城鄉(xiāng)規(guī)劃師|城市體檢評估來了，業(yè)內(nèi)人士幫你劃重點!

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錨固定位、構(gòu)建體系、多維診斷

——基于《國土空間規(guī)劃城市體檢評估規(guī)程》的編制和解讀

北京市規(guī)劃和自然資源委員會

北京市城市規(guī)劃設(shè)計研究院

楊浚、石曉冬、楊明

《中共中央 國務(wù)院關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》明確要求“建立國土空間規(guī)劃定期評估制度”“依托國土空間基礎(chǔ)信息平臺，建立健全國土空間規(guī)劃動態(tài)監(jiān)測評估預(yù)警和實施監(jiān)管機制”。制定并發(fā)布《國土空間規(guī)劃城市體檢評估規(guī)程》(以下簡稱《規(guī)程》)，明確城市體檢評估的工作定位與成果應(yīng)用、指標(biāo)體系與評估內(nèi)容、基礎(chǔ)數(shù)據(jù)與分析方法等內(nèi)容，是貫徹落實中央精神、確保國土空間規(guī)劃城市體檢評估工作規(guī)范性、可操作性和有效性的重要舉措。

一、明確“城市空間治理和規(guī)劃實施抓手”的工作定位，強化國土空間規(guī)劃城市體檢評估的權(quán)威性和全過程

工作定位：城市空間治理和規(guī)劃實施抓手

《規(guī)程》在定義中明確國土空間規(guī)劃城市體檢評估是促進(jìn)城市高質(zhì)量發(fā)展、提高國土空間規(guī)劃實施有效性的重要工具，城市體檢評估的對象既包括城市，也包括規(guī)劃。對城市的特征狀態(tài)從安全、創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享等六個維度進(jìn)行監(jiān)測和評價;對規(guī)劃的編制和實施從戰(zhàn)略定位、底線管控、規(guī)模結(jié)構(gòu)、空間布局、支撐體系、實施保障等六個方面進(jìn)行評估，反映規(guī)劃實施的效力(規(guī)劃實施一致性)、效益(實施結(jié)果合理性)、效應(yīng)(使用主體評價)和保障(實施環(huán)境和政策機制)，以及規(guī)劃本身的作用和適應(yīng)性。法定規(guī)劃的目標(biāo)、指標(biāo)和任務(wù)是國土空間規(guī)劃城市體檢評估重要的參照系，體現(xiàn)了其獨有的特點。

工作機制：全周期管理、全過程應(yīng)用

《規(guī)程》在原則中明確全過程應(yīng)用，開展體檢評估要緊密對接國土空間規(guī)劃，形成貫穿規(guī)劃編制——任務(wù)分解——體檢評估——督查問責(zé)——反饋落實的規(guī)劃全生命周期管理實施機制，并銜接國土調(diào)查、用途管制、執(zhí)法督察等自然資源全過程管理。《規(guī)程》明確了城市體檢評估成果面向上級自然資源主管部門、本級政府和市民三個對象的應(yīng)用，讓城市體檢評估真正能用管用好用，方顯其價值。在國土空間規(guī)劃編制審批完成后，城市體檢評估是上級自然資源主管部門和本級政府實時全面掌握城市發(fā)展動態(tài)和規(guī)劃實施狀況最重要的抓手，并以體檢評估結(jié)論作為開展執(zhí)法督察及規(guī)劃編制、實施和調(diào)整優(yōu)化等管理工作、國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃及政府工作報告編制等綜合事務(wù)決策的重要支撐。

二、構(gòu)建“六個維度指標(biāo)體系+六個方面評估內(nèi)容+‘五個一’附件”的評估框架，兼顧工作的規(guī)范性、科學(xué)性和靈活性

城市體檢評估工作既要落實中央精神，又要服務(wù)地方實際;既要規(guī)定“必選動作”，又要兼顧“自選動作”。體檢評估的基本指標(biāo)和基本內(nèi)容具有普遍性，對各地統(tǒng)一要求，突出底線思維，與市級國土空間規(guī)劃中的剛性管控要求相銜接。同時充分考慮各地的發(fā)展階段和實際情況，通過“自選動作”預(yù)留彈性和靈活性，使《規(guī)程》對各類型城市具有較好的適應(yīng)性。

指標(biāo)體系：科學(xué)全面、剛彈兼顧、數(shù)據(jù)客觀、易于實施

指標(biāo)體系是各城市開展體檢評估工作的重要抓手，《規(guī)程》提出由“6個一級類-23個二級類-122項指標(biāo)”構(gòu)成國土空間規(guī)劃城市體檢評估指標(biāo)體系，圍繞安全、創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享關(guān)鍵領(lǐng)域，區(qū)分基本指標(biāo)、推薦指標(biāo)和自選指標(biāo)，使體檢評估工作更科學(xué)、更具適應(yīng)性。指標(biāo)體系構(gòu)建遵循以下原則：

一是強化底線約束，兼顧各地彈性。以33項基本指標(biāo)為核心，各城市可結(jié)合本地發(fā)展階段選擇89項推薦指標(biāo)中的指標(biāo)，也可另行增設(shè)與時空緊密關(guān)聯(lián)，體現(xiàn)質(zhì)量、效率、結(jié)構(gòu)和品質(zhì)的自選指標(biāo)，建立符合地方實際的指標(biāo)體系。

二是確保不同規(guī)范之間高度協(xié)調(diào)統(tǒng)一。與《市級國土空間總體規(guī)劃編制指南》指標(biāo)體系銜接，《規(guī)程》指標(biāo)基本覆蓋編制指南中指標(biāo)。

三是指標(biāo)設(shè)計既重“物”也見“人”?！兑?guī)程》特別注重引導(dǎo)城市以人的需求、感受和全面發(fā)展來安排好生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間，將宜業(yè)、宜居、宜樂、宜游等內(nèi)容及指標(biāo)作為監(jiān)測和評價的重點，提升城市治理投入與居民感知之間的契合度。

四是注重數(shù)據(jù)可獲取、可標(biāo)準(zhǔn)化，計算方法易實施。體檢評估數(shù)據(jù)來源權(quán)威，以國土空間法定數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，以相關(guān)法定統(tǒng)計調(diào)查數(shù)據(jù)為補充，以時空大數(shù)據(jù)為參考。法定數(shù)據(jù)保證了數(shù)據(jù)的權(quán)威性和可獲取，待大數(shù)據(jù)形成統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，也將成為重要的標(biāo)準(zhǔn)化數(shù)據(jù)源。數(shù)據(jù)算法強化時空可達(dá)、反映人本導(dǎo)向，提高對空間治理問題的動態(tài)精準(zhǔn)識別能力，促進(jìn)城市體檢評估工作客觀、科學(xué)、高效。

評估內(nèi)容：響應(yīng)需求、銜接規(guī)劃、面向應(yīng)用

城市體檢評估的內(nèi)容要回應(yīng)各方治理的關(guān)切，方能為各方所用。在國家治理層面，聚焦國家戰(zhàn)略，與國家和區(qū)域有關(guān)要求充分銜接;在城市治理層面，聚焦民生問題、支撐體系、城市品質(zhì)、政策保障等內(nèi)容;在基層治理層面，聚焦街區(qū)治理的短板和市民的真實需求。

城市體檢評估關(guān)于戰(zhàn)略定位、底線管控、規(guī)模結(jié)構(gòu)、空間布局、支撐體系、實施保障等六個方面內(nèi)容的設(shè)置是基本框架，同國土空間總體規(guī)劃編制主要內(nèi)容銜接。城市政府可結(jié)合每年規(guī)劃實施重點任務(wù)，對框架內(nèi)的分析內(nèi)容做出適當(dāng)?shù)恼{(diào)整，如北京2020年結(jié)合疫情，突出城市在安全和防災(zāi)方面的要求，增設(shè)“安全韌性”內(nèi)容。將體檢評估工作的開展與“開展政策研究、提出政策反饋”緊密關(guān)聯(lián)，讓體檢評估真正成為政府有效治理城市的抓手。

年度體檢和五年評估的差別在于年度體檢抓重點、五年評估全覆蓋;年度體檢用于過程預(yù)警、五年評估用于動態(tài)維護(hù)。相較于以往的規(guī)范(辦法)要求，《規(guī)程》增加了常態(tài)化的年度體檢，其特點表現(xiàn)為“三個關(guān)注、兩個轉(zhuǎn)變和一個核心”。首先，年度體檢關(guān)注核心問題，如北京總體規(guī)劃的減量提質(zhì)、功能重組、城市治理、區(qū)域協(xié)同等目標(biāo)，關(guān)注牽一發(fā)而動全身的關(guān)鍵變量，如人、地、房、業(yè)、產(chǎn)等關(guān)鍵要素，關(guān)注基于政府運行視角的行動計劃，包含實施總體規(guī)劃的具體項目、土地投放、資金投入和政策機制的建立等。其二，與五年或更長周期的評估不同，年度體檢強調(diào)從以往的“結(jié)果評估”到“過程體檢”的轉(zhuǎn)變;也不同于以往的程序性技術(shù)文件，強調(diào)從“技術(shù)文件”到“治理手段”的轉(zhuǎn)變，將其作為國家和地方政府實時監(jiān)測城市發(fā)展、開展空間治理和規(guī)劃實施的抓手。其三，常態(tài)化年度體檢的核心目的在于通過過程體檢更好發(fā)揮規(guī)劃對城市發(fā)展的戰(zhàn)略引領(lǐng)和剛性管控作用。

五個附件：一張表、一張圖、一清單、一調(diào)查、一平臺

《規(guī)程》提出了指標(biāo)體系全面量化監(jiān)測、各空間圈層發(fā)展全面檢視、實施任務(wù)清單全面梳理、居民滿意度全面調(diào)查、多源數(shù)據(jù)全面運用的“五個一”附件內(nèi)容。

指標(biāo)體系“一張表”，對指標(biāo)開展持續(xù)監(jiān)測，考察每項指標(biāo)規(guī)劃實施的進(jìn)度完成情況，為預(yù)警反饋提供判定依據(jù)。

空間發(fā)展“一套圖”，在確定分圈層差異化的評價標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上，研判各圈層“人、地、房、業(yè)”核心要素可視化變化情況，優(yōu)化提升城市畫像能力。

重點任務(wù)“一清單”，按照國土空間總體規(guī)劃、近期規(guī)劃確定的重點實施任務(wù)，對照完成時限判斷進(jìn)展情況。

居民滿意度“一調(diào)查”，設(shè)計“規(guī)劃實施社會滿意度評價”，獲取居民對總規(guī)實施和城市工作的年度評價，并通過數(shù)據(jù)庫長期建設(shè)，跟蹤記錄居民滿意度變化脈絡(luò)。

體檢大數(shù)據(jù)“一平臺”，廣泛收集自然資源部門空間數(shù)據(jù)、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展統(tǒng)計數(shù)據(jù)、各部門專項統(tǒng)計調(diào)查數(shù)據(jù)、城市運行大數(shù)據(jù)等，形成多源數(shù)據(jù)互為支撐、互為補充、互為校核的體檢評估基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫。

三、運用“體檢平臺+多維診斷”的技術(shù)方法，保障評估工作的科學(xué)性和低成本

體檢平臺：標(biāo)準(zhǔn)化、智能化、降成本

在體檢評估基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫的基礎(chǔ)上，倡導(dǎo)建立支持城市體檢評估工作全周期的智能分析平臺，設(shè)計指標(biāo)算法模型，利用多來源、多尺度、多時相數(shù)據(jù)，實現(xiàn)指標(biāo)自動計算、比較和監(jiān)測;將體檢評估中需要用到的圖表進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化處理，實現(xiàn)自動生成，最大限度地降低人工成本。

分析方法：多維度、全要素、可驗證、重思辨、多主體

面對日益龐雜的城市巨系統(tǒng)和瞬息萬變的信息流，城市體檢評估應(yīng)注重新技術(shù)和新方法的綜合運用，確保體檢評估結(jié)論的科學(xué)合理?？刹捎枚嘣磾?shù)據(jù)相互校驗的多維分析，保證分析結(jié)果的客觀性;將城市發(fā)展中關(guān)聯(lián)性強的要素進(jìn)行交叉分析，研究城市發(fā)展各空間要素的互動關(guān)系、匹配性、協(xié)調(diào)性;將典型案例和全局?jǐn)?shù)據(jù)結(jié)合，通過典型案例對具體政策和實施機制進(jìn)行評估，尋求解決問題的深層路徑;將縱向歷史比較和橫向城市比較結(jié)合，通過歷史脈絡(luò)判斷發(fā)展階段和趨勢;將客觀評估與主觀評價結(jié)合，數(shù)理分析的技術(shù)評價結(jié)論與市民切身的主觀感受相比照，修正體檢結(jié)論體現(xiàn)人本關(guān)懷。

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