川區(qū)撤區(qū)設市調(diào)研報告》初稿，報告對“區(qū)”和“市”建制的優(yōu)與劣進行了細致比較。

二是向市民政部門專題匯報，了解撤區(qū)設市申報所需程序和材料。

三是進行數(shù)據(jù)比對。對撤區(qū)設市要求的各項指標數(shù)據(jù)，向區(qū)屬18個涉及單位和部門征集了東川區(qū)人口指標、經(jīng)濟指標、交通基礎設施指標、公共服務指標等數(shù)據(jù)，相關數(shù)據(jù)全面、科學、真實。

四是廣泛征求意見建議。征求了區(qū)屬各部門、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)、人大代表、政協(xié)委員的意見和建議，在廣泛征求意見的基礎上，制定了《東川區(qū)撤區(qū)設市工作實施方案》，撤區(qū)設市工作《方案》已上報完畢。

東川區(qū)民政局在答復中也明確，截至目前，東川區(qū)仍達不到撤區(qū)設市條件。

輝煌過后遭遇坎坷

公開資料顯示，1958年，“因銅設市”，地級東川市設立，1998年12月6日，國務院批準撤銷地級東川市，設立昆明市東川區(qū)。目前，區(qū)委區(qū)政府所在地新村鎮(zhèn)，海拔1280米，城區(qū)面積5平方公里，距昆明市區(qū)140公里。

銅礦的興衰左右著東川的發(fā)展，當?shù)匾苍鵀閲业慕?jīng)濟、國防和有色金屬工業(yè)建設做出了重大貢獻。至2000年東川礦務局破產(chǎn)前，國家對東川銅礦建設累計投入僅5億多元，而東川銅礦卻為國家累計生產(chǎn)精礦含銅48萬噸，精礦含銀152.7噸，創(chuàng)造直接經(jīng)濟效益120多億，上交利稅15余億。

不過，改革開放后，隨著市場經(jīng)濟不斷的深入發(fā)展，東川以銅采選為主的單一經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和“一切只為礦山建設服務”的地方工業(yè)體系漸漸難以適應形勢發(fā)展需要，由于受資源性、體制性、結(jié)構(gòu)性、歷史性矛盾長期困擾，在市場經(jīng)濟體制面前，短板頻出，整體素質(zhì)和效益不高，農(nóng)業(yè)基礎薄弱，生態(tài)環(huán)境惡劣，基礎設施建設落后，地方財政困難，企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營困難，就業(yè)壓力大，這些問題一個跟著一個暴露，終于在1997年、1998年連續(xù)兩年全市經(jīng)濟出現(xiàn)負增長。這是東川上下十分著急的事，更是省里一班人頭疼的事。

但是，若要解決這些矛盾和問題，僅靠東川自身力量和努力是難以實現(xiàn)的。云南省委、省政府經(jīng)調(diào)研后最終決定：“東川市與昆明市合并，設立縣級東川市(或區(qū))，縣級東川市(或區(qū))管轄原地級東川市管轄的行政區(qū)域。”經(jīng)報國務院同意后于1999年2月東川區(qū)正式移交昆明市管轄。

據(jù)東川區(qū)政府網(wǎng)站資料，省委、省政府將東川撤市設區(qū)并入昆明的出發(fā)點是要使東川融入昆明經(jīng)濟圈，依托省會中心城市的輻射力和影響力，開發(fā)東川的優(yōu)勢資源，拓展更為廣闊的經(jīng)濟發(fā)展空間，改變結(jié)構(gòu)單一的困難局面。

但東川的客觀自然條件和歷史積存及現(xiàn)實問題根深蒂固，并不是一下兩下，一天兩天就可以解決的，東川經(jīng)濟發(fā)展依然緩慢，社會問題依然突出，特別是東川礦務局破產(chǎn)重組后，除去1.06萬名離退休人員，尚有在職職工1.12萬人需要重新安置。至2002年，地方35戶企業(yè)中因無產(chǎn)品、無市場、扭虧無望完全歇業(yè)停產(chǎn)的由2000年的10戶增至17戶，負債總額8699萬元，欠繳社保資金累計1570萬元。這一年，正值黨的十六大召開，十六大報告明確提出了“全面建設小康社會”的奮斗目標，但東川人此時面對鼓舞人心的報告卻望洋興嘆，一籌莫展。至年末，東川城鎮(zhèn)登記失業(yè)率驟然增至32.3%，2003年更高達40.2%，超過了國際紅線，近2萬名城市居民生活困難。

東川區(qū)劃調(diào)整后出現(xiàn)的問題引起了省里、市里主要領導的高度重視，他們認真研讀東川上報反映的情況，多次調(diào)研解決東川問題的辦法。經(jīng)過充分準備后省政府于2004年4月13日在昆明召開了“云南省建設東川再就業(yè)特區(qū)工作會議”，會議決定：在東川建立再就業(yè)特區(qū)，從2004年1月1日起到2013年12月31日，以優(yōu)于國家西部大開發(fā)、云南省招商引資和發(fā)展非公經(jīng)濟等方面的政策，在稅收、勞動就業(yè)、土地審批、產(chǎn)業(yè)扶持等方面給予特殊優(yōu)惠，并在財政資金補助、基礎設施建設、易地開發(fā)扶貧等方面給予東川特殊支持。省政府這一英明決定標志著東川一個新的歷史發(fā)展時期的到來，東川從此踏上了“二次創(chuàng)業(yè)、再創(chuàng)輝煌”的發(fā)展之路，迎來了新的歷史性轉(zhuǎn)折和發(fā)展機遇。

東川區(qū)政府網(wǎng)站資料稱，自黨的十六大召開以來的10年間，東川的發(fā)展歷經(jīng)曲折，但在省市的關心下，重樹信心，建設再就業(yè)特區(qū)，制定實施各項優(yōu)惠政策，進一步擴大對外開放，吸引外來投資，使經(jīng)濟和社會獲得了前所未有的大發(fā)展，從根本上解決了東川多年來就業(yè)再就業(yè)困難、失業(yè)率居高不下的難題，這十年是東川極不平凡的十年，這十年是東川極其重要的十年，為以后東川能有更好的發(fā)展打下了堅實的基礎。

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