淺議規(guī)劃控制指標(biāo)與大城市居住形態(tài)

提 要：論文根據(jù)國(guó)家規(guī)范及相關(guān)規(guī)劃控制指標(biāo)，推算并探討了大城市合理的套均居住面積及住宅層數(shù)，并通過(guò)對(duì)比目前大城市住宅的建設(shè)實(shí)際，提出“適當(dāng)控制套均住宅面積，提高大城市高層及中高層住宅比例”的結(jié)論。

    目前我國(guó)大規(guī)模的住宅開(kāi)發(fā)已經(jīng)對(duì)城市結(jié)構(gòu)和城市形態(tài)產(chǎn)生了巨大的影響。國(guó)家土地管理局利用衛(wèi)星遙感技術(shù)對(duì)北京等 31 個(gè)人口超過(guò) 100 萬(wàn)的城市的用地規(guī)模進(jìn)行分析表明，這 31 個(gè)城市主城區(qū)占地面積已由 1986 年的 3266.7 平方公里擴(kuò)大到 1996 年的 4906.1 平方公里，增長(zhǎng)了 50.1% 。城市用地增長(zhǎng)率與城市人口增長(zhǎng)率之比稱為城市用地增長(zhǎng)彈性系數(shù)， 80 年代老師提出這一系數(shù)的合理數(shù)值應(yīng)該是 1.12 ，但上述這 31 個(gè)特大城市的用地增長(zhǎng)彈性系數(shù)達(dá)到 2.29 。在引起城市規(guī)模擴(kuò)大的因素中，目前城市邊緣住宅區(qū)的大規(guī)模建設(shè)，引起大量耕地轉(zhuǎn)變?yōu)榫幼∮玫厥窍喈?dāng)主要的原因?，F(xiàn)階段大城市邊緣大規(guī)模的城市住宅建設(shè)是以較低的容積率、高于國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)許多的人均用地指標(biāo)為前提，良好居住環(huán)境建立在犧牲國(guó)家對(duì)城市規(guī)模的控制和浪費(fèi)有限耕地基礎(chǔ)上，這樣的發(fā)展觀與目前倡導(dǎo)的可持續(xù)發(fā)展觀是背道而馳的。

    中國(guó)大城市居住形態(tài)由城市規(guī)劃部門(mén)和土地部門(mén)制定的相關(guān)指標(biāo)管理和控制。對(duì)城市居住空間的用地標(biāo)準(zhǔn)具有限定作用的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)是 1994 年 2 月 1 日開(kāi)始實(shí)施《城市居住區(qū)規(guī)劃設(shè)計(jì)規(guī)范》（下稱規(guī)范）和 1991 年 3 月 1 日開(kāi)始實(shí)施的《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)》（下稱標(biāo)準(zhǔn)），在新頒布的《城市規(guī)劃法》和《城市土地管理法》中都提出城市建設(shè)用地的規(guī)模應(yīng)當(dāng)符合國(guó)務(wù)院建設(shè)行政主管部門(mén)規(guī)定的指標(biāo)。在《規(guī)范》和《標(biāo)準(zhǔn)》中所規(guī)定的城市人均用地指標(biāo)是根據(jù)我國(guó)特定土地資源情況和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平所制定的，對(duì)我國(guó)近期的城市住宅建設(shè)具有重要的指導(dǎo)和控制作用。目前我國(guó)城市規(guī)劃部門(mén)所制定的近期與遠(yuǎn)期城市總體規(guī)劃中對(duì)城市擴(kuò)展范圍和居住用地規(guī)模、以及根據(jù)人口增長(zhǎng)規(guī)模推算的居住用地的增量規(guī)模等都是以上述兩個(gè)國(guó)家為標(biāo)準(zhǔn)為依據(jù)。應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到：在我國(guó)這樣的人均耕地遠(yuǎn)低于世界平均水平、土地缺稀的國(guó)度，嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家所制定的用地控制標(biāo)準(zhǔn)，有利于城市建設(shè)規(guī)模和土地使用數(shù)量和強(qiáng)度的合理、高效利用，達(dá)到節(jié)約土地、控制大城市蔓延的目的。

    依據(jù)《城市居住區(qū)規(guī)劃設(shè)計(jì)規(guī)范》中對(duì)人均居住區(qū)用地的控制指標(biāo)，可以推算出國(guó)對(duì)各種住宅建筑類型的居住區(qū)（如以多層、中高層和高層住宅組成的居住區(qū)）套均住宅面積標(biāo)準(zhǔn)。由于目前我國(guó)大城市住宅開(kāi)發(fā)多個(gè)以小區(qū)建設(shè)為主，所以這里依據(jù)《規(guī)范》中對(duì)小區(qū)的控制指標(biāo)進(jìn)行相關(guān)推算。在《規(guī)范》的《人均居住居住區(qū)用地控制指標(biāo)》中分別制定了按城市各種住宅類型的小的控制指標(biāo)；在《住宅面積凈密度最大值控制指標(biāo)》中按照氣候區(qū)對(duì)多層、中高層、高層住宅小區(qū)提出了住宅面積凈密度的最大控制標(biāo)準(zhǔn)；同時(shí)在《規(guī)范》對(duì)人均居住區(qū)用地控制指標(biāo)的說(shuō)明中指出：《規(guī)范》是按照平均每戶 3.5 人的戶均人口結(jié)構(gòu)制定各項(xiàng)指標(biāo)的。根據(jù)以上指標(biāo)經(jīng)推算可以得到每戶住宅面積標(biāo)準(zhǔn)：

人均用地指標(biāo)×居住小區(qū)住宅用地比例 = 居住小區(qū)人均住宅用地

居住小區(qū)人均用地× 3.5 人 / 戶 = 居住小區(qū)戶均住宅用地

居住小區(qū)戶均住宅用地×住宅面積凈密度最大值 = 戶均最大住宅建筑面積

    根據(jù)以上公式的推算，并針對(duì)我國(guó)大城市所處的不同氣候區(qū)，可以推算《規(guī)范》所提出的各大城市的住宅面積標(biāo)準(zhǔn)，為簡(jiǎn)化計(jì)算，住宅用地占整個(gè)小區(qū)用地的比例按照中間值 60% 計(jì)算。

    根據(jù)對(duì)北京、上海、天津、武漢、南京等 8 個(gè)主要大城市居民居住意向的調(diào)查，從對(duì)最符合居民的愿望的套均住宅面積統(tǒng)計(jì)中可以發(fā)現(xiàn)：目前居民最為認(rèn)可的套均住宅面積為 80 ― 100m2/ 套?？梢钥闯觯挥懈邔幼≌^(qū)才能做到套均住宅面積最大達(dá)到 88.2m2/ 套，目前居民普遍認(rèn)可的住宅面積標(biāo)準(zhǔn)已遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于國(guó)家的大部分控制指標(biāo)。套均住宅面積的大幅增加是人均居住區(qū)用地大幅增加的潛在誘因，由人均居住區(qū)用地超標(biāo)引發(fā)的城市居住用地大幅增長(zhǎng)，必然引起城市居住用地膨脹，導(dǎo)致城市居住用地指標(biāo)超出《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)》所規(guī)定的居住用地占城市建設(shè)用地的 20% ― 32% 的標(biāo)準(zhǔn)，并有可能使依據(jù)《規(guī)范》和《標(biāo)準(zhǔn)》所制定的各大城市總體規(guī)劃成為一紙空文。

    2000 年中國(guó)小康住宅示范工程是以創(chuàng)建 21 世紀(jì)初葉的居住生活水準(zhǔn)為目標(biāo)，小區(qū)規(guī)劃設(shè)計(jì)以體現(xiàn)超前性、先導(dǎo)性和示范性為目標(biāo)；建設(shè)部所舉辦的“ 97 全國(guó)跨世紀(jì)住宅小區(qū)方案競(jìng)賽”也以跨世紀(jì)的居住區(qū)設(shè)計(jì)模式為目標(biāo)，其獲獎(jiǎng)方案顯示了中國(guó)各大城市地面向未來(lái)的居住模式具有典型性的探索結(jié)果。通過(guò)對(duì)所在地為大城市的小康住宅小區(qū)以及跨世紀(jì)住宅小區(qū)競(jìng)賽獲獎(jiǎng)方案的指標(biāo)進(jìn)行計(jì)算和分析，并與《規(guī)范》進(jìn)行對(duì)照，可以發(fā)現(xiàn)具有示范性的小區(qū)規(guī)劃設(shè)計(jì)結(jié)果與《規(guī)范》產(chǎn)生的一些矛盾。

    《規(guī)范》中對(duì)大城市居住小區(qū)的人均居住區(qū)用地分別規(guī)定為：多層 15 ― 19m2/ 人，多層及中高層 14 ― 18m2/ 人、中高層 13 ― 14m2/ 人、多層及高層 11 ― 14m2/ 人、高層 10 ― 12m2/ 人。從表 2 中可以發(fā)現(xiàn)，被統(tǒng)計(jì)的大城市跨世紀(jì)小區(qū)人均居住區(qū)用地指標(biāo)絕大部分遠(yuǎn)遠(yuǎn)地高于國(guó)家的規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)，有的甚至是國(guó)家控制指標(biāo)的 3 倍以上。人均居住區(qū)用地指標(biāo)的大幅度增加，意味著新建小區(qū)用地面積的大幅增加，從而致使各大城市依據(jù)國(guó)家規(guī)范所制定的城市總體規(guī)劃的居住用地指標(biāo)可能被全面突破，其結(jié)果是導(dǎo)致城市用地范圍地?zé)o序擴(kuò)展。

    從統(tǒng)計(jì)中，可以看到人均居住區(qū)用地指標(biāo)符合或接近國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的住宅小區(qū)有 8 個(gè)，其中天津的安華里和居華里控制戶均住宅面積在 70m2/ 套以下，雖然小區(qū)住宅面積凈密度和容積率不高，但其設(shè)計(jì)結(jié)果滿足了國(guó)家規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。另外北京望京 4 、西安大明宮 2 以及南京東方城的戶均住宅面積在 80 ― 85m2/ 套之間，但通過(guò)提高高層住宅在小區(qū)中的建設(shè)比例，提高了住宅面積凈密度，從而降低了人均居住區(qū)用地的指標(biāo)；沈陽(yáng)龍盛、北京蓮花、大連錦繡的戶均住宅面積達(dá)到 105m2/ 套左右，在滿足日照、以及環(huán)境品質(zhì)要求的前提下，通過(guò)高層住宅的密集布局，使小區(qū)規(guī)劃得到老師的認(rèn)可，并達(dá)到了極高的住宅面積凈密度和容積率，并滿足了國(guó)家控制指標(biāo)的要求。由以上的分析可以看出，使住宅小區(qū)達(dá)到或接近《規(guī)范》所規(guī)定的人均居住區(qū)用地標(biāo)準(zhǔn)的方法兩種：一是控制戶均住宅面積，使之符合或接近表 1 中的住宅面積控制數(shù)值；二是通過(guò)增加中高層住宅和高層住宅的建設(shè)比例，提高住宅面積密度，在增加戶均住宅面積的同時(shí)，滿足國(guó)家控制指標(biāo)。對(duì)我國(guó)城市家庭居住需求的調(diào)查顯示 70m2/ 套的住宅已經(jīng)無(wú)法滿足我國(guó)城市居民的家庭購(gòu)買(mǎi)住宅的經(jīng)濟(jì)承受能力和居住需求調(diào)查，將住宅小區(qū)的住宅面積控制在 85m2/ 套、并適當(dāng)提高住宅面積凈密度，從而達(dá)到國(guó)家居住用地控制標(biāo)準(zhǔn)的方法是比較可行的。

    為改善目前大城市居住用地大幅膨脹、用地指標(biāo)嚴(yán)重超標(biāo)的情形，筆者建議采取以下兩個(gè)途徑： 1 、國(guó)家適度調(diào)整控制居住空間建設(shè)模式的相關(guān)控制指標(biāo)； 2 、控制大城市居住空間的建設(shè)模式，建議大城市提高高層及中高層住宅的建設(shè)比例。

    在以居民購(gòu)買(mǎi)商品住宅作為獲取住宅主要手段的今天，只有居民對(duì)住宅面積認(rèn)可的套型才能得以售出；同時(shí)只有當(dāng)國(guó)家作為城市規(guī)劃依據(jù)的人均居住用地標(biāo)準(zhǔn)得以執(zhí)行才能保證大城市總體規(guī)劃對(duì)城市未來(lái)形態(tài)和用地規(guī)模的規(guī)定得以實(shí)現(xiàn)。但由于依據(jù)《規(guī)范》和《標(biāo)準(zhǔn)》推算的平均每戶住宅面積指標(biāo)偏低，（根據(jù)表 1 的推算，大城市多層住宅戶均住宅面積應(yīng)該控制在 53.55 ― 75.81m2/ 套之間） , 目前中國(guó)大城市中層住宅套均住宅面積已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了這一控制指標(biāo) , 而且居民意愿調(diào)查也顯示出其理想的住宅面積遠(yuǎn)高于這一標(biāo)準(zhǔn)。規(guī)劃控制指標(biāo)與實(shí)際建設(shè)結(jié)果的背離，將導(dǎo)致城市居住用地失控發(fā)展 , 其后果是嚴(yán)重的。

    近年來(lái)許多大城市以戶均人口 3.5 萬(wàn)人作為基數(shù)推算住宅各項(xiàng)指標(biāo)的。根據(jù)對(duì)我國(guó)大城市戶均人口的統(tǒng)計(jì)，在 1998 的中國(guó)特大城市平均每戶人口已經(jīng)降低到目前的 3.13 人 / 戶，大城市為 3.14 人 / 戶；從近年來(lái)大城市戶均人口變化情況看，戶均人口呈現(xiàn)逐年降低的趨勢(shì)。因此我國(guó)目前作為居住區(qū)指導(dǎo)性文件《城市居住區(qū)規(guī)劃設(shè)計(jì)規(guī)范》中對(duì)戶均人口以 3.5 人 / 戶為標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該及時(shí)作出修正。然而當(dāng)戶均人口低于目前規(guī)范規(guī)定的 3.5 人 / 戶后，根據(jù)《城市居住區(qū)規(guī)劃設(shè)計(jì)規(guī)范》中人均作地指標(biāo)而推算出的戶均住宅套面積控制指標(biāo)將更低。根據(jù)多個(gè)城市對(duì)居民居住意愿的調(diào)查，多數(shù)大城市居民家庭理想的住宅套均面積在 80 ― 100/ 套，居民意愿與國(guó)家目前的控制標(biāo)準(zhǔn)間的矛盾已經(jīng)很大，而戶均人口降低后住宅套面積的國(guó)家控制標(biāo)準(zhǔn)更低，將導(dǎo)致之一矛盾的更加尖銳，在當(dāng)今民民居住需求決定住宅市場(chǎng)走勢(shì)的形勢(shì)下，這一矛盾有可能引起國(guó)家規(guī)范失去其控制力?！冻鞘芯幼^(qū)規(guī)劃設(shè)計(jì)規(guī)范》是國(guó)家控制居住區(qū)用地情況、制定城市總體規(guī)劃及詳細(xì)規(guī)劃的依據(jù)，其法律效力和嚴(yán)肅性是不可容置疑的，為保證其準(zhǔn)確性與控制力，對(duì)規(guī)范的修訂也到了刻不容緩的時(shí)候。筆者認(rèn)為，在目前住宅商品化的形式下，對(duì)住宅套面積的控制標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該適當(dāng)放寬，由于戶均人口的下降，由此引起的人均居住用地量的增加也不會(huì)很大。

    以多層和中高層住宅套均住宅面積 80/ 套、高層住宅因交通面積較大以 90-/ 套計(jì)算，根據(jù)表 1 的推算方法，戶均人口以 3.2 人 / 戶計(jì)算，住宅用地以占小區(qū)總用地的 60% 計(jì)，可以推算出各種住宅類型的居住小區(qū)人均居住用地指標(biāo)。（表 3 ）從表 3 中推算的人均用地?cái)?shù)值與目前《規(guī)范》中規(guī)定的人均居住用地?cái)?shù)值的對(duì)比看，在住宅套面積標(biāo)準(zhǔn)提高、戶均人口下降后，以高層或中高層等節(jié)地作用好的住宅形式建設(shè)的居住區(qū)，其人均居住用地指標(biāo)比目前的現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)提高不多，比較好的符合了我國(guó)人多地少、耕地不足的國(guó)情，具有一定的可操作性。在我國(guó)人口不斷增加、土地日益缺稀的形勢(shì)下，不宜提倡套均面積過(guò)大、人均占地過(guò)多的住宅形式，以適度、準(zhǔn)確的國(guó)家控制標(biāo)準(zhǔn)指導(dǎo)城市居民住宅消費(fèi)，以節(jié)地性好的住宅形式作為城市尤其是市區(qū)的住宅建設(shè)主體，輔助嚴(yán)格的行政手段和經(jīng)濟(jì)手段促進(jìn)國(guó)家用地指標(biāo)的執(zhí)行，是現(xiàn)有居住需求與我國(guó)國(guó)情決定的客觀結(jié)果。

    另外應(yīng)該看到，由于我國(guó)大城市人均城市建設(shè)用地基礎(chǔ)水平數(shù)值比較低，在多數(shù)大城市依照居住用地占城市建設(shè)土地比例的上限 32% 推算出人均居住用地指標(biāo)還是符合實(shí)際的。在《標(biāo)準(zhǔn)》條文說(shuō)明中提出人均居住用地指標(biāo)是根據(jù)每公頃居住用地建設(shè)住宅面積 7000 ― 10000 平方米推算的，依照人均居住用地 18 ― 28m2/ 人計(jì)算，每公頃居住用地的人口毛密度應(yīng)該是 357 ― 555 人 / 公頃。由于目前套均住宅面積的大幅提高，由這一人口毛密度數(shù)值反推，以符合當(dāng)前家庭戶均人口與居民居住的意愿的 80/ 戶、戶均 3.2 人計(jì)算，每公頃居住用地應(yīng)該建設(shè)的住宅面積是 8928.6 ― 13888.9 平方米，這一推算出的數(shù)值比《標(biāo)準(zhǔn)》所依據(jù)的每公頃居住用地需建住宅面積數(shù)值略高。這表明多數(shù)大城市必須提高居住用地上的住宅容積率，以更加高效用地的方式（如高層或中高層）建設(shè)住宅。這樣才可能達(dá)到各大城市總體規(guī)劃中依據(jù)《標(biāo)準(zhǔn)》的各項(xiàng)控制指標(biāo)所作出的規(guī)劃結(jié)果。

    總之，面對(duì)我國(guó)土地缺稀的嚴(yán)峻現(xiàn)實(shí)，為避免大城市的無(wú)序蔓延，有必要在國(guó)家對(duì)住宅的相關(guān)控制指標(biāo)的約束下，尋求住宅套均面積及住宅層數(shù)間合理的平衡點(diǎn)，通過(guò)調(diào)整國(guó)家控制標(biāo)準(zhǔn)以及提高大城市高層及中高層住宅的建設(shè)比例，在以最合理的方式在解決居民的居住需求的同時(shí)，滿足國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)對(duì)城市形態(tài)的控制。

注釋

1. 《城市居住區(qū)規(guī)劃設(shè)計(jì)規(guī)范》（ GB50180 ― 93 ）， P63 ，
2. 《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)》 GBJ137 ― 90 ， P19
3. 引自《2000 年小康型城鄉(xiāng)住宅科技產(chǎn)業(yè)工程城市示范小區(qū)規(guī)劃設(shè)計(jì)導(dǎo)則（修改稿）》之總則
4. 序號(hào) 1- 14 實(shí)例選自《中國(guó)小康住宅示范工程集萃》，中國(guó)建筑工業(yè)出版社；序號(hào) 15-20 實(shí)例選自《跨世紀(jì)住宅小區(qū)方案競(jìng)賽圖集》，中國(guó)建筑工業(yè)出版社。各實(shí)例以氣候區(qū)歸類。備注中多代表多層、高代表高層。表中的各項(xiàng)數(shù)據(jù)是根據(jù)書(shū)中各實(shí)例的指標(biāo)推算而得到。