城鄉(xiāng)規(guī)劃師|當(dāng)前自然資源部需要配合立法機(jī)關(guān)制定和修訂的法律有這些!

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自然保護(hù)地法

自然保護(hù)地是生態(tài)建設(shè)的核心載體、中華民族的寶貴財(cái)富、美麗中國(guó)的重要象征，在維護(hù)國(guó)家生態(tài)安全中居于首要地位。自然保護(hù)地體系建設(shè)是一項(xiàng)艱巨性、系統(tǒng)性、社會(huì)性的生態(tài)建設(shè)事業(yè)。目前，我國(guó)自然保護(hù)地面臨土地權(quán)屬不清的問(wèn)題，嚴(yán)重制約了自然保護(hù)地的管理。要解決自然保護(hù)地復(fù)雜的權(quán)屬問(wèn)題，就應(yīng)當(dāng)將保護(hù)地的土地所有權(quán)、使用權(quán)、監(jiān)管權(quán)進(jìn)行分置，形成分權(quán)而治的管理體制。自然保護(hù)地居民的生存權(quán)、土地使用權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)、文化權(quán)利、社會(huì)權(quán)利和政治權(quán)利等，雖然會(huì)因自然保護(hù)地的建立受到不同程度的影響，但二者并不是不可調(diào)和的。保護(hù)并不意味著完全禁止居民對(duì)當(dāng)?shù)刈匀毁Y源的使用，而是要根據(jù)一定的原則予以限制。

比如，在不損害保護(hù)地生態(tài)資源的情況下，發(fā)展綠色經(jīng)濟(jì)，從事相關(guān)的旅游經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。同時(shí)，也相應(yīng)地保證居民得到當(dāng)?shù)刈匀毁Y源開(kāi)發(fā)利用的利益。如何依法確權(quán)、生態(tài)為民、科學(xué)利用、有序解決歷史遺留問(wèn)題，創(chuàng)新自然資源使用機(jī)制等等，這些對(duì)自然資源治理體系提出了更高要求。

2019年6月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系的指導(dǎo)意見(jiàn)》，是對(duì)加強(qiáng)生態(tài)文明制度建設(shè)的一項(xiàng)頂層設(shè)計(jì)，在自然保護(hù)地發(fā)展史上具有劃時(shí)代的里程碑意義。其中明確要求，完善法律法規(guī)體系，加快推進(jìn)自然保護(hù)地相關(guān)法律法規(guī)和制度建設(shè)，推動(dòng)制定出臺(tái)“自然保護(hù)地法”。這是以法治思維與法治方法協(xié)調(diào)自然保護(hù)地體系建設(shè)過(guò)程中各種復(fù)雜矛盾與多元利益沖突，探索自然保護(hù)地體系建設(shè)發(fā)展的新思路、新途徑、新模式的必然要求。

國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)法

國(guó)土空間是一個(gè)國(guó)家最寶貴的自然資源，是生態(tài)文明建設(shè)的空間載體。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)的國(guó)土空間開(kāi)發(fā)利用取得巨大成就，但也面臨著國(guó)土空間開(kāi)發(fā)失衡和資源約束趨緊等突出問(wèn)題。為切實(shí)履行好黨中央賦予自然資源部的國(guó)土空間用途管制和生態(tài)保護(hù)修復(fù)職責(zé)，亟須加快制定“國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)法”，重點(diǎn)解決國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)的核心問(wèn)題：

明確國(guó)土空間規(guī)劃的法律地位。建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施，將主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等空間規(guī)劃融合為統(tǒng)一的國(guó)土空間規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)“多規(guī)合一”，這也是黨中央、國(guó)務(wù)院作出的重大部署。雖然新修正的《土地管理法》已經(jīng)明確了國(guó)土空間規(guī)劃體系的法律地位，但作為國(guó)土空間用途管制依據(jù)的國(guó)土空間規(guī)劃仍然需要在“國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)法”中作出專章規(guī)定。

明確國(guó)土空間分區(qū)規(guī)則和用途管制規(guī)則，強(qiáng)化國(guó)土空間管制的剛性約束，實(shí)行最嚴(yán)格的國(guó)土空間用途和效率管理制度。

確立國(guó)土空間治理關(guān)鍵制度的法律地位，以自上而下為主線，理順國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)制度。

建立國(guó)土空間合理開(kāi)發(fā)和保護(hù)制度。充分運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制，通過(guò)獎(jiǎng)懲、交易等手段，充分體現(xiàn)資源節(jié)約與消耗、生態(tài)環(huán)境正負(fù)效應(yīng)的經(jīng)濟(jì)損益，約束和引導(dǎo)作為公共資源的國(guó)土空間，在滿足全社會(huì)利益最大化和人民美好生活需要的目標(biāo)下，合理開(kāi)發(fā)和保護(hù)國(guó)土空間。

修訂《礦產(chǎn)資源法》

《礦產(chǎn)資源法》頒布于1986年，1996年進(jìn)行了修改完善，已經(jīng)不能適應(yīng)當(dāng)前保護(hù)生態(tài)環(huán)境和市場(chǎng)化配置資源到需要，亟須進(jìn)行全面修訂。《礦產(chǎn)資源法》修訂要重點(diǎn)解決四個(gè)方面的問(wèn)題：

要平衡好生態(tài)環(huán)境保護(hù)與礦業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)系，切實(shí)做到在保護(hù)中開(kāi)發(fā)，在開(kāi)發(fā)中保護(hù)。

要堅(jiān)持市場(chǎng)在資源配置中起基礎(chǔ)性作用和更好地發(fā)揮政府作用，建立礦業(yè)權(quán)招標(biāo)拍賣掛牌出讓制度，以凈礦出讓加物權(quán)登記制度構(gòu)建礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)制度，建立探礦權(quán)轉(zhuǎn)采礦權(quán)直通車制度，切實(shí)保護(hù)礦業(yè)權(quán)人的合法權(quán)益。

建立礦業(yè)用地用海制度，切實(shí)保證礦業(yè)權(quán)人依法取得土地和海域使用權(quán)。

建立礦區(qū)生態(tài)修復(fù)保護(hù)制度，強(qiáng)化礦業(yè)權(quán)人保護(hù)生態(tài)環(huán)境的法定義務(wù)。

修訂《自然保護(hù)區(qū)條例》

《自然保護(hù)區(qū)條例》是1994年頒布的，隨著我國(guó)生態(tài)保護(hù)事業(yè)的快速發(fā)展，其中部分條款已經(jīng)明顯不能適應(yīng)：

缺乏科學(xué)的分區(qū)、分類管理制度。

土地用途和土地權(quán)屬的規(guī)定不完善，自然資源產(chǎn)權(quán)不明晰。

管理機(jī)構(gòu)性質(zhì)、資金投入機(jī)制不明確，保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)責(zé)任大、權(quán)力小。

處罰力度不夠，違法成本極低，震懾作用明顯不夠。

此外，《條例》在生態(tài)補(bǔ)償、社區(qū)共管、特許經(jīng)營(yíng)等方面也缺乏具體可操作性的規(guī)定。當(dāng)前最根本、最迫切的措施，是建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系，在自然保護(hù)地立法的框架下，對(duì)《自然保護(hù)區(qū)條例》進(jìn)行全面修訂，同時(shí)與其他相關(guān)法律、法規(guī)進(jìn)行有效的銜接，為自然保護(hù)區(qū)建設(shè)和管理提供更為全面的法律保障。

編纂自然資源法典

自1978年以來(lái)，我國(guó)已制定了多部自然資源的法律、法規(guī)和規(guī)章，自然資源法律體系已基本形成。但是，由于缺乏統(tǒng)一的立法思路，各種法律制度之間既呈現(xiàn)明顯的碎片化、相互重疊乃至相互矛盾，也存有諸多疏漏。為妥善解決這個(gè)問(wèn)題，編纂自然資源法典是可行且具有比較優(yōu)勢(shì)的方案。

•一方面，通過(guò)法典編纂，按照綠色發(fā)展的要求對(duì)現(xiàn)行法律、法規(guī)進(jìn)行重新評(píng)價(jià)和審視，將綠色發(fā)展的要求轉(zhuǎn)化為執(zhí)法、司法的價(jià)值取向之一，推動(dòng)自然資源法治的現(xiàn)代化。

•另一方面，充分彰顯法典在推進(jìn)生態(tài)文明體制改革的政治意義，以自然資源法典編纂作為中國(guó)生態(tài)文明體制改革的成果與象征。

健全社會(huì)公平正義法治保障機(jī)制

法治的基本內(nèi)涵，就是通過(guò)國(guó)家的強(qiáng)制力來(lái)維護(hù)和保障社會(huì)公平正義。社會(huì)公平正義是人類生存、文明進(jìn)步的重要條件，是人民群眾對(duì)國(guó)家治理、政府治理的基本要求，更是我們黨自誕生以來(lái)不斷為之努力奮斗的初心和使命。從立法、執(zhí)法到司法，法治的每一個(gè)過(guò)程，實(shí)際上是對(duì)公民權(quán)利和義務(wù)的配置，也就是公平正義實(shí)現(xiàn)的過(guò)程。自然資源管理不僅涉及國(guó)家糧食安全、社會(huì)安全、經(jīng)濟(jì)安全和生態(tài)安全，也涉及公民法人最重要、最有價(jià)值的財(cái)產(chǎn)。因自然資源管理引發(fā)的行政復(fù)議和行政應(yīng)訴持續(xù)多發(fā)高發(fā)。要把維護(hù)社會(huì)公平正義，實(shí)質(zhì)性化解自然資源爭(zhēng)議作為行政復(fù)議的最大價(jià)值追求。

•一方面，要防止機(jī)械地理解和適用法律，避免做出與社會(huì)普遍認(rèn)識(shí)和人民群眾正義情感相悖的決定;

•另一方面，也要堅(jiān)守法律底線，嚴(yán)格樹立法律紅線不可觸碰、法律底線不可逾越的法治權(quán)威，努力使社會(huì)各方的權(quán)利義務(wù)得到優(yōu)化配置，推動(dòng)公平正義得到更好實(shí)現(xiàn)。

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