城市規(guī)劃師經(jīng)驗(yàn)談之德國(guó)空間開(kāi)發(fā)的經(jīng)驗(yàn)及啟示

      應(yīng)借鑒德國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，國(guó)家一級(jí)的規(guī)劃重在大政方針、跨區(qū)域問(wèn)題，而地方規(guī)劃要分級(jí)，具體，有約束力，并加強(qiáng)立法，加強(qiáng)公眾參與，使規(guī)劃真正指導(dǎo)建設(shè)實(shí)踐 
　　德國(guó)國(guó)土空間開(kāi)發(fā)的宗旨是謀求地區(qū)的均衡發(fā)展，促進(jìn)全國(guó)和各地區(qū)的開(kāi)發(fā)、建設(shè)、保護(hù)；協(xié)調(diào)社會(huì)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)與生態(tài)功能目標(biāo)，在大范圍內(nèi)保持地區(qū)的均衡且可持續(xù)發(fā)展；在全國(guó)提供同等的生活環(huán)境。 
　　德國(guó)空間開(kāi)發(fā)格局的主要特點(diǎn) 
　　德國(guó)共有大中小城市500多個(gè)，其中絕大部分為中小城市，人口在2―20萬(wàn)人的城市約占城市總數(shù)的70%多，表現(xiàn)為中小城鎮(zhèn)為主的高度城市化，城市化水平達(dá)95%以上。 
　　在歐洲，德國(guó)的人口密度較高，230人/平方公里，但各地的差異性很大，成片或單獨(dú)的人口密集區(qū)與人口稀少的空間相區(qū)分，大體形成三種空間類(lèi)型。 
　　中心空間由突出的幾個(gè)較大的密切關(guān)聯(lián)的城市化區(qū)域構(gòu)成，如漢堡、柏林、萊茵――魯爾、萊茵――美茵河、斯圖加特和慕尼黑等地區(qū)，具有極其重要的地位。該類(lèi)型空間平均人口密度1000人/平方公里，以11%的領(lǐng)土面積聚集了49%和57%的人口和從業(yè)人員，就業(yè)崗位增加最大，反映聚集優(yōu)勢(shì)對(duì)企業(yè)選址具有重要意義。 
　　邊緣空間人口密度低于100人/平方公里，遠(yuǎn)離大的中心區(qū)域，遍布全國(guó)各地，約占領(lǐng)土的60%和總?cè)丝诘?5%，能夠比較方便地與中心地區(qū)連接。 
　　二者之間的就是過(guò)渡空間，占總領(lǐng)土的30%和人口的25%以上，平均人口密度200人/平方公里。 
　　由于采取大分散小集中式的開(kāi)發(fā)模式，德國(guó)的平均國(guó)土開(kāi)發(fā)強(qiáng)度為12.8%（指除森林、河流、耕地之外的使用面積與總國(guó)土面積之比），對(duì)自然環(huán)境的保護(hù)非常重視和有效。 
　　德國(guó)空間規(guī)劃的編制及其層級(jí) 
　　德國(guó)的國(guó)土整治規(guī)劃又叫空間利用規(guī)劃或空間規(guī)劃，還叫國(guó)土整治綱要、國(guó)土整治規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃等多種名稱。 
　　空間規(guī)劃被看作是一種使高度工業(yè)化社會(huì)對(duì)空間不斷增長(zhǎng)的要求與實(shí)際存在的空間盡可能好地協(xié)調(diào)一致的嘗式，主要任務(wù)是根據(jù)各地區(qū)經(jīng)濟(jì)狀況和發(fā)展趁勢(shì)進(jìn)行分類(lèi)，對(duì)不同地區(qū)制定不同的戰(zhàn)略目標(biāo)，采取不同的政策措施。 
　　德國(guó)的空間規(guī)劃具有很典型的高度地方自治型特征，分為聯(lián)邦、州、區(qū)域和地方4級(jí)規(guī)劃，形成了相對(duì)完整的規(guī)劃體系。 
　　聯(lián)邦政府負(fù)責(zé)確定空間開(kāi)發(fā)利用規(guī)劃的基本原則和大政方針，制定規(guī)劃的總體框架，由交通――建筑和住房部與各州（通過(guò)州空間規(guī)劃部長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議）定期共同編制《空間發(fā)展報(bào)告》（包括空間發(fā)展和空間規(guī)劃的手段兩個(gè)部分）。 
　　地方則組織制定具體規(guī)劃。州和區(qū)域規(guī)劃確定中心地、發(fā)展軸及特別發(fā)展地區(qū)。州級(jí)空間規(guī)劃是綜合性的上位空間規(guī)劃，通過(guò)參與編制聯(lián)邦空間規(guī)劃，在歐盟內(nèi)和更大的歐洲空間內(nèi)為本州的發(fā)展做出貢獻(xiàn)，并為單項(xiàng)空間功能或空間利用采取預(yù)留措施。具體內(nèi)容包括空間結(jié)構(gòu)和居民點(diǎn)結(jié)構(gòu)，主要闡述州城的中心地體系（城鎮(zhèn)體系）、工業(yè)發(fā)展重點(diǎn)、減負(fù)分流地點(diǎn)以及發(fā)展軸、開(kāi)敞空間結(jié)構(gòu)和開(kāi)敞空間保護(hù)。 
　　區(qū)域規(guī)劃是跨行政區(qū)的，在德國(guó)城市和鎮(zhèn)實(shí)行地方自治的背景下，區(qū)域規(guī)劃充分考慮地方利益和地方對(duì)上位規(guī)劃的接受程度，在空間規(guī)劃系統(tǒng)中具有承上啟下的關(guān)鍵地位。區(qū)域規(guī)劃每5年修編一次，由州政府批準(zhǔn)。具體包含《州發(fā)展規(guī)劃》中涉及本地區(qū)的目標(biāo)，還特別含有一些具有跨地區(qū)意義的決定，即中心地體系；居民點(diǎn)結(jié)構(gòu)，包括住宅用地、工業(yè)用地以及滿足其他相關(guān)用地需求的地區(qū)；跨地區(qū)交通線和基礎(chǔ)設(shè)施；自然保護(hù)區(qū)和景觀保護(hù)區(qū)；林區(qū)以及造林區(qū)；農(nóng)業(yè)土地利用區(qū)；地區(qū)性的綠帶，氣候保護(hù)區(qū)和防洪滯洪區(qū)；原料礦產(chǎn)保護(hù)區(qū)或開(kāi)采區(qū)；文物保護(hù)設(shè)施。 
　　地方政府（指城市和鎮(zhèn)）制定具有法律約束力的土地利用規(guī)劃（準(zhǔn)備性的建設(shè)指導(dǎo)規(guī)劃）和建設(shè)規(guī)劃（強(qiáng)制性的建設(shè)指導(dǎo)規(guī)劃）。建設(shè)指導(dǎo)規(guī)劃應(yīng)該適應(yīng)空間規(guī)劃的要求，它為兩級(jí)結(jié)構(gòu)，包括土地利用規(guī)劃和建設(shè)規(guī)劃，為減少建筑用地需求，德國(guó)在城鄉(xiāng)發(fā)展中充分重視存量土地的再次利用、建筑加密以及其他促進(jìn)城鎮(zhèn)內(nèi)部發(fā)展的措施。 
　　擁有健全的法律法規(guī)體系 
　　為了增強(qiáng)規(guī)劃與政策的權(quán)威性和連續(xù)性，德國(guó)采用立法的形式，為區(qū)域規(guī)劃與政策目標(biāo)的有效實(shí)施提供法律保障，可以說(shuō)有明確的法律依據(jù)是德國(guó)區(qū)域規(guī)劃成功的基礎(chǔ)。 
　　聯(lián)邦政府先后頒布《聯(lián)邦基本法》《聯(lián)邦改善區(qū)域結(jié)構(gòu)共同任務(wù)法》《聯(lián)邦空間布局法》《聯(lián)邦財(cái)政平衡法》，對(duì)經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)的開(kāi)發(fā)以及東西德統(tǒng)一產(chǎn)生了明顯的效果?；痉ê吐?lián)邦建設(shè)法、自然保護(hù)及景觀保護(hù)法、農(nóng)田建設(shè)法等部門(mén)法構(gòu)成一個(gè)法規(guī)體系。 
　　法律既是制定規(guī)劃的依據(jù)，又是實(shí)施規(guī)劃的保障?！痘痉ā罚ㄆ饝椃ǖ淖饔茫┑?5條規(guī)定：聯(lián)邦有權(quán)對(duì)土地分配、國(guó)土規(guī)劃、水利管理等頒布原則性的法規(guī)。 
　　德國(guó)的區(qū)域規(guī)劃都是以有關(guān)法律為依據(jù)的，1965年德國(guó)聯(lián)邦議院通過(guò)了聯(lián)邦區(qū)域規(guī)劃法，1976年又通過(guò)了第二個(gè)聯(lián)邦區(qū)域規(guī)劃法。 
　　各州也有絕對(duì)的自治權(quán)和立法權(quán)，在考慮聯(lián)邦法理念、原則的情況下，進(jìn)一步制定州級(jí)法律法規(guī)，德國(guó)的一些州、專區(qū)、市或縣都有自己的區(qū)域規(guī)劃法