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錨固定位、構(gòu)建體系、多維診斷

——基于《國(guó)土空間規(guī)劃城市體檢評(píng)估規(guī)程》的編制和解讀

北京市規(guī)劃和自然資源委員會(huì)

北京市城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院

楊浚、石曉冬、楊明

《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見(jiàn)》明確要求“建立國(guó)土空間規(guī)劃定期評(píng)估制度”“依托國(guó)土空間基礎(chǔ)信息平臺(tái)，建立健全國(guó)土空間規(guī)劃動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)評(píng)估預(yù)警和實(shí)施監(jiān)管機(jī)制”。制定并發(fā)布《國(guó)土空間規(guī)劃城市體檢評(píng)估規(guī)程》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《規(guī)程》)，明確城市體檢評(píng)估的工作定位與成果應(yīng)用、指標(biāo)體系與評(píng)估內(nèi)容、基礎(chǔ)數(shù)據(jù)與分析方法等內(nèi)容，是貫徹落實(shí)中央精神、確保國(guó)土空間規(guī)劃城市體檢評(píng)估工作規(guī)范性、可操作性和有效性的重要舉措。

一、明確“城市空間治理和規(guī)劃實(shí)施抓手”的工作定位，強(qiáng)化國(guó)土空間規(guī)劃城市體檢評(píng)估的權(quán)威性和全過(guò)程

工作定位：城市空間治理和規(guī)劃實(shí)施抓手

《規(guī)程》在定義中明確國(guó)土空間規(guī)劃城市體檢評(píng)估是促進(jìn)城市高質(zhì)量發(fā)展、提高國(guó)土空間規(guī)劃實(shí)施有效性的重要工具，城市體檢評(píng)估的對(duì)象既包括城市，也包括規(guī)劃。對(duì)城市的特征狀態(tài)從安全、創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享等六個(gè)維度進(jìn)行監(jiān)測(cè)和評(píng)價(jià);對(duì)規(guī)劃的編制和實(shí)施從戰(zhàn)略定位、底線(xiàn)管控、規(guī)模結(jié)構(gòu)、空間布局、支撐體系、實(shí)施保障等六個(gè)方面進(jìn)行評(píng)估，反映規(guī)劃實(shí)施的效力(規(guī)劃實(shí)施一致性)、效益(實(shí)施結(jié)果合理性)、效應(yīng)(使用主體評(píng)價(jià))和保障(實(shí)施環(huán)境和政策機(jī)制)，以及規(guī)劃本身的作用和適應(yīng)性。法定規(guī)劃的目標(biāo)、指標(biāo)和任務(wù)是國(guó)土空間規(guī)劃城市體檢評(píng)估重要的參照系，體現(xiàn)了其獨(dú)有的特點(diǎn)。

工作機(jī)制：全周期管理、全過(guò)程應(yīng)用

《規(guī)程》在原則中明確全過(guò)程應(yīng)用，開(kāi)展體檢評(píng)估要緊密對(duì)接國(guó)土空間規(guī)劃，形成貫穿規(guī)劃編制——任務(wù)分解——體檢評(píng)估——督查問(wèn)責(zé)——反饋落實(shí)的規(guī)劃全生命周期管理實(shí)施機(jī)制，并銜接國(guó)土調(diào)查、用途管制、執(zhí)法督察等自然資源全過(guò)程管理?！兑?guī)程》明確了城市體檢評(píng)估成果面向上級(jí)自然資源主管部門(mén)、本級(jí)政府和市民三個(gè)對(duì)象的應(yīng)用，讓城市體檢評(píng)估真正能用管用好用，方顯其價(jià)值。在國(guó)土空間規(guī)劃編制審批完成后，城市體檢評(píng)估是上級(jí)自然資源主管部門(mén)和本級(jí)政府實(shí)時(shí)全面掌握城市發(fā)展動(dòng)態(tài)和規(guī)劃實(shí)施狀況最重要的抓手，并以體檢評(píng)估結(jié)論作為開(kāi)展執(zhí)法督察及規(guī)劃編制、實(shí)施和調(diào)整優(yōu)化等管理工作、國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃及政府工作報(bào)告編制等綜合事務(wù)決策的重要支撐。

二、構(gòu)建“六個(gè)維度指標(biāo)體系+六個(gè)方面評(píng)估內(nèi)容+‘五個(gè)一’附件”的評(píng)估框架，兼顧工作的規(guī)范性、科學(xué)性和靈活性

城市體檢評(píng)估工作既要落實(shí)中央精神，又要服務(wù)地方實(shí)際;既要規(guī)定“必選動(dòng)作”，又要兼顧“自選動(dòng)作”。體檢評(píng)估的基本指標(biāo)和基本內(nèi)容具有普遍性，對(duì)各地統(tǒng)一要求，突出底線(xiàn)思維，與市級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃中的剛性管控要求相銜接。同時(shí)充分考慮各地的發(fā)展階段和實(shí)際情況，通過(guò)“自選動(dòng)作”預(yù)留彈性和靈活性，使《規(guī)程》對(duì)各類(lèi)型城市具有較好的適應(yīng)性。

指標(biāo)體系：科學(xué)全面、剛彈兼顧、數(shù)據(jù)客觀、易于實(shí)施

指標(biāo)體系是各城市開(kāi)展體檢評(píng)估工作的重要抓手，《規(guī)程》提出由“6個(gè)一級(jí)類(lèi)-23個(gè)二級(jí)類(lèi)-122項(xiàng)指標(biāo)”構(gòu)成國(guó)土空間規(guī)劃城市體檢評(píng)估指標(biāo)體系，圍繞安全、創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享關(guān)鍵領(lǐng)域，區(qū)分基本指標(biāo)、推薦指標(biāo)和自選指標(biāo)，使體檢評(píng)估工作更科學(xué)、更具適應(yīng)性。指標(biāo)體系構(gòu)建遵循以下原則：

一是強(qiáng)化底線(xiàn)約束，兼顧各地彈性。以33項(xiàng)基本指標(biāo)為核心，各城市可結(jié)合本地發(fā)展階段選擇89項(xiàng)推薦指標(biāo)中的指標(biāo)，也可另行增設(shè)與時(shí)空緊密關(guān)聯(lián)，體現(xiàn)質(zhì)量、效率、結(jié)構(gòu)和品質(zhì)的自選指標(biāo)，建立符合地方實(shí)際的指標(biāo)體系。

二是確保不同規(guī)范之間高度協(xié)調(diào)統(tǒng)一。與《市級(jí)國(guó)土空間總體規(guī)劃編制指南》指標(biāo)體系銜接，《規(guī)程》指標(biāo)基本覆蓋編制指南中指標(biāo)。

三是指標(biāo)設(shè)計(jì)既重“物”也見(jiàn)“人”?！兑?guī)程》特別注重引導(dǎo)城市以人的需求、感受和全面發(fā)展來(lái)安排好生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間，將宜業(yè)、宜居、宜樂(lè)、宜游等內(nèi)容及指標(biāo)作為監(jiān)測(cè)和評(píng)價(jià)的重點(diǎn)，提升城市治理投入與居民感知之間的契合度。

四是注重?cái)?shù)據(jù)可獲取、可標(biāo)準(zhǔn)化，計(jì)算方法易實(shí)施。體檢評(píng)估數(shù)據(jù)來(lái)源權(quán)威，以國(guó)土空間法定數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，以相關(guān)法定統(tǒng)計(jì)調(diào)查數(shù)據(jù)為補(bǔ)充，以時(shí)空大數(shù)據(jù)為參考。法定數(shù)據(jù)保證了數(shù)據(jù)的權(quán)威性和可獲取，待大數(shù)據(jù)形成統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，也將成為重要的標(biāo)準(zhǔn)化數(shù)據(jù)源。數(shù)據(jù)算法強(qiáng)化時(shí)空可達(dá)、反映人本導(dǎo)向，提高對(duì)空間治理問(wèn)題的動(dòng)態(tài)精準(zhǔn)識(shí)別能力，促進(jìn)城市體檢評(píng)估工作客觀、科學(xué)、高效。

評(píng)估內(nèi)容：響應(yīng)需求、銜接規(guī)劃、面向應(yīng)用

城市體檢評(píng)估的內(nèi)容要回應(yīng)各方治理的關(guān)切，方能為各方所用。在國(guó)家治理層面，聚焦國(guó)家戰(zhàn)略，與國(guó)家和區(qū)域有關(guān)要求充分銜接;在城市治理層面，聚焦民生問(wèn)題、支撐體系、城市品質(zhì)、政策保障等內(nèi)容;在基層治理層面，聚焦街區(qū)治理的短板和市民的真實(shí)需求。

城市體檢評(píng)估關(guān)于戰(zhàn)略定位、底線(xiàn)管控、規(guī)模結(jié)構(gòu)、空間布局、支撐體系、實(shí)施保障等六個(gè)方面內(nèi)容的設(shè)置是基本框架，同國(guó)土空間總體規(guī)劃編制主要內(nèi)容銜接。城市政府可結(jié)合每年規(guī)劃實(shí)施重點(diǎn)任務(wù)，對(duì)框架內(nèi)的分析內(nèi)容做出適當(dāng)?shù)恼{(diào)整，如北京2020年結(jié)合疫情，突出城市在安全和防災(zāi)方面的要求，增設(shè)“安全韌性”內(nèi)容。將體檢評(píng)估工作的開(kāi)展與“開(kāi)展政策研究、提出政策反饋”緊密關(guān)聯(lián)，讓體檢評(píng)估真正成為政府有效治理城市的抓手。

年度體檢和五年評(píng)估的差別在于年度體檢抓重點(diǎn)、五年評(píng)估全覆蓋;年度體檢用于過(guò)程預(yù)警、五年評(píng)估用于動(dòng)態(tài)維護(hù)。相較于以往的規(guī)范(辦法)要求，《規(guī)程》增加了常態(tài)化的年度體檢，其特點(diǎn)表現(xiàn)為“三個(gè)關(guān)注、兩個(gè)轉(zhuǎn)變和一個(gè)核心”。首先，年度體檢關(guān)注核心問(wèn)題，如北京總體規(guī)劃的減量提質(zhì)、功能重組、城市治理、區(qū)域協(xié)同等目標(biāo)，關(guān)注牽一發(fā)而動(dòng)全身的關(guān)鍵變量，如人、地、房、業(yè)、產(chǎn)等關(guān)鍵要素，關(guān)注基于政府運(yùn)行視角的行動(dòng)計(jì)劃，包含實(shí)施總體規(guī)劃的具體項(xiàng)目、土地投放、資金投入和政策機(jī)制的建立等。其二，與五年或更長(zhǎng)周期的評(píng)估不同，年度體檢強(qiáng)調(diào)從以往的“結(jié)果評(píng)估”到“過(guò)程體檢”的轉(zhuǎn)變;也不同于以往的程序性技術(shù)文件，強(qiáng)調(diào)從“技術(shù)文件”到“治理手段”的轉(zhuǎn)變，將其作為國(guó)家和地方政府實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)城市發(fā)展、開(kāi)展空間治理和規(guī)劃實(shí)施的抓手。其三，常態(tài)化年度體檢的核心目的在于通過(guò)過(guò)程體檢更好發(fā)揮規(guī)劃對(duì)城市發(fā)展的戰(zhàn)略引領(lǐng)和剛性管控作用。

五個(gè)附件：一張表、一張圖、一清單、一調(diào)查、一平臺(tái)

《規(guī)程》提出了指標(biāo)體系全面量化監(jiān)測(cè)、各空間圈層發(fā)展全面檢視、實(shí)施任務(wù)清單全面梳理、居民滿(mǎn)意度全面調(diào)查、多源數(shù)據(jù)全面運(yùn)用的“五個(gè)一”附件內(nèi)容。

指標(biāo)體系“一張表”，對(duì)指標(biāo)開(kāi)展持續(xù)監(jiān)測(cè)，考察每項(xiàng)指標(biāo)規(guī)劃實(shí)施的進(jìn)度完成情況，為預(yù)警反饋提供判定依據(jù)。

空間發(fā)展“一套圖”，在確定分圈層差異化的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上，研判各圈層“人、地、房、業(yè)”核心要素可視化變化情況，優(yōu)化提升城市畫(huà)像能力。

重點(diǎn)任務(wù)“一清單”，按照國(guó)土空間總體規(guī)劃、近期規(guī)劃確定的重點(diǎn)實(shí)施任務(wù)，對(duì)照完成時(shí)限判斷進(jìn)展情況。

居民滿(mǎn)意度“一調(diào)查”，設(shè)計(jì)“規(guī)劃實(shí)施社會(huì)滿(mǎn)意度評(píng)價(jià)”，獲取居民對(duì)總規(guī)實(shí)施和城市工作的年度評(píng)價(jià)，并通過(guò)數(shù)據(jù)庫(kù)長(zhǎng)期建設(shè)，跟蹤記錄居民滿(mǎn)意度變化脈絡(luò)。

體檢大數(shù)據(jù)“一平臺(tái)”，廣泛收集自然資源部門(mén)空間數(shù)據(jù)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)、各部門(mén)專(zhuān)項(xiàng)統(tǒng)計(jì)調(diào)查數(shù)據(jù)、城市運(yùn)行大數(shù)據(jù)等，形成多源數(shù)據(jù)互為支撐、互為補(bǔ)充、互為校核的體檢評(píng)估基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)。

三、運(yùn)用“體檢平臺(tái)+多維診斷”的技術(shù)方法，保障評(píng)估工作的科學(xué)性和低成本

體檢平臺(tái)：標(biāo)準(zhǔn)化、智能化、降成本

在體檢評(píng)估基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)的基礎(chǔ)上，倡導(dǎo)建立支持城市體檢評(píng)估工作全周期的智能分析平臺(tái)，設(shè)計(jì)指標(biāo)算法模型，利用多來(lái)源、多尺度、多時(shí)相數(shù)據(jù)，實(shí)現(xiàn)指標(biāo)自動(dòng)計(jì)算、比較和監(jiān)測(cè);將體檢評(píng)估中需要用到的圖表進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化處理，實(shí)現(xiàn)自動(dòng)生成，最大限度地降低人工成本。

分析方法：多維度、全要素、可驗(yàn)證、重思辨、多主體

面對(duì)日益龐雜的城市巨系統(tǒng)和瞬息萬(wàn)變的信息流，城市體檢評(píng)估應(yīng)注重新技術(shù)和新方法的綜合運(yùn)用，確保體檢評(píng)估結(jié)論的科學(xué)合理?？刹捎枚嘣磾?shù)據(jù)相互校驗(yàn)的多維分析，保證分析結(jié)果的客觀性;將城市發(fā)展中關(guān)聯(lián)性強(qiáng)的要素進(jìn)行交叉分析，研究城市發(fā)展各空間要素的互動(dòng)關(guān)系、匹配性、協(xié)調(diào)性;將典型案例和全局?jǐn)?shù)據(jù)結(jié)合，通過(guò)典型案例對(duì)具體政策和實(shí)施機(jī)制進(jìn)行評(píng)估，尋求解決問(wèn)題的深層路徑;將縱向歷史比較和橫向城市比較結(jié)合，通過(guò)歷史脈絡(luò)判斷發(fā)展階段和趨勢(shì);將客觀評(píng)估與主觀評(píng)價(jià)結(jié)合，數(shù)理分析的技術(shù)評(píng)價(jià)結(jié)論與市民切身的主觀感受相比照，修正體檢結(jié)論體現(xiàn)人本關(guān)懷。

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